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〔摘要〕整个中国政治制度的安排都有自己的鲜明特色，中国共产党的群众路线是信访制度演进很关键的一个支撑点，历史性地提供了这一制度的生存空间，主要体现在三个方面：首先，提升群众的权益保护功能创造了信访救济和维权机制的空间。行政救济和权利维护是落实群众路线而发挥的突出功能。在特定历史时期，信访成为纠正冤假错案的重要渠道。在新的历史条件下，维权又围绕诸多民生问题展开，没有丝毫松绑。其次，扩展权力制约的群众资源创造了信访监督和纠错功能的空间。通过信访制度进一步发挥人民群众的监督作用，是中国共产党创造的具有中国特色的制度安排，也与中国的政治传统密切相关。事实证明，这一功能的发挥是弥足珍贵的。同时，通过监督和纠错功能的发挥，对于科学决策和密切与人民群众的联系具有重要意义。再次，促进人民群众的当家作主创造了信访特有参与渠道的空间。信访提供了中国普通民众政治参与的一个特有渠道。信访制度承载参与功能与中国政治参与的特点有关。中国是一个人口众多、幅员辽阔的大国，不容易实行直接的民主参与形式，因而，间接民主成为中国民主的主要实现形式，而信访制度恰恰开通了民众直接参与的渠道。
〔关键词〕信访制度；群众路线；信访救济；监督权；参与权
〔中图分类号〕D632.8〔文献标识码〕A〔文章编号〕1008-9187-（2013）06-0065-08
近年来，围绕信访制度的改革乃至存废问题有着诸多的讨论，其中不乏真知灼见。但笔者并不认同这一制度应该尽快被取代的看法，因为这还不完全取决于这一制度本身。对于这一中国共产党在半个多世纪的执政实践中逐步形成的一项具有中国特色的政治制度，恐怕还不能够仅从它自身的现代性、合法性上来考量，而历史的合理性在这一制度的演进中可能是很重要的一个支撑点。整个中国政治制度的安排都有自己的鲜明特色，信访制度契合在其中，在自身的运作中还协助发挥了其他一些制度的功能，这似乎是这一制度的“溢出”功能，但恰恰是中国信访制度的特色所在。
信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。①而信访制度，就是为规范这一活动而由党和国家建立起来的一项基本制度。这一制度是中国共产党在半个多世纪的执政实践中逐步形成的一项具有中国特色的政治制度，它对于加强执政党同人民群众的联系，更好地贯彻群众路线具有历史性的重要意义。
信访制度一开始就同群众路线紧密相连，1951年新中国第一份关于信访工作的文件《政务院关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，就开宗明义地指出：“各级人民政府是人民自己的政府，各级人民政府的工作人员是人民的勤务员。各级人民政府应该密切地联系人民群众，全心全意地为人民服务；并应鼓励人民群众监督自己的政府和工作人员。因此，各级人民政府对于人民的来信或要求见面谈话，均应热情接待，负责处理。”批评“对于这一工作不够重视，有的甚至采取敷衍应付或马虎拖延的态度”，认为不重视信访会“引起人民群众不满，疏远了人民政府与人民群众之间的关系。”〔1〕
2005年5月1日起颁布施行的《信访条例》，在第一条就阐明，制定该条例是为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系，以及保护信访人的合法权益和维护信访秩序。①
信访制度与党的优良传统和作风紧密相联，尽管中国共产党在执政的过程中已经建立起了人民代表大会制度、基层民主自治制度等体现人民群众当家作主的基本制度，以及通过不断地完善法治来保障人民群众的各种权益，但信访的方式依然被人民群众所信赖，也为各级党的组织和政府部门所熟悉，所以体制改革和制度变迁并没有终结信访制度，而是力图使之朝规范化和法治化的方向发展。在这一历史进程中，党的群众路线既获得了维护，也获得了新的生长点。
一、提升群众的权益保护功能：创造信访救济和维权机制的空间 信访制度具有多重功能，在不同的历史时期其功能的发挥具有不同的重心和特色。而其中的行政救济功能和人民群众的权利维护功能始终是比较突出的功能。改革开放初期，信访数量达到了新中国成立以来的最高峰。1978年，胡耀邦同志到中组部主持工作的第一个月中，每天有几百人到中组部上访，全月来信达6麻袋。〔2〕
如此大的信访量与文化大革命的浩劫密切相关。人民群众的权益在这十年中遭到极大破坏，上至国家主席刘少奇，下至普通老百姓，基本的生命权和财产权等都不能够得到正常的保护。私设公堂、刑讯逼供、随意逮捕、违法关押、任意抄家的现象极为普遍。根据不完全统计，1966年10月14日前，被指为“牛鬼蛇神”而从城市赶到农村的人数，全国共达397400多人。1966年8月下旬至9月底这40多天，仅北京市就有85198人被轰回原籍，1772人被打死，33695户被抄家。仅一个位于北京市郊的监狱，从1967年到1971年这4年中，就关押了高级领导干部500人以上。被折磨致死的34人，伤残20多人，得精神病的60多人。〔3〕
显而易见，文化大革命已经极大地削弱了中国共产党执政的群众基础，如果不迅速地解决这些问题，必然会危及到中国共产党的执政地位和国家的长治久安。值得注意的是，一直到文化大革命结束，中国的法治建设都十分薄弱，法律的制度体系都很不完善，一直到1978年，全国人大立法仅129件，刑法、民法和相应的诉讼法以及一些重要的行政法规都没有。正如邓小平所说：“解放以后，我们也没有自觉地、系统地建立保障人民民主权利的各项制度，法制很不完备，也很不受重视”〔4〕。在这样的历史背景下，通过法制的渠道来平反冤假错案和尽快地纠正文化大革命的错误几乎是不可能的。
而与法制的不健全相比较，信访机制既为群众所熟悉，也在长期的实践中一直发挥着重要的功能。中国自古以来就存在着一种很重要的老百姓直接向统治者申诉和反映情况的制度，即所谓“直诉制度”。《吕氏春秋·不苟论第四》记载：“尧有欲谏之鼓，舜有诽谤之木”， 即在尧舜时期就出现了民众可以击鼓鸣冤或者将意见直接写在统治者预先提供的类似意见簿的“木板”上的做法。到了西周，就形成所谓的“路鼓”和“肺石”制度。前者即申诉者打击宫门外所设之鼓，就能够使案件得到受理；后者是申诉者在王宫门外特设的暗红色石头上站立三日，司法官就得受理此案。到了明代，甚至将直诉的状况作为官员考核的指标，如果越级起诉者多，主管官员则会受到处罚。只是到了清代末年和民国初期，在司法改革中引入西方大陆法系模式，古老的直诉制度才不复存在。 但与之相连的可以称之为“直诉文化”的东西并没有消失，老百姓依然十分信赖直接向高层、
①国家信访局网站，http：//www.gjxfj.gov.cn/2005-01/18/content_3583093.htm.乃至最高层反映情况和维护权利的模式。因此，中国共产党建立的信访制度，除了以马克思主义学说为基础外，也与中国传统文化密切相关。这也是中国信访制度改革不得不考虑的重要因素。
在法制不健全的情况下，信访成为纠正冤假错案的重要渠道，承担了历史性的使命。1978年9月18日至10月5日，第二次全国信访工作会议召开。会议讨论、印发、交流了中央和有关部门、省市制定的具体政策草稿，涉及遣返遗留、上山下乡、城市私有房产、平反后的工资工龄、成份出身、户口等近十个具有普遍性的政策问题，为会后各地政策的正式出台奠定了基础。这些政策文件为以后三年的大规模平反运动确立了标准和政策依据。〔5〕
基本政策确定以后，1979年8月30日，中央成立了处理上访问题领导小组，从中央机关抽调1000名干部，分三批赶赴各省、自治区、直辖市，协助处理上访工作。在其后1个多月中，国家机关和地方省至县政府均陆续成立信访工作领导小组，均由领导同志组成。据统计，全国约抽调了20万干部和中央机关的千人检查组一同深入到基层，解决上访人的要求和问题，其声势之浩大和解决问题之多都是前所未有的。〔6〕 到1985年，全国规模的平反冤假错案的工作基本结束。据不完全统计，全国共平反纠正了约300多万名干部的冤假错案，47万多名共产党员恢复了党籍，数以千万计的无辜受株连的干部和群众得到了解脱。①
冤假错案的平反，对于人民群众恢复对党和政府的信心，充分发挥其积极性，从而团结一致促进中国的现代化建设具有重要意义，群众信访制度发挥的作用功不可没。
信访的救济和维权功能不仅仅体现在改革开放的冤假错案平反时期，进入新世纪后，由于中国经济发展带来的社会结构的巨大变化，利益分化现象日益凸显，党和政府利益整合的使命愈加艰巨。利益失调、利益受损带来的社会矛盾日渐突出。信访中的维权因素再一次高涨，与八十年代初期不同的只是维权的起因，前者是历史上的冤假错案，后者则是利益调整和分化中的权益受损。
在新的历史条件下，维权问题比较集中地体现在农村改革中的土地征用、城镇建设中的房屋拆迁问题、国有企业改制中的职工权益问题、人事制度改革中的劳动和社会保障问题，以及经济发展中出现的环境保护问题等等方面。
根据对东北某省的调查，该省在 2008年4月以前的几年中进京上访的数量在全国最多。分析该省的情况可以发现，作为传统的工业大省，国有企业改制的任务很重，中国第一批被拍卖的国有工商企业首先在这里产生，也由此集中了中国最早的一批下岗失业群体。与此相适应，该省也成为国家针对这一群体实施的大规模最低社会保障的救助活动最早的试点省份。因此，在国有企业改革转制过程中产生的上访，在信访总量中曾占比最高，所影响到的时间最长。
除此以外，在对占该省信访总量的 50%左右的某市的分析显示，在迅速推动的中心城市发展战略中，市政建设和棚户区改造带来大量的违规建筑拆迁和地产开发动迁。在这一影响下，2003 年的上访案件在 2002 年的基础上增长了大约 80%；而从2000 年开始的新一轮土地承包的问题和2005 年由于国家免除土地税后围绕土地资源再分配的纷争，又牵动了涉农涉地的上访急增，形成了又一轮信访高峰。〔7〕
其他的省份也出现了类似的情况。根据海南省人大常委会信访办公室反映的情况，截至2011年11月底，该省信访总量与2010年同期相比下降了9.9%，而农村土地权属问题、征地补偿和林权确定等问题依然是信访的热点问题。② 从黑龙江的情况看，信访内容的重心也发生了类似的很大变化，如土地征用矛盾、举报环境破坏等问题，逐渐成为信访的热点内容。〔8〕
与中国社会发展的需求相适应，信访工作也再一次历史性地转型。对此，2007年3月10日颁布的《中共中央、国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见》作了深刻的阐述，指出：由于我国已进入改革发展的关键时期，工业化、城镇化、市场化、国际化加快推进，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，这既给我国发展进步带来巨大活力，也必然带来这样那样的矛盾和问题。并明确指出“大量矛盾和问题通过信访渠道反映出来”，加上其他的一些原因，“使信访问题进一步凸显，信访工作面临的任务十分繁重”。在此基础上明确了新时期信访工作的目标和任务：以切
①中国共产党新闻网，http：//cpc.people.com.cn/GB/64156/64157/4512071.html.
②中国新闻网http：//www.chinanews.com/df/2012/02-04/3644581.shtml.实维护群众合法权益、及时反映社情民意、着力促进社会和谐为目标，构建统一领导、部门协调，统筹兼顾、标本兼治，各负其责、齐抓共管的信访工作新格局，建立畅通、有序、务实、高效的信访工作新秩序，形成与构建社会主义和谐社会目标任务相适应的信访工作新机制，推进信访工作的制度化、规范化和法制化。〔9〕
以民生问题为中心加强信访工作成为这一时期的鲜明特色。以四川为例，省委、省政府制定了《加强和改进新时期群众工作的意见》，围绕解决人民群众最关心、最直接的利益问题，重点实施促进就业、最低生活保障等“十大惠民行动”。“十一五”期间，规划投入财政资金超过千亿元。同时加强信访机构建设，省直有关部门专设负责信访工作的业务处室，乡镇（街道办）设群众工作站，村（居委会）设群众工作室，村民小组和社区设群众工作信息员。进一步健全定期接待群众制度。规定市州每周有1名党政领导干部不少于1天直接接待群众，县级确保每个工作日至少有1名县级领导干部现场接待群众，乡镇党委、政府主要领导对群众来信来访的阅办率达到100%。〔10〕 信访举报一直对纪检监察工作以巨大的推动。据统计，2011年，全国纪检监察机关共接受信访举报1345814件（次），其中检举控告类960461件（次）。初步核实违纪线索155008件，立案137859件，结案136679件，处分142893人。其中，给予党纪处分118006人，给予政纪处分35934人。通过查办案件，为国家挽回经济损失84.4亿元。③无论是对政策制定执行的监督，还是对党员干部的监督，信访所发挥的功能都是强大和独特的，有效地矫正和遏制了脱离人民群众的倾向。
三、促进人民群众的当家作主：创造信访特有参与渠道的空间 信访制度具有中国特色的发展，还与另外一个不可忽略的缘由相关，即：中国的大众参与。信访提供了中国普通民众政治参与的一个特有渠道，在信访制度构建的初期，这一意识就已经开始确立。1951年政务院颁布的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》中明确指出：“各级人民政府是人民自己的政府，各级人民政府的工作人员是人民的勤务员。各级人民政府应该密切地联系人民群众，全心全意地为人民服务；并应鼓励人民群众监督自己的政府和工作人员。因此，各级人民政府对于人民的来信或要求见面谈话，均应热情接待，负责处理”〔16〕。根据新时期的情况，2007年颁布的《中共中央国务院关于进一步
①新华网，http：//news.xinhuanet.com/theory/2009-03/20/content_11038098.htm.
②新浪新闻，http：//news.sina.com.cn/c/2003-11-21/11161164477s.shtml.
③中央纪委监察部召开纪检监察机关2011年查办案件工作情况新闻通气会〔EB/OL〕.中华人民共和国监察部网站，http：//www.mos.gov.cn/mos/cms/html/3/21/201201/11626.html.加强新时期信访工作的意见》又进一步强调：“信访工作作为党的群众工作的重要组成部分，是党和政府联系群众的桥梁、倾听群众呼声的窗口”，并要求“广泛征集人民群众的意见和建议。要建立健全人民建议征集制度，切实保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权，引导人民群众对党和政府的工作积极献计献策，鼓励和支持人民群众以各种方式参与国家事务管理。”〔17〕 这样的定位和运作方式都清楚地说明了信访的政治参与功能。
信访制度承载参与功能与中国政治参与的特点有关。中国是一个人口众多、幅员辽阔的大国，不容易实行直接的民主参与形式，因而，间接民主成为中国民主的主要实现形式。以全国人民代表大会的选举为例，1953年的《选举法》第三条规定，全国人大代表，省、县和设区的市人大代表，由其下一级人大选举；乡、镇、市辖区和不设区的市人大代表，由选民直接选举。直到1979年，全国五届人大才在对1953年选举法的基础上，把直接选举的范围扩大到县一级。
然而，信访制度恰恰开通了民众直接参与的渠道。宪法和党章以根本大法和基本法规的形式规定了公民和党员的这种参与权利。《中华人民共和国宪法》规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利”〔18〕； 《中国共产党章程》规定党员有权利“对党的工作提出建议和倡议”，“对党的决议和政策如有不同意见，在坚决执行的前提下，可以声明保留，并且可以把自己的意见向党的上级组织直至中央提出。”〔19〕
信访制度可以说是中国最为制度化的通向高层的直接参与渠道，因此，也一直处于十分饱和，乃至是大大超载的状态，导致一些奇特现象的产生。2003年10月的一天，四川云阳县村民熊德明向到基层调查的温家宝总理反映：丈夫打工被拖欠了2000多元工资无法兑现。在温总理的亲自过问下，拖欠的工资很快得到兑现。然而接下来的情况则始料未及。出现一拨又一拨上门请求帮助讨债的农民工和无数外地打来也是请求帮助讨债的电话，使他们一家到了根本过不了正常生活的地步，熊德明只好离家出走。〔20〕
其实不仅仅是农民工，中国的文化传统以及现实的制度安排使得民众对高层上访抱有极大的期盼，本来应该通过其他制度安排和参与渠道实现的目标被转移到了信访渠道上来。根据有的学者统计，信访促使信访人反映的问题得到解决的比例，低至2‰。而90.5%的访民走访的目的是为了“让中央知道情况”；88.5%是为了“给地方政府施加压力”，〔21〕其功能的发挥确实是具有喧宾夺主的味道，这也是力主废除这一制度的人所持的一个重要理由。不可否认其带来的负面效应也是明显的。例如，本来是促进社会稳定的信访或上访，往往又还危及了社会的稳定。除了其他的原因外，这也从一个侧面反映了中国政治参与渠道，特别是直接参与的渠道还远不能够适应人民群众参与不断增长的需求，在这一状态没有得到有效改变前，当然也提供了信访制度存在的历史合理性。
正因为如此，又不得不对信访的方式和渠道予以限制或规范，这不仅是为了防止危害社会稳定的负面效应，也是为了防止信访的过度负荷而导致瘫痪和“爆棚”。例如，在2005年颁布实施的《信访条例》中就规定：“信访人提出信访事项，一般应当采用书信、电子邮件、传真等书面形式；信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”防止动辄采取直接走访乃至进京的方式，规定如果“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出”，明确了信访的管理层级原则。同时对集体上访也作了明确规定“多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人”①。
对信访方式的规范尽管限制了直接参与的层级，但却进一步拓宽了参与的渠道。例如，2007年《中共中央、国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见》就强调了要完善信访诉求表达方式，指出：“要充分尊重和保护人民群众的信访权利，对群众来访要坚持文明热情接待，对群众来信要认真负责办理，坚决纠正限制和干涉群众正常信访活动的错误做法，确保信访渠道畅通。要通过开通信访绿色邮政、专线电话、网上信访等多种渠道，引导群众更多地以书信、传真、电子邮件等书面形式表达诉求，确保民情、民意、民智顺畅上达。”同时，《意见》还要求建立全国信访信息系统，设立国家投诉受理中心，为群众反映问题、提出意见建议、查询办理情况提供便利条件，为督查信访工作提供工作平台，确保群 ①《信访条例》，国家信访局网站，http：//www.gjxfj.gov.cn/xffg/2009-11/24/c_1395091.htm.众诉求得到及时反映和有效处理。
从信访制度的发展来看，以保障政治参与为目的的机制在不断加强，信访的政治参与功能也在不断提升。以建立健全人民建议征集制度为例，1988年山西省最早实行人民建议征集制度，并设立专门机构做这项工作。紧接着，河北省、北京市、沈阳市、黑龙江省等许多地方和民政部等国家机关设立了类似“人民建议征集办公室”等机构。2007年的《意见》要求进一步完善这一制度，切实保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权，引导人民群众对党和政府的工作积极献计献策，鼓励和支持人民群众以各种方式参与国家事务管理。各地方政府加快了这一建设。黑龙江省2007年在全省征集有关该省社会发展的建议。省政府发布通告，希望全省人民、专家学者积极为黑龙江经济和社会发展建言献策，就大力发展现代农业，扎实推进新农村建设，积极实施工业结构调整，加快新型工业化进程，以及重点发展现代服务业，不断提高第三产业比重等问题发表意见。直到2011年，继续公布从经济建设到民生问题和社会改革等十个方面的专题，规范征求社会各方面的意见和建议。①
河北省开展了“我为河北省‘十二五’规划献一计”活动，省委办公厅、省政府办公厅印发《关于在全省组织开展“我为‘十二五’规划献一计”活动的实施方案》，大大激发了广大人民群众的参与激情，建言献策热情高涨。活动正式开始之前，就已经收到各类意见建议600多件。内容涉及深化认识河北省情、未来五年战略重点和重大举措、建设环首都经济圈、培育战略性新兴产业、加快社会主义新农村建设、做大做强文化产业、维护社会和谐稳定等问题。②
另一项重要的信访制度，即领导干部接待群众来访制度，也有效地促进了基层群众的参与。上海市从20世纪末开始建立“区领导接待日”制度，从1998年9月3日开始，每星期四一大早，各区领导就准时坐到接待室，热情接待赶来反映问题的市民，及时解决各项“疑难杂症”。至2000年8月底，上海市各区在“区领导接待日”共接待市民个人上访13623批次，41495人次；接待集体上访1758批次，26021人次；1999年1月至2000年8月底，当场解决各种紧迫问题4714个。〔22〕
2009年4月中共中央办公厅、国务院办公厅转发《关于领导干部定期接待群众来访的意见》、《关于中央和国家机关定期组织干部下访的意见》、《关于把矛盾纠纷排查化解工作制度化的意见》等三个文件。大力推行领导干部接待群众来访制度。要求认真坚持党政领导干部阅批群众来信、定期接待群众来访、带案下访和包案处理信访问题等制度。完善党政领导干部和党代会代表、人大代表、政协委员联系信访群众制度，拓宽社情民意表达渠道。对领导干部定期接待群众还做了具体的规定：市（地、州、盟）党委和政府领导干部，一般每季度安排一天时间接待群众来访。县（市、区、旗）党委书记、县（市、区、旗）长一般每月安排一天时间接待群众来访，县（市、区、旗）党委和政府班子成员、市县两级的部门领导干部都要定期接待群众来访，乡镇（街道）领导干部要随时接待群众来访。③
这些文件的下发，有效推动了基层群众与领导干部之间的沟通，拓宽了人民群众参与的渠道。以海南省为例，从2009年开始，省处理信访突出问题与群体性事件联席会议每天安排一名成员单位领导到省人民群众来访接待室接访，倾听群众诉求，掌握社情民意。2011年有250名领导参与接访，共接待群众来访1725批、4536人次。2011年底就在省报上刊登了“2012年省联席会议成员单位接待人民群众来访活动时间安排表”。目前此项接访活动已成为群众反映诉求的重要渠道，取得了良好的效果，得到了群众的肯定。〔23〕
信访与参与的特殊的历史性关联，为人民群众提供了重要的参与渠道，在当前的制度构建中，还发挥着重要的作用，也促进了党和政府与人民群众的联系，其历史活性也是明显的。
①黑龙江政府网，http：//www.hlj.gov.cn/wshd/system/2011/03/30/010161554.shtml.
②中央政府门户网站，http：//www.gov.cn/gzdt/2010-11/01/content_1734955.htm.
③新华网，http：//news.xinhuanet.com/newscenter/2009-04/14/content_11185706.htm. 〔参考文献〕
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〔23〕 鲍讯.我省建立领导干部接待群众来访长效机制〔N〕.海南日报，2011-12-21.
【责任编辑：朱凤霞】
〔关键词〕信访制度；群众路线；信访救济；监督权；参与权
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近年来，围绕信访制度的改革乃至存废问题有着诸多的讨论，其中不乏真知灼见。但笔者并不认同这一制度应该尽快被取代的看法，因为这还不完全取决于这一制度本身。对于这一中国共产党在半个多世纪的执政实践中逐步形成的一项具有中国特色的政治制度，恐怕还不能够仅从它自身的现代性、合法性上来考量，而历史的合理性在这一制度的演进中可能是很重要的一个支撑点。整个中国政治制度的安排都有自己的鲜明特色，信访制度契合在其中，在自身的运作中还协助发挥了其他一些制度的功能，这似乎是这一制度的“溢出”功能，但恰恰是中国信访制度的特色所在。
信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。①而信访制度，就是为规范这一活动而由党和国家建立起来的一项基本制度。这一制度是中国共产党在半个多世纪的执政实践中逐步形成的一项具有中国特色的政治制度，它对于加强执政党同人民群众的联系，更好地贯彻群众路线具有历史性的重要意义。
信访制度一开始就同群众路线紧密相连，1951年新中国第一份关于信访工作的文件《政务院关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，就开宗明义地指出：“各级人民政府是人民自己的政府，各级人民政府的工作人员是人民的勤务员。各级人民政府应该密切地联系人民群众，全心全意地为人民服务；并应鼓励人民群众监督自己的政府和工作人员。因此，各级人民政府对于人民的来信或要求见面谈话，均应热情接待，负责处理。”批评“对于这一工作不够重视，有的甚至采取敷衍应付或马虎拖延的态度”，认为不重视信访会“引起人民群众不满，疏远了人民政府与人民群众之间的关系。”〔1〕
2005年5月1日起颁布施行的《信访条例》，在第一条就阐明，制定该条例是为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系，以及保护信访人的合法权益和维护信访秩序。①
信访制度与党的优良传统和作风紧密相联，尽管中国共产党在执政的过程中已经建立起了人民代表大会制度、基层民主自治制度等体现人民群众当家作主的基本制度，以及通过不断地完善法治来保障人民群众的各种权益，但信访的方式依然被人民群众所信赖，也为各级党的组织和政府部门所熟悉，所以体制改革和制度变迁并没有终结信访制度，而是力图使之朝规范化和法治化的方向发展。在这一历史进程中，党的群众路线既获得了维护，也获得了新的生长点。
一、提升群众的权益保护功能：创造信访救济和维权机制的空间 信访制度具有多重功能，在不同的历史时期其功能的发挥具有不同的重心和特色。而其中的行政救济功能和人民群众的权利维护功能始终是比较突出的功能。改革开放初期，信访数量达到了新中国成立以来的最高峰。1978年，胡耀邦同志到中组部主持工作的第一个月中，每天有几百人到中组部上访，全月来信达6麻袋。〔2〕
如此大的信访量与文化大革命的浩劫密切相关。人民群众的权益在这十年中遭到极大破坏，上至国家主席刘少奇，下至普通老百姓，基本的生命权和财产权等都不能够得到正常的保护。私设公堂、刑讯逼供、随意逮捕、违法关押、任意抄家的现象极为普遍。根据不完全统计，1966年10月14日前，被指为“牛鬼蛇神”而从城市赶到农村的人数，全国共达397400多人。1966年8月下旬至9月底这40多天，仅北京市就有85198人被轰回原籍，1772人被打死，33695户被抄家。仅一个位于北京市郊的监狱，从1967年到1971年这4年中，就关押了高级领导干部500人以上。被折磨致死的34人，伤残20多人，得精神病的60多人。〔3〕
显而易见，文化大革命已经极大地削弱了中国共产党执政的群众基础，如果不迅速地解决这些问题，必然会危及到中国共产党的执政地位和国家的长治久安。值得注意的是，一直到文化大革命结束，中国的法治建设都十分薄弱，法律的制度体系都很不完善，一直到1978年，全国人大立法仅129件，刑法、民法和相应的诉讼法以及一些重要的行政法规都没有。正如邓小平所说：“解放以后，我们也没有自觉地、系统地建立保障人民民主权利的各项制度，法制很不完备，也很不受重视”〔4〕。在这样的历史背景下，通过法制的渠道来平反冤假错案和尽快地纠正文化大革命的错误几乎是不可能的。
而与法制的不健全相比较，信访机制既为群众所熟悉，也在长期的实践中一直发挥着重要的功能。中国自古以来就存在着一种很重要的老百姓直接向统治者申诉和反映情况的制度，即所谓“直诉制度”。《吕氏春秋·不苟论第四》记载：“尧有欲谏之鼓，舜有诽谤之木”， 即在尧舜时期就出现了民众可以击鼓鸣冤或者将意见直接写在统治者预先提供的类似意见簿的“木板”上的做法。到了西周，就形成所谓的“路鼓”和“肺石”制度。前者即申诉者打击宫门外所设之鼓，就能够使案件得到受理；后者是申诉者在王宫门外特设的暗红色石头上站立三日，司法官就得受理此案。到了明代，甚至将直诉的状况作为官员考核的指标，如果越级起诉者多，主管官员则会受到处罚。只是到了清代末年和民国初期，在司法改革中引入西方大陆法系模式，古老的直诉制度才不复存在。 但与之相连的可以称之为“直诉文化”的东西并没有消失，老百姓依然十分信赖直接向高层、
①国家信访局网站，http：//www.gjxfj.gov.cn/2005-01/18/content_3583093.htm.乃至最高层反映情况和维护权利的模式。因此，中国共产党建立的信访制度，除了以马克思主义学说为基础外，也与中国传统文化密切相关。这也是中国信访制度改革不得不考虑的重要因素。
在法制不健全的情况下，信访成为纠正冤假错案的重要渠道，承担了历史性的使命。1978年9月18日至10月5日，第二次全国信访工作会议召开。会议讨论、印发、交流了中央和有关部门、省市制定的具体政策草稿，涉及遣返遗留、上山下乡、城市私有房产、平反后的工资工龄、成份出身、户口等近十个具有普遍性的政策问题，为会后各地政策的正式出台奠定了基础。这些政策文件为以后三年的大规模平反运动确立了标准和政策依据。〔5〕
基本政策确定以后，1979年8月30日，中央成立了处理上访问题领导小组，从中央机关抽调1000名干部，分三批赶赴各省、自治区、直辖市，协助处理上访工作。在其后1个多月中，国家机关和地方省至县政府均陆续成立信访工作领导小组，均由领导同志组成。据统计，全国约抽调了20万干部和中央机关的千人检查组一同深入到基层，解决上访人的要求和问题，其声势之浩大和解决问题之多都是前所未有的。〔6〕 到1985年，全国规模的平反冤假错案的工作基本结束。据不完全统计，全国共平反纠正了约300多万名干部的冤假错案，47万多名共产党员恢复了党籍，数以千万计的无辜受株连的干部和群众得到了解脱。①
冤假错案的平反，对于人民群众恢复对党和政府的信心，充分发挥其积极性，从而团结一致促进中国的现代化建设具有重要意义，群众信访制度发挥的作用功不可没。
信访的救济和维权功能不仅仅体现在改革开放的冤假错案平反时期，进入新世纪后，由于中国经济发展带来的社会结构的巨大变化，利益分化现象日益凸显，党和政府利益整合的使命愈加艰巨。利益失调、利益受损带来的社会矛盾日渐突出。信访中的维权因素再一次高涨，与八十年代初期不同的只是维权的起因，前者是历史上的冤假错案，后者则是利益调整和分化中的权益受损。
在新的历史条件下，维权问题比较集中地体现在农村改革中的土地征用、城镇建设中的房屋拆迁问题、国有企业改制中的职工权益问题、人事制度改革中的劳动和社会保障问题，以及经济发展中出现的环境保护问题等等方面。
根据对东北某省的调查，该省在 2008年4月以前的几年中进京上访的数量在全国最多。分析该省的情况可以发现，作为传统的工业大省，国有企业改制的任务很重，中国第一批被拍卖的国有工商企业首先在这里产生，也由此集中了中国最早的一批下岗失业群体。与此相适应，该省也成为国家针对这一群体实施的大规模最低社会保障的救助活动最早的试点省份。因此，在国有企业改革转制过程中产生的上访，在信访总量中曾占比最高，所影响到的时间最长。
除此以外，在对占该省信访总量的 50%左右的某市的分析显示，在迅速推动的中心城市发展战略中，市政建设和棚户区改造带来大量的违规建筑拆迁和地产开发动迁。在这一影响下，2003 年的上访案件在 2002 年的基础上增长了大约 80%；而从2000 年开始的新一轮土地承包的问题和2005 年由于国家免除土地税后围绕土地资源再分配的纷争，又牵动了涉农涉地的上访急增，形成了又一轮信访高峰。〔7〕
其他的省份也出现了类似的情况。根据海南省人大常委会信访办公室反映的情况，截至2011年11月底，该省信访总量与2010年同期相比下降了9.9%，而农村土地权属问题、征地补偿和林权确定等问题依然是信访的热点问题。② 从黑龙江的情况看，信访内容的重心也发生了类似的很大变化，如土地征用矛盾、举报环境破坏等问题，逐渐成为信访的热点内容。〔8〕
与中国社会发展的需求相适应，信访工作也再一次历史性地转型。对此，2007年3月10日颁布的《中共中央、国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见》作了深刻的阐述，指出：由于我国已进入改革发展的关键时期，工业化、城镇化、市场化、国际化加快推进，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，这既给我国发展进步带来巨大活力，也必然带来这样那样的矛盾和问题。并明确指出“大量矛盾和问题通过信访渠道反映出来”，加上其他的一些原因，“使信访问题进一步凸显，信访工作面临的任务十分繁重”。在此基础上明确了新时期信访工作的目标和任务：以切
①中国共产党新闻网，http：//cpc.people.com.cn/GB/64156/64157/4512071.html.
②中国新闻网http：//www.chinanews.com/df/2012/02-04/3644581.shtml.实维护群众合法权益、及时反映社情民意、着力促进社会和谐为目标，构建统一领导、部门协调，统筹兼顾、标本兼治，各负其责、齐抓共管的信访工作新格局，建立畅通、有序、务实、高效的信访工作新秩序，形成与构建社会主义和谐社会目标任务相适应的信访工作新机制，推进信访工作的制度化、规范化和法制化。〔9〕
以民生问题为中心加强信访工作成为这一时期的鲜明特色。以四川为例，省委、省政府制定了《加强和改进新时期群众工作的意见》，围绕解决人民群众最关心、最直接的利益问题，重点实施促进就业、最低生活保障等“十大惠民行动”。“十一五”期间，规划投入财政资金超过千亿元。同时加强信访机构建设，省直有关部门专设负责信访工作的业务处室，乡镇（街道办）设群众工作站，村（居委会）设群众工作室，村民小组和社区设群众工作信息员。进一步健全定期接待群众制度。规定市州每周有1名党政领导干部不少于1天直接接待群众，县级确保每个工作日至少有1名县级领导干部现场接待群众，乡镇党委、政府主要领导对群众来信来访的阅办率达到100%。〔10〕 信访举报一直对纪检监察工作以巨大的推动。据统计，2011年，全国纪检监察机关共接受信访举报1345814件（次），其中检举控告类960461件（次）。初步核实违纪线索155008件，立案137859件，结案136679件，处分142893人。其中，给予党纪处分118006人，给予政纪处分35934人。通过查办案件，为国家挽回经济损失84.4亿元。③无论是对政策制定执行的监督，还是对党员干部的监督，信访所发挥的功能都是强大和独特的，有效地矫正和遏制了脱离人民群众的倾向。
三、促进人民群众的当家作主：创造信访特有参与渠道的空间 信访制度具有中国特色的发展，还与另外一个不可忽略的缘由相关，即：中国的大众参与。信访提供了中国普通民众政治参与的一个特有渠道，在信访制度构建的初期，这一意识就已经开始确立。1951年政务院颁布的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》中明确指出：“各级人民政府是人民自己的政府，各级人民政府的工作人员是人民的勤务员。各级人民政府应该密切地联系人民群众，全心全意地为人民服务；并应鼓励人民群众监督自己的政府和工作人员。因此，各级人民政府对于人民的来信或要求见面谈话，均应热情接待，负责处理”〔16〕。根据新时期的情况，2007年颁布的《中共中央国务院关于进一步
①新华网，http：//news.xinhuanet.com/theory/2009-03/20/content_11038098.htm.
②新浪新闻，http：//news.sina.com.cn/c/2003-11-21/11161164477s.shtml.
③中央纪委监察部召开纪检监察机关2011年查办案件工作情况新闻通气会〔EB/OL〕.中华人民共和国监察部网站，http：//www.mos.gov.cn/mos/cms/html/3/21/201201/11626.html.加强新时期信访工作的意见》又进一步强调：“信访工作作为党的群众工作的重要组成部分，是党和政府联系群众的桥梁、倾听群众呼声的窗口”，并要求“广泛征集人民群众的意见和建议。要建立健全人民建议征集制度，切实保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权，引导人民群众对党和政府的工作积极献计献策，鼓励和支持人民群众以各种方式参与国家事务管理。”〔17〕 这样的定位和运作方式都清楚地说明了信访的政治参与功能。
信访制度承载参与功能与中国政治参与的特点有关。中国是一个人口众多、幅员辽阔的大国，不容易实行直接的民主参与形式，因而，间接民主成为中国民主的主要实现形式。以全国人民代表大会的选举为例，1953年的《选举法》第三条规定，全国人大代表，省、县和设区的市人大代表，由其下一级人大选举；乡、镇、市辖区和不设区的市人大代表，由选民直接选举。直到1979年，全国五届人大才在对1953年选举法的基础上，把直接选举的范围扩大到县一级。
然而，信访制度恰恰开通了民众直接参与的渠道。宪法和党章以根本大法和基本法规的形式规定了公民和党员的这种参与权利。《中华人民共和国宪法》规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利”〔18〕； 《中国共产党章程》规定党员有权利“对党的工作提出建议和倡议”，“对党的决议和政策如有不同意见，在坚决执行的前提下，可以声明保留，并且可以把自己的意见向党的上级组织直至中央提出。”〔19〕
信访制度可以说是中国最为制度化的通向高层的直接参与渠道，因此，也一直处于十分饱和，乃至是大大超载的状态，导致一些奇特现象的产生。2003年10月的一天，四川云阳县村民熊德明向到基层调查的温家宝总理反映：丈夫打工被拖欠了2000多元工资无法兑现。在温总理的亲自过问下，拖欠的工资很快得到兑现。然而接下来的情况则始料未及。出现一拨又一拨上门请求帮助讨债的农民工和无数外地打来也是请求帮助讨债的电话，使他们一家到了根本过不了正常生活的地步，熊德明只好离家出走。〔20〕
其实不仅仅是农民工，中国的文化传统以及现实的制度安排使得民众对高层上访抱有极大的期盼，本来应该通过其他制度安排和参与渠道实现的目标被转移到了信访渠道上来。根据有的学者统计，信访促使信访人反映的问题得到解决的比例，低至2‰。而90.5%的访民走访的目的是为了“让中央知道情况”；88.5%是为了“给地方政府施加压力”，〔21〕其功能的发挥确实是具有喧宾夺主的味道，这也是力主废除这一制度的人所持的一个重要理由。不可否认其带来的负面效应也是明显的。例如，本来是促进社会稳定的信访或上访，往往又还危及了社会的稳定。除了其他的原因外，这也从一个侧面反映了中国政治参与渠道，特别是直接参与的渠道还远不能够适应人民群众参与不断增长的需求，在这一状态没有得到有效改变前，当然也提供了信访制度存在的历史合理性。
正因为如此，又不得不对信访的方式和渠道予以限制或规范，这不仅是为了防止危害社会稳定的负面效应，也是为了防止信访的过度负荷而导致瘫痪和“爆棚”。例如，在2005年颁布实施的《信访条例》中就规定：“信访人提出信访事项，一般应当采用书信、电子邮件、传真等书面形式；信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”防止动辄采取直接走访乃至进京的方式，规定如果“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出”，明确了信访的管理层级原则。同时对集体上访也作了明确规定“多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人”①。
对信访方式的规范尽管限制了直接参与的层级，但却进一步拓宽了参与的渠道。例如，2007年《中共中央、国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见》就强调了要完善信访诉求表达方式，指出：“要充分尊重和保护人民群众的信访权利，对群众来访要坚持文明热情接待，对群众来信要认真负责办理，坚决纠正限制和干涉群众正常信访活动的错误做法，确保信访渠道畅通。要通过开通信访绿色邮政、专线电话、网上信访等多种渠道，引导群众更多地以书信、传真、电子邮件等书面形式表达诉求，确保民情、民意、民智顺畅上达。”同时，《意见》还要求建立全国信访信息系统，设立国家投诉受理中心，为群众反映问题、提出意见建议、查询办理情况提供便利条件，为督查信访工作提供工作平台，确保群 ①《信访条例》，国家信访局网站，http：//www.gjxfj.gov.cn/xffg/2009-11/24/c_1395091.htm.众诉求得到及时反映和有效处理。
从信访制度的发展来看，以保障政治参与为目的的机制在不断加强，信访的政治参与功能也在不断提升。以建立健全人民建议征集制度为例，1988年山西省最早实行人民建议征集制度，并设立专门机构做这项工作。紧接着，河北省、北京市、沈阳市、黑龙江省等许多地方和民政部等国家机关设立了类似“人民建议征集办公室”等机构。2007年的《意见》要求进一步完善这一制度，切实保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权，引导人民群众对党和政府的工作积极献计献策，鼓励和支持人民群众以各种方式参与国家事务管理。各地方政府加快了这一建设。黑龙江省2007年在全省征集有关该省社会发展的建议。省政府发布通告，希望全省人民、专家学者积极为黑龙江经济和社会发展建言献策，就大力发展现代农业，扎实推进新农村建设，积极实施工业结构调整，加快新型工业化进程，以及重点发展现代服务业，不断提高第三产业比重等问题发表意见。直到2011年，继续公布从经济建设到民生问题和社会改革等十个方面的专题，规范征求社会各方面的意见和建议。①
河北省开展了“我为河北省‘十二五’规划献一计”活动，省委办公厅、省政府办公厅印发《关于在全省组织开展“我为‘十二五’规划献一计”活动的实施方案》，大大激发了广大人民群众的参与激情，建言献策热情高涨。活动正式开始之前，就已经收到各类意见建议600多件。内容涉及深化认识河北省情、未来五年战略重点和重大举措、建设环首都经济圈、培育战略性新兴产业、加快社会主义新农村建设、做大做强文化产业、维护社会和谐稳定等问题。②
另一项重要的信访制度，即领导干部接待群众来访制度，也有效地促进了基层群众的参与。上海市从20世纪末开始建立“区领导接待日”制度，从1998年9月3日开始，每星期四一大早，各区领导就准时坐到接待室，热情接待赶来反映问题的市民，及时解决各项“疑难杂症”。至2000年8月底，上海市各区在“区领导接待日”共接待市民个人上访13623批次，41495人次；接待集体上访1758批次，26021人次；1999年1月至2000年8月底，当场解决各种紧迫问题4714个。〔22〕
2009年4月中共中央办公厅、国务院办公厅转发《关于领导干部定期接待群众来访的意见》、《关于中央和国家机关定期组织干部下访的意见》、《关于把矛盾纠纷排查化解工作制度化的意见》等三个文件。大力推行领导干部接待群众来访制度。要求认真坚持党政领导干部阅批群众来信、定期接待群众来访、带案下访和包案处理信访问题等制度。完善党政领导干部和党代会代表、人大代表、政协委员联系信访群众制度，拓宽社情民意表达渠道。对领导干部定期接待群众还做了具体的规定：市（地、州、盟）党委和政府领导干部，一般每季度安排一天时间接待群众来访。县（市、区、旗）党委书记、县（市、区、旗）长一般每月安排一天时间接待群众来访，县（市、区、旗）党委和政府班子成员、市县两级的部门领导干部都要定期接待群众来访，乡镇（街道）领导干部要随时接待群众来访。③
这些文件的下发，有效推动了基层群众与领导干部之间的沟通，拓宽了人民群众参与的渠道。以海南省为例，从2009年开始，省处理信访突出问题与群体性事件联席会议每天安排一名成员单位领导到省人民群众来访接待室接访，倾听群众诉求，掌握社情民意。2011年有250名领导参与接访，共接待群众来访1725批、4536人次。2011年底就在省报上刊登了“2012年省联席会议成员单位接待人民群众来访活动时间安排表”。目前此项接访活动已成为群众反映诉求的重要渠道，取得了良好的效果，得到了群众的肯定。〔23〕
信访与参与的特殊的历史性关联，为人民群众提供了重要的参与渠道，在当前的制度构建中，还发挥着重要的作用，也促进了党和政府与人民群众的联系，其历史活性也是明显的。
①黑龙江政府网，http：//www.hlj.gov.cn/wshd/system/2011/03/30/010161554.shtml.
②中央政府门户网站，http：//www.gov.cn/gzdt/2010-11/01/content_1734955.htm.
③新华网，http：//news.xinhuanet.com/newscenter/2009-04/14/content_11185706.htm. 〔参考文献〕
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