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摘 要：随着我国经济的发展和社会的进步，农村的贫困呈现出新的特点，我国农村的社会救助制度也越来越呈现出诸多不足之处，农民缺乏可持续发展能力，社会救助制度无法消除社会排斥，贫困地区缺乏必要的社会资本与人力资本支持。与此同时，我国农村也已经具备了社会救助制度转型的经济、政治与社会基础。我国农村社会救助制度可以向需要满足型、以原地就业为本、以能力建设为本、以资产建设为基础和以社会资本为支持工具的的社会救助制度进行转型。
关键词：农村 社会救助制度 转型 可行性
一、我国农村社会救助制度的不足之处
当前，贫困的性质发生了改变，我国的农村社会救助制度所产生的扶贫效应正在逐渐降低，农村的社会政策在此方面发挥的作用也呈现出一些不足。当前的农村社会救助更多的是着眼于维持农村贫困者的基本生存需要，社会救助政策缺乏长远性和发展性，多为临时的救助手段，难以维持贫困者的长期可持续发展。农村社会救助制度与农村新农合制度缺乏有效的衔接，导致社会政策效率低下，具体表现如下：
1.农民的长期可持续发展能力较为缺乏。可持续发展的能力是指人能够自由选择就业与工作，作为稳定的收入来源，以维持长远生计。当前，我国的农村社会救助制度仅着眼于维持救助对象的当前生计，也就是只能实现社会救助制度的基本目标，而无法使贫困者获得长远的可持续发展能力，无法真正意义上对贫困者的养老、医疗、教育、住房等进行全方位的规划安排，贫困者无法获得脱贫的实际能力，很容易延续贫困的长期性，甚至出现贫困的代际转移。
2.社会救助制度并没有削减社会排斥。贫困者由于缺乏生活能力，在经济上不足以维持正常的生活所需，或者低于社会的平均收入水平，因其缺乏社会交换的资源，会导致其参与社会生活的机会减少，在人际交往方面处于劣势地位，在精神生活上单调甚至空白，就像一道无形的墙一样，被隔绝在正常的社会交流与实践之外，无权参与一些社会活动，在社会生活与经济交往中受到歧视，从而易导致他们难以用积极的心态来融入社会生活，极易成为被边缘化的社会弱势群体，渐渐脱离主流社会。
3.贫困地区缺乏必要的社会资本与人力资本的支持。人力资本是指人的能力和素质，需要通过人力资本投资来获得并不断增强。它既表现为人的知识、技能、经验、技术等，也表现为对健康和医疗、岗位培训以及继续教育等方面的社会投资，这些需要通过社会政策来进行制度安排。而社会资本正是这种社会政策得以运行所赖以依靠的资源。在我国的农村地区特别是贫困地区的农村，由于受到地理位置、风土习俗、历史传统、思想文化、宗教信仰以及经济状况等诸多因素的制约，当地人们所能够获得的社会资本和人力资本无论在数量上还是在质量上都严重不足，经济短缺与文化匮乏的双重作用下，他们获得现代教育的机会大大减少，极大影响了他们的知识存量的积累和提高，使得农村地区的人力资本存量与城市相比存在明显的差距，严重限制了他们生活水平和收入能力的提高，并会始终处于“贫困-无知-更贫困”这样的恶性循环中，脱贫难度越来越大。
二、我国农村社会救助制度转型的现实基础
当前，我国的经济社会实现了全方位的深刻变革与发展，百姓生活和经济建设取得了前所未有的成就。社会救助的实质也在多方面发生着改变，我国农村的社会救助问题应放在更加宽阔的视野中加以审视和研究。当前，我国在经济体制、政治体制和社会管理体制等多方面发生着深刻的变革，客观上为社会救助制度的转型提供了现实基础。经济方面，农村家庭联产承包责任制与国有企业管理体制改革，使中国走上了发展社会主义市场经济的创新改革道路，中国的经济发展步入了快速良性运行阶段。政治方面，为适应社会主义市场经济而实行的政府行政管理体制改革，使得政府职能得到有效科学的变革与创新；在社会管理领域，政府的监督职能更加突出，民间组织和社会团体承担起了越来越多的社会职能，广大民众的参与社会意识越来越强烈，社会管理体制改革也在逐渐深入。因此，我国已经逐步具备了从传统碎片化社会政策向整合发展型社会政策转型的前提、条件以及可行性，新的社會政策的建立发展需要政府以及社会和民众的共同配合与协调。
三、我国农村社会救助制度转型的可行模式
在我国农村，不同地区的致贫因素不同，不同贫困者的贫困原因也不尽相同，因此不能采取一刀切的社会救助制度。农村低保制度的转型应在一个更加系统的多维度的视野下来进行审视分析，以发展的眼光选择因地制宜的社会政策。发展型社会政策在农村低保制度转型中的应用可以选择以下几个具有普遍意义的可行模式：
1.需要满足型的农村社会救助制度。社会政策归根到底是为社会成员服务的，任何一项社会政策，都应该从社会发展的角度来探索如何满足社会成员的需要。从发展需要的方向来思考农村低保制度，突破了传统的单方向给予这样的扶贫模式，实现了一种双向互动式的扶贫机制，有利于有针对性地实施扶贫，从而保障扶贫效果。当前，我国处于社会转型时期，经济的高速发展和社会结构的变化，使得社会成员的需要也日益复杂，农村居民也表现出日益多样化的发展需求，并更加倾向于比照城市居民，在就业、医疗、社会救助等方面的利益诉求如果得不到合适的保障，就极易加重农村居民的弱势地位。在农村低保制度转型过程中，应针对不同致贫原因和农村贫困者最需要解决的方面入手，如对于因病致贫的贫困者，应加强对其医疗救助的力度，给予优惠的救助政策；对于因残疾致贫的贫困者，应给予他们能够力所能及的工作岗位，为他们自食其力提供机会。以长远发展需求为出发点和落脚点，改变传统问题导向型扶贫方式为具有发展内涵的低保扶贫策略，从而更加有利于解决贫困者的长远发展问题，有利于农村经济社会的发展。
2.以原地就业为本的农村社会救助制度。在实施农村最低生活保障制度的过程中，实行在农村原地提供生产性项目来发展农村经济的方式是一种有效的途径。当前，大量农村剩余劳动力涌人城市，带来诸多的社会问题，大批农民工进城就业和身份转换并不同步，造成他们很难融入城市化的生活方式，而原居住地农村也出现诸多新问题，如留守老人、留守儿童，许多“新生代”农民工不种田、不返乡，留在城市中，却难以真正融入城市生活，这些“候鸟型”的农民工极易被社会排斥，催生了一批被边缘化的弱势群体，他们的社会保障问题和持续发展问题都难以得到切实保障，从而引发了一系列的社会问题。而在农村开发一些实体经济项目，提供一些生产性岗位，不但能够就地安置农村劳动力包括农村的贫困者，而且能充分利用农村资源，促进农村经济发展，引导包括农村贫困者在内的农村居民积极参与到生产性项目中去，激发他们的工作热情，特别是一些因病致贫的贫困者，不便进城或去较远地方务工，在当地就业较为方便，有利于他们通过自己的劳动获得稳定收入，也有利于他们融入社会，消除被排斥的心理。 3.以能力建设为本的农村社会救助制度。一直以来，我们所实行的农村社会救助制度的目标和做法都仅停留在为贫困者提供生存下去的物质条件，这样的定位仅是浅层次的短视行为，没有注重对他们的能力培养。物质救助具有短期性临时性，非长远之计，当贫困者消费完救助资源之后就会重新回到最初的贫困状态，从而反复陷入贫困的恶性循环，无法使贫困者真正走向自立和自我发展，无法真正摆脱贫困。外部资源的输入只有真正产生了内在的变化，才能实现质的飞跃，只有在解决困难群体的基本生活的同时，提高他们的自我发展能力，才是长久之计。我们首先要确定长远的发展目标，将目标设定在提高救助对象的长远发展能力方面，在实施救助行为时，更加重视对贫困地区的能力培养。农民的文化教育水平低下和劳动技能缺乏决定了他们在就业竞争中处于弱势地位，可行性能力的不足制约了他们就业的可能性，这是产生贫困的重要因素。因此，应重视发展农村的文化教育和技能培训。从儿童开始抓起，提高农村的整体教育水平，为劳动者提供适应市场需要的技能培训，加强职业技术教育，以积极的就业促进政策来带动劳动者的就业热情，为农村劳动者提供及时的就业信息和有效的就业服务，提高其参与社会生活的能力和信心。
4.以资产建设为基础的农村社会救助制度。资产社会政策是指并非简单增加贫困者的收入，而是通过政府的一系列制度和机制安排，来有计划地引导贫困者进行资产的积累与投资。资产建设应着眼于对农村生计的保护与开发，整合农村经济和社会资源，合理安排劳动力政策。资产建设能够增加后代的福利，防止贫困的代际转移。第一，应逐渐改变以收入为基础的农村社会救助制度，转变为以资产为基础的农村社会救助制度，变开发式扶贫为发展型扶贫，将资产建设与福利制度以及风险分担机制统筹进行。第二，增加财产性收入，增加低收入困难家庭的社会救助标准和收入水平，建立家庭发展账户。第三，丰富资产账户的多种功能。资产账户应根据生命周期不同阶段的侧重点，对医疗、养老、教育、就业等多方面需求加以倾向和侧重。第四，借助资产账户增强贫困者的脱贫能力。资产账户能够从心理上增强贫困者的信心与动力，不同生命周期的安排能有效削减贫困的代际转移，为脱贫提供更大可能性。第五，资产账户建设与农村现有养老、医疗等社会保障制度充分结合，能够产生多元化社会效应，提高扶贫资金的使用效果。
5.以社会资本为支持工具的农村社会救助制度。社会资本是社会组织的某种特征，包括信任、合作、规范和网络，它不是用来替代公共政策的，而常常是社会政策有效成功的前提或者结果。在农村，社会资本主要表现以血缘关系为基础的家庭网络、以情感关系为基础的朋友网络和以地缘关系为基础的鄰里网络。对贫困者来说，社会福利不单单是指物质，亲情、健康、社会地位以及亲密的人际关系等都属于社会福利的范畴。以社会资本为支持工具的农村社会救助制度，在于培育贫困农民的公民合作互助意识，鼓励引导农村居民作为一份子共同参与公共事务的管理。这就是要扶持促进农村内生性自治组织的成长发育，带动引导贫困农民的自组织性和参与性，来实施救助项目。因此，我国要制定采取必要的扶持政策，来促进农村自治组织的成长发育壮大，增加农村社会资本的存量，将这种良性的社会资本融入扶贫过程中，这不仅有利于解决农村贫困者的情感缺失和心理需求，而且农村因亲情地缘关系较近，社会资本积累速度较快，会产生“滚雪球”效应，有利于缓解贫困，促进贫困农村的经济和社会发展，同时对于建设良好的农村社会精神家园和崇高的伦理道德都意义深远。
参考文献：
[1]张新文。发展型社会政策与我国农村扶贫[M].广西师范大学出版社，2011年5月.
[2]贺雪峰.农村低保实践中存在的若干问题[J].广东社会科学，2017（3）：173-180.
[3]王贤斌.我国农村社会救助的现实困境及其化解之道[J].青海社会科学，2016（1）：117-125.
作者简介：张媛（1980—）女。 辽宁社会科学院社会学研究所，副研究员。研究方向：社会保障水平与收入分配理论研究。
关键词：农村 社会救助制度 转型 可行性
一、我国农村社会救助制度的不足之处
当前，贫困的性质发生了改变，我国的农村社会救助制度所产生的扶贫效应正在逐渐降低，农村的社会政策在此方面发挥的作用也呈现出一些不足。当前的农村社会救助更多的是着眼于维持农村贫困者的基本生存需要，社会救助政策缺乏长远性和发展性，多为临时的救助手段，难以维持贫困者的长期可持续发展。农村社会救助制度与农村新农合制度缺乏有效的衔接，导致社会政策效率低下，具体表现如下：
1.农民的长期可持续发展能力较为缺乏。可持续发展的能力是指人能够自由选择就业与工作，作为稳定的收入来源，以维持长远生计。当前，我国的农村社会救助制度仅着眼于维持救助对象的当前生计，也就是只能实现社会救助制度的基本目标，而无法使贫困者获得长远的可持续发展能力，无法真正意义上对贫困者的养老、医疗、教育、住房等进行全方位的规划安排，贫困者无法获得脱贫的实际能力，很容易延续贫困的长期性，甚至出现贫困的代际转移。
2.社会救助制度并没有削减社会排斥。贫困者由于缺乏生活能力，在经济上不足以维持正常的生活所需，或者低于社会的平均收入水平，因其缺乏社会交换的资源，会导致其参与社会生活的机会减少，在人际交往方面处于劣势地位，在精神生活上单调甚至空白，就像一道无形的墙一样，被隔绝在正常的社会交流与实践之外，无权参与一些社会活动，在社会生活与经济交往中受到歧视，从而易导致他们难以用积极的心态来融入社会生活，极易成为被边缘化的社会弱势群体，渐渐脱离主流社会。
3.贫困地区缺乏必要的社会资本与人力资本的支持。人力资本是指人的能力和素质，需要通过人力资本投资来获得并不断增强。它既表现为人的知识、技能、经验、技术等，也表现为对健康和医疗、岗位培训以及继续教育等方面的社会投资，这些需要通过社会政策来进行制度安排。而社会资本正是这种社会政策得以运行所赖以依靠的资源。在我国的农村地区特别是贫困地区的农村，由于受到地理位置、风土习俗、历史传统、思想文化、宗教信仰以及经济状况等诸多因素的制约，当地人们所能够获得的社会资本和人力资本无论在数量上还是在质量上都严重不足，经济短缺与文化匮乏的双重作用下，他们获得现代教育的机会大大减少，极大影响了他们的知识存量的积累和提高，使得农村地区的人力资本存量与城市相比存在明显的差距，严重限制了他们生活水平和收入能力的提高，并会始终处于“贫困-无知-更贫困”这样的恶性循环中，脱贫难度越来越大。
二、我国农村社会救助制度转型的现实基础
当前，我国的经济社会实现了全方位的深刻变革与发展，百姓生活和经济建设取得了前所未有的成就。社会救助的实质也在多方面发生着改变，我国农村的社会救助问题应放在更加宽阔的视野中加以审视和研究。当前，我国在经济体制、政治体制和社会管理体制等多方面发生着深刻的变革，客观上为社会救助制度的转型提供了现实基础。经济方面，农村家庭联产承包责任制与国有企业管理体制改革，使中国走上了发展社会主义市场经济的创新改革道路，中国的经济发展步入了快速良性运行阶段。政治方面，为适应社会主义市场经济而实行的政府行政管理体制改革，使得政府职能得到有效科学的变革与创新；在社会管理领域，政府的监督职能更加突出，民间组织和社会团体承担起了越来越多的社会职能，广大民众的参与社会意识越来越强烈，社会管理体制改革也在逐渐深入。因此，我国已经逐步具备了从传统碎片化社会政策向整合发展型社会政策转型的前提、条件以及可行性，新的社會政策的建立发展需要政府以及社会和民众的共同配合与协调。
三、我国农村社会救助制度转型的可行模式
在我国农村，不同地区的致贫因素不同，不同贫困者的贫困原因也不尽相同，因此不能采取一刀切的社会救助制度。农村低保制度的转型应在一个更加系统的多维度的视野下来进行审视分析，以发展的眼光选择因地制宜的社会政策。发展型社会政策在农村低保制度转型中的应用可以选择以下几个具有普遍意义的可行模式：
1.需要满足型的农村社会救助制度。社会政策归根到底是为社会成员服务的，任何一项社会政策，都应该从社会发展的角度来探索如何满足社会成员的需要。从发展需要的方向来思考农村低保制度，突破了传统的单方向给予这样的扶贫模式，实现了一种双向互动式的扶贫机制，有利于有针对性地实施扶贫，从而保障扶贫效果。当前，我国处于社会转型时期，经济的高速发展和社会结构的变化，使得社会成员的需要也日益复杂，农村居民也表现出日益多样化的发展需求，并更加倾向于比照城市居民，在就业、医疗、社会救助等方面的利益诉求如果得不到合适的保障，就极易加重农村居民的弱势地位。在农村低保制度转型过程中，应针对不同致贫原因和农村贫困者最需要解决的方面入手，如对于因病致贫的贫困者，应加强对其医疗救助的力度，给予优惠的救助政策；对于因残疾致贫的贫困者，应给予他们能够力所能及的工作岗位，为他们自食其力提供机会。以长远发展需求为出发点和落脚点，改变传统问题导向型扶贫方式为具有发展内涵的低保扶贫策略，从而更加有利于解决贫困者的长远发展问题，有利于农村经济社会的发展。
2.以原地就业为本的农村社会救助制度。在实施农村最低生活保障制度的过程中，实行在农村原地提供生产性项目来发展农村经济的方式是一种有效的途径。当前，大量农村剩余劳动力涌人城市，带来诸多的社会问题，大批农民工进城就业和身份转换并不同步，造成他们很难融入城市化的生活方式，而原居住地农村也出现诸多新问题，如留守老人、留守儿童，许多“新生代”农民工不种田、不返乡，留在城市中，却难以真正融入城市生活，这些“候鸟型”的农民工极易被社会排斥，催生了一批被边缘化的弱势群体，他们的社会保障问题和持续发展问题都难以得到切实保障，从而引发了一系列的社会问题。而在农村开发一些实体经济项目，提供一些生产性岗位，不但能够就地安置农村劳动力包括农村的贫困者，而且能充分利用农村资源，促进农村经济发展，引导包括农村贫困者在内的农村居民积极参与到生产性项目中去，激发他们的工作热情，特别是一些因病致贫的贫困者，不便进城或去较远地方务工，在当地就业较为方便，有利于他们通过自己的劳动获得稳定收入，也有利于他们融入社会，消除被排斥的心理。 3.以能力建设为本的农村社会救助制度。一直以来，我们所实行的农村社会救助制度的目标和做法都仅停留在为贫困者提供生存下去的物质条件，这样的定位仅是浅层次的短视行为，没有注重对他们的能力培养。物质救助具有短期性临时性，非长远之计，当贫困者消费完救助资源之后就会重新回到最初的贫困状态，从而反复陷入贫困的恶性循环，无法使贫困者真正走向自立和自我发展，无法真正摆脱贫困。外部资源的输入只有真正产生了内在的变化，才能实现质的飞跃，只有在解决困难群体的基本生活的同时，提高他们的自我发展能力，才是长久之计。我们首先要确定长远的发展目标，将目标设定在提高救助对象的长远发展能力方面，在实施救助行为时，更加重视对贫困地区的能力培养。农民的文化教育水平低下和劳动技能缺乏决定了他们在就业竞争中处于弱势地位，可行性能力的不足制约了他们就业的可能性，这是产生贫困的重要因素。因此，应重视发展农村的文化教育和技能培训。从儿童开始抓起，提高农村的整体教育水平，为劳动者提供适应市场需要的技能培训，加强职业技术教育，以积极的就业促进政策来带动劳动者的就业热情，为农村劳动者提供及时的就业信息和有效的就业服务，提高其参与社会生活的能力和信心。
4.以资产建设为基础的农村社会救助制度。资产社会政策是指并非简单增加贫困者的收入，而是通过政府的一系列制度和机制安排，来有计划地引导贫困者进行资产的积累与投资。资产建设应着眼于对农村生计的保护与开发，整合农村经济和社会资源，合理安排劳动力政策。资产建设能够增加后代的福利，防止贫困的代际转移。第一，应逐渐改变以收入为基础的农村社会救助制度，转变为以资产为基础的农村社会救助制度，变开发式扶贫为发展型扶贫，将资产建设与福利制度以及风险分担机制统筹进行。第二，增加财产性收入，增加低收入困难家庭的社会救助标准和收入水平，建立家庭发展账户。第三，丰富资产账户的多种功能。资产账户应根据生命周期不同阶段的侧重点，对医疗、养老、教育、就业等多方面需求加以倾向和侧重。第四，借助资产账户增强贫困者的脱贫能力。资产账户能够从心理上增强贫困者的信心与动力，不同生命周期的安排能有效削减贫困的代际转移，为脱贫提供更大可能性。第五，资产账户建设与农村现有养老、医疗等社会保障制度充分结合，能够产生多元化社会效应，提高扶贫资金的使用效果。
5.以社会资本为支持工具的农村社会救助制度。社会资本是社会组织的某种特征，包括信任、合作、规范和网络，它不是用来替代公共政策的，而常常是社会政策有效成功的前提或者结果。在农村，社会资本主要表现以血缘关系为基础的家庭网络、以情感关系为基础的朋友网络和以地缘关系为基础的鄰里网络。对贫困者来说，社会福利不单单是指物质，亲情、健康、社会地位以及亲密的人际关系等都属于社会福利的范畴。以社会资本为支持工具的农村社会救助制度，在于培育贫困农民的公民合作互助意识，鼓励引导农村居民作为一份子共同参与公共事务的管理。这就是要扶持促进农村内生性自治组织的成长发育，带动引导贫困农民的自组织性和参与性，来实施救助项目。因此，我国要制定采取必要的扶持政策，来促进农村自治组织的成长发育壮大，增加农村社会资本的存量，将这种良性的社会资本融入扶贫过程中，这不仅有利于解决农村贫困者的情感缺失和心理需求，而且农村因亲情地缘关系较近，社会资本积累速度较快，会产生“滚雪球”效应，有利于缓解贫困，促进贫困农村的经济和社会发展，同时对于建设良好的农村社会精神家园和崇高的伦理道德都意义深远。
参考文献：
[1]张新文。发展型社会政策与我国农村扶贫[M].广西师范大学出版社，2011年5月.
[2]贺雪峰.农村低保实践中存在的若干问题[J].广东社会科学，2017（3）：173-180.
[3]王贤斌.我国农村社会救助的现实困境及其化解之道[J].青海社会科学，2016（1）：117-125.
作者简介：张媛（1980—）女。 辽宁社会科学院社会学研究所，副研究员。研究方向：社会保障水平与收入分配理论研究。