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摘要：派出检察室作为检察机关回归宪法定位，强化法律监督职能的集中体现，是我国司法改革的一个热点，各地检察机关展开积极探索并付诸实践，取得了良好的社会效果并已有了一些制度的雏形。但是，派出检察室举措在本质理解和现实运行过程中还面临着一系列难题，在强化法律监督语境下探求其中的法理依据及现实深度，厘清相关问题并提出解决办法，具有重要的理论及现实意义。
关键词：法律监督 派出检察室 职责权限
作者简介：蔡博，法学硕士，湖南省冷水江市人民检察院。
中图分类号：D926.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)09-200-03
一、目标与路径——强化法律监督与设置派出检察室的关系
（一）概念界定
“概念乃解决法律问题所必须和必不可少的工具，没有限定严格的概念，我们便不能清楚和理性地思考问题”。①所谓法律监督，就是通过一定的程序监视法律的遵守情况并促使相关人员遵守法律，是保障法律公正实施的重要手段。在我国，法律监督具有坚实的宪政基础，我国人民代表大会的宪政制度决定了人民检察院作为法律监督机关存在的必然性、必要性与合法性。因为，作为行政权与审判权来源的人民代表大会，其不能也不可能经常性地对其赋予给法院与政府的权力来进行监督与制约，这就需要由其在行政权与审判权之外设置一个经常性的且独立于前两者的法律监督机关，以此来保证国家法律实施的正确性与统一性。于是检察机关应然而生，其在宪法和法律上被赋予了监督国家法律统一、正确实施的权力。从理论上说，它既可以监督司法活动，还可以监督行政行为，但是，由于目前检察机关在法律监督的定位方面存在着一些问题尚未澄清，现行法律并没有赋予其较多的监督措施，致使目前的法律监督职能局限于诉讼监督，而对法律实施中的违法而不构成犯罪的现象监督疲软，不能全面地履行法律监督机关的宪法职责。因此，强化法律监督成为当前检察改革的重要内容。
所谓派出检察室，是基层检察院为更好地履行法律监督职责，在农村或城区内街道设置的在基层检察院领导下开展工作的派出组织。通过设置派出检察室，为检察机关参与社会管理创新、延伸法律监督触角提供了稳定的制度性载体和工作平台。于乡镇和街道党政机关而言，派出检察室属于检察机关的一部分，具有独立性；于基层检察院而言，派出检察室不是小检察院，而是派出机构，背后有严格的权力制约，在人权、财权、事权均应受到派出院的领导和制约。渊源上，我国派出检察室实践可追溯到上世纪八十年代，当时作为检察机关服务农村改革发展的一种形式，由于种种原因未能发挥应有作用而发生了滥觞、嬗变。而今，准确定位其职能并保障其作用的发挥，便成为当下派出检察室试点工作取得成功的关键。
（二）派出检察室建设是强化法律监督的必然选择
“强化法律监督，维护公平正义”是检察工作的永恒主题，检察机关的宪政职能客观上要求其把法律监督职能辐射到行政权存在的每个角落，特别是在中国最广大的农村地区，既要加强对人民法庭、派出所等基层政法机关的法律监督,加大查办农村基层组织人员职务犯罪，又要加大开展法制宣传，化解社会矛盾，参与社会治安综合治理和平安创建，促进其形成一种机构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。而强化法律监督强烈呼唤派出检察室的功能发挥。其一，在基层政治生态中，村民（居民）属于弱势群体，缺乏博弈能力，在法律执行中易受不法侵害，而基层手握权力的领导干部又掌握着事关百姓切身利益的资源分配权，如果没有有效法律监督的存在，其就会运用自身权力进行寻租、滥用和不作为。因而，乡镇或街道政治结构中法律监督的缺失是设置乡镇检察室的司法基础，这是设立派出检察室的外因性动力。其二，检察院现有组织机构体系中基层的仍然是县级检察院，没有同公安派出所、乡镇人民法庭和司法所相匹配的机构设置，工作机构在农村和社区缺乏固定的“阵地”，这种制度性“空白”已经成为当前基层检察工作的一大“瓶颈”，导致在法律监督职能上，没有深及乡村、社区的“触角”，收集线索、查办案件等工作留有“死角”，监督职能在社区和农村基层被“虚化”，这也是检察机关设立派出检察室强化法律监督职能的内在动因。其三，制度层面上，最高检近些年相继制定并颁布了《关于充分发挥检察职能为经济平稳较快发展的服务意见》、《关于深化检察改革2009-2012年工作规划》和《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉工作的指导意见》，这些规范性文件进一步明确了强化法律监督、延伸法律监督触角、促进检力下沉的要义，为基层检察改革发展提供了制度保障，也为派出检察室建设指明了方向。总之，设置派出检察室以强化法律监督是检察机关回归宪法定位,全面履行法律监督职能的集中体现,是时代对检察机关提出的新要求，在法理上成立，实践中急需。
二、派出检察室履行法律监督职能的现状及困境
（一）现状
近年来，我国部分地方检察机关开展了通过重建派出检察室以强化法律监督方面的探索与尝试，学理上也展开了积极的研究并取得了可观的效果。如何看待这一制度在新的历史条件下的功能、价值和意义是当前派出检察室试点工作中的重要课题。纵观一些省份（海南、上海）先行先试的检察改革实践，其积极意义在于完善乡镇、街道办事处一级的法律监督结构，巩固基层政权组织、维护群众权益、解决群众诉求等多元价值，笔者在此勿再重复。可以预见的是，在中央构建和谐社会、深入推进三项重点工作的大背景下，在新形势下检察机关强化职能、深化和延伸法律监督职能的大框架下，派出检察室将会被更大范围、更广深度地推行。但也应看到，由于派出检察室的法律地位尚未被立法确认，现有的检察机关内部规定的指导性和可操作性又不强，导致实践中出现了一些问题及负效应。笔者以下将要着重针对实践中的几个突出问题进行阐述，因为对于一种新生制度而言，能够不断审视自身，找出问题，恰当的批评并修正方向，比起那些盲目的附庸，无疑更具建设性。正如西方学者所言，“有时，重视一种理论所排斥的东西，比重视该理论所包含的东西更有意义。”②
（二）困境
1．立法缺失削弱了派出检察室履行法律监督职能的实践力度
检察机关派出检察室的法律监督职能，在我国现行立法体系中尚未得到基本法律的承认，只是散见于最高检察院颁布的不具备法律的权威性的“内部”文件。反观人民法庭和公安派出所作为人民法院、公安侦查部门派驻工作机构，由于设置及职能的法律依据比较明确，能够发挥为群众提供方便的司法服務的功能，而派出检察室由于立法上的失语，制度层面上监督措施和程序的缺乏，以及被监督者责任规定的空泛，从而只能长期根据“内部工作规定”探索性地开展工作，在实施法律监督时因于法无据而不能理直气壮地进行，监督效果大打折扣。
2．职责权限不明易致派出检察室履职越位和缺位
明确的职能界定是法律主体履行法律职责的先决条件，空泛抽象的权力如果不能被明确为法律主体具体的权能和实在的权力，再强大的法律监督权也不可能真正落实到实践中去。相比基层检察院的内设机构，现阶段派出检察室的职责范围与具体内容不够明晰，权力内容空泛、权能模糊和结构不明，导致派出检察室在开展工作过程中，难以准确把握自身的定位，工作中随意性较大，工作的主动性、机动性和独立性不强，往往只是被动地协助派出检察院开展业务工作，极易出现越权和失职的现象。
3．组织机制保障不健全减损派出检察室自身发展
机制建设是派出检察室履行法律监督职能的关键，长期依照“内部工作规定”的现象也直接导致部分基层检察院具备设置检察室的条件，却因法律依据不足而难以实施，其保障机制与得到国家财政普遍支持的基层派出所、司法所和人民法庭无法相比。③具体表现为，一是派出检察室的组织体制比较混乱。有的将其定位与基层检察院其他科室相平行，受检察长直接领导；有的表面看属于基层检察院派出机构，而实则与检察院的科室是两块牌子、一套班子，成了科室的派出机构和附属物；有的更异化为基层检察院和乡镇党委共同的派出机构，实行双重领导，异化成为基层政权处理紧急行政事务的“救火队员”。二是协作机制不健全，不能形成诉讼监督的整体合力。派出检察室作为一个派出机构，由于信息共享不够畅通，时常与兄弟科室的工作衔接不够到位，特别是和与其部分环节职能重复的科室，出现责任模糊不清，甚至还存在推诿扯皮的现象，造成检察资源的浪费，也影响了派出检察室的权威。三是后勤保障不充分，表现在增加人员编制与机构改革精简人员的矛盾凸显，基础设施和经费保障等问题得不到有效解决，有些地方甚至出现为解决基层检察院内部人员职级待遇而设置乡镇检察室的不良倾向。
三、规范和完善派出检察室制度以强化法律监督的措施
派出检察室不是一个新兴事物，若在现行的检察系统框架内能够解决问题，派出检察室的设立就无必要，若要设立，那就得证明为什么设置更好，如果只是基层检察院的补充，就得证明检察院与派出检察室各自所针对的范围，且能够和谐共处，不致引起司法实践中的混乱。换言之，不能是叠床架屋，造出许多新派出机构然后又在司法实践中一一抛弃，更不应该是一提到派出检察室建设就让人以为是走历史的老路，唯有从根本上予以取缔才能破解历史的循环。从试点成效而言，派驻检察室在发挥检察监督职能向基层、向农村延伸中具有不可替代性，当前派出检察室试点工作中出现的问题，也并非该制度本身的多余，只可谓该制度逐步完善并发挥作用过程的显现，这和取代检察机关派出检察室的法律监督地位是两回事，当前关键是如何完善并规范现有制度。笔者认为，当下我国正在进行的检察体制改革为规范和完善派出检察室制度提供了契机，新的历史条件下“强化法律监督、促进检力下沉、重心下移”的检察工作方针也为之提供了动力，必须在理论、实践和立法层面上共同推进，进一步完善现行派出检察室开展法律监督的体制，而不是在此之外再度探寻基层法律监督的途径。
（一）立法推动——强化对派出检察室的法律规制
立法是摆脱法律虚无主义的根本，也是摆脱派出检察室正当性、合法性质疑，确立和完善派出检察室制度的必由之路。根据宪法第130条的规定，人民检察院的组织由《人民检察院组织法》规定，因此派出检察室的规制同样应由该法予以明确。最高检应着力于推动该法的修改，密切结合以前出台的两个内部文件《人民检察院乡（镇）检察室工作条例》和《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉工作的指导意见》的探索实践，在实践中进行总结归纳，将派出检察室的法律地位、设立、更名、撤销和审批权限、工作制度和职能定位纳入《人民检察院组织法》当中。具体可考虑修改《人民检察院组织法》第二条第三款的规定，在该款中对派出检察室的设置进行总括式的规定，再由最高检出台司法解释进行措施细化，特别是要通过司法解释完善适合派出检察室监督的新型的监督方式，比如检察建议、纠正违法通知、检察意见等等。这样既奠定了派出检察室的基本法依据，为实践中的具体操作提供了程序规范，使其有法可依，避免实践中各行其是，增大法律监督成本；同时，该规定也便于统一并深化行政机关、公安、法院对检察机关派出检察室这一改革举措意义的认识，强化制度的可操作性，促进派出检察室法律监督功能的有效发挥。
（二）健全派出检察室法律监督的体制机制
派出检察室的建设是一个系统工程，要实现科学可持续的发展，除了其本身完备的法律地位和完善的职能定位外，还必须在制度、人员、经费、机构设置、监督制约上建立长效机制，才能确保有效履职。笔者建议，在基础设施上，要加强与乡镇（街道）党委、政府的联系沟通，广泛争取支持，解决好派出检察室建设中的相关问题。如固定的检察室办公场所，并张贴有关机构及人员名单、职责、制度及流程图，配置必要的联络、办公设施。在人员配置上，既要杜绝非检察人员作为派驻检察室工作人员，导致管理难度加大，违纪违法现象频发，又要考虑在编制有限的情况下尽量配备年富力强、综合能力突出并善于协调的人员充实派出检察室队伍。在经费保障上，要对派出检察室经费加以保障，并保证专款专用，每年编列预算，严格执行。在机构设置上，必须理顺基层检察院内设部门和乡镇检察室的分工协作及其利益关系，派出检察室不能是单纯某个检察机关职能部门的派出机构或职权机构，而应该是检察机关整体职能的派出机构，④其职权内容的复合性决定了机构管理上按照“谁派出，谁管理”的原则进行管理，具体可将检察室定位与基层检察院其他工作部门相平行，受检察长的直接领导。而基层检察院的职能部门，在其职能范围内，对派出检察室的相关工作实行归口管理，负责工作指导。此外，检察机关内部在绩效考核制度中应当充分关照派出检察室与其他科室双方的合理利益。最后，建立派出检察室的监督制约机制。因为派出检察室同任何事物一样都具有两面性，一方面体现着多层次的积极作用，另一方面又伴生着天生的制度性隐忧。因此派出检察室的运作过程都必须置于阳光之下，接受内外部的监督。具体途径应该由派出院对检察室进行严格监督，重点是通过内部纪检部门对检察室的履职情况进行全面监督，同时，通过走访派驻乡镇或街道以及当事人，听取广泛意见，并注重加强当地人大、群众的外部监督，把监督工作常态化，总之，只有对制度的实施设置完备的监督措施，派出检察室制度才会发挥积极的作用。
（三）明确派出检察室法律监督的职能定位
派出检察室只有明确了其法律监督的主体职责，才能增强其工作的主动性和灵活性，充分发挥其职能优势。当前，《意见》将派出检察室的监督功能归纳为七大类，此种复合化、多元化、例举式的职能定位很容易被理解为等同于县区级检察监督的全面监督原则，笔者认为，受制于自身机能的局限和与派出院职能的重叠，由派出检察室来进行全面监督不仅无可能，更无必要。那么，职能监督范围多大比较合适？笔者认为应满足两方面的条件。一方面应做到不越权，就是要立足于检察机关的职能定位——法律监督，不能越權行使其他国家机关的固有职能，不能将属于基层行政机关处置的部分基层矛盾转嫁给检察机关（当然，行政机关违法执法行为理应属于派出检察室的监督范畴，以下将着重论述）。因此，派出检察室的核心职能就应放在对公安派出所、人民法庭社区等国家机关派出机构及当地政府部门的有关执法、司法活动来进行监督，并协助派出院预防并查办职务犯罪；另一方面做到不缺位，表现在其职能上应体现为法律监督的触角以此来优化社会治理机制。目前所强调的通过法律监督职能的强化来推进三项重点工作，其落脚点就在检察机关法律监督社会性功能的拓展和现实化的过程之中。而派出检察室在这方面的着力点应放在弥补社区矫正法律监督联动机制的短板这一个重要职能上来，详言之，检察阶段的刑事和解、相对不诉、附条件不起诉等制度所衍生的对当事人的后续社区矫正、帮教、考察及案件矛盾的协调化解工作，都需要在派出检察室的职能定位中得到体现。
（四）探索性地开展行政执法检察监督工作
前文所述，出于人财物和监督措施的有限性，目前的检察监督仅局限于诉讼监督，即以查处行政执法领域的职务犯罪来开展行政执法监督，而真正所谓的行政执法监督疲软无力。笔者认为，职务犯罪型监督作为派出检察室监督制度的切入点和突破口是必要的，但不能成为派出检察室监督的惟一表现形式和最终归属，而应逐渐开拓监督领域。因为，法律监督的宪政功能定位不能局限于狭义的理解，不能以诉讼监督来理解法律监督，更不能将法律监督归之于诉讼监督。⑤从应然的角度而言，法律监督囊括了法的实施的各个方面，理所当然包括了对行政执法的监督；从实然的角度而言，目前我国特别是广大农村地区，法律实施中的人权保障和行政执法实践中行政违法却不构成犯罪的现象广泛，检察机关在规范行政执法活动方面理应发挥监督作用。有鉴于此,检察机关应当以改革的思维看待行政执法监督问题,在适当的时候酝酿提出一些具有战略性的改革举措。笔者认为，派出检察室的出现，伴随着得天独厚的行政执法监督优势。其一，派出检察室的试点就是检察机关应创新社会管理、延伸监督职能而为，理应担负延伸法律监督触角、促进底层行政执法机关公正廉洁执法的使命。其二，派出检察室能够真正沉入到行政执法一线，掌握所在区域的基本情况及存在的问题，在规范行政执法、完善社会管理机制方面大有文章可做。其三，赋予派出检察室行政执法检察监督权能，是真正从源头性、基础性、根本性延伸法律监督职能的必然要求，也是实现法律监督法律效果、社会效果、政治效果有机统一的重要途径。但是，派出检察室在规制行政执法监督范围上，应当遵循谦抑性原则，既要符合客观现实需要，又要具有可行性和可操作性。⑥当前应重点监督基层行政执法过程中侵犯人权、财产性权利的行政活动以及行政不作为，因为，如果宪法赋予人民最基本的权利被行政执法机关限制或剥夺，而又无任何外力介入监督行政执法程序行为的合法性就属于行政擅断，而政府的不作为极易引发严重的社会后果，违法者理应承担相应的法律责任。对监督过程中发现的此类行为，派出检察室应进行相应的线索调查，并向派出院报告，最后以县级检察机关的名义以法律监督者的身份对相关行政执法部门提出检察建议或检察意见，如若涉嫌犯罪则直接移交派出院侦查部门启动职务犯罪监督程序。通过检察监督，一方面，行政执法就增添了程序推动力，程序惰性受到遏制，同时程序资源也能获得最佳调动；另一方面，行政执法的错误成本也会得到有效的抑制。当然，派出检察室的此种职能，需在实践中要边探索、边总结、边规范、边完善，因为检察机关法律监督的范围扩张不能任意进行、随意开展，而必须是依法、依宪逐步推动。也唯如此，派出检察室才能真正做到既不越位也不缺位。
注释：
①[美]博登海默著．邓正来，姬敬武译．法理学-法哲学及其方法．中国政法大学出版社1987年版．第245页．
②谢望原，等．刑法哲学．中国人民公安大学出版社．1994年版．第12页．
③曹志瑜．“鄉镇检察室”的立体解构与回溯性发展研究．青岛农业大学学报（社会科学版）．2009（3）．
④宋英辉．检察机关派驻农村检察室的性质及职能．人民检察．2009（15）．
⑤蒋德海．法律监督还是诉讼监督．华东政法大学学报．2009（3）．
⑥程相鹏．行政执法检察监督制度的基本原则与内容．人民检察．2010（15）．
关键词：法律监督 派出检察室 职责权限
作者简介：蔡博，法学硕士，湖南省冷水江市人民检察院。
中图分类号：D926.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)09-200-03
一、目标与路径——强化法律监督与设置派出检察室的关系
（一）概念界定
“概念乃解决法律问题所必须和必不可少的工具，没有限定严格的概念，我们便不能清楚和理性地思考问题”。①所谓法律监督，就是通过一定的程序监视法律的遵守情况并促使相关人员遵守法律，是保障法律公正实施的重要手段。在我国，法律监督具有坚实的宪政基础，我国人民代表大会的宪政制度决定了人民检察院作为法律监督机关存在的必然性、必要性与合法性。因为，作为行政权与审判权来源的人民代表大会，其不能也不可能经常性地对其赋予给法院与政府的权力来进行监督与制约，这就需要由其在行政权与审判权之外设置一个经常性的且独立于前两者的法律监督机关，以此来保证国家法律实施的正确性与统一性。于是检察机关应然而生，其在宪法和法律上被赋予了监督国家法律统一、正确实施的权力。从理论上说，它既可以监督司法活动，还可以监督行政行为，但是，由于目前检察机关在法律监督的定位方面存在着一些问题尚未澄清，现行法律并没有赋予其较多的监督措施，致使目前的法律监督职能局限于诉讼监督，而对法律实施中的违法而不构成犯罪的现象监督疲软，不能全面地履行法律监督机关的宪法职责。因此，强化法律监督成为当前检察改革的重要内容。
所谓派出检察室，是基层检察院为更好地履行法律监督职责，在农村或城区内街道设置的在基层检察院领导下开展工作的派出组织。通过设置派出检察室，为检察机关参与社会管理创新、延伸法律监督触角提供了稳定的制度性载体和工作平台。于乡镇和街道党政机关而言，派出检察室属于检察机关的一部分，具有独立性；于基层检察院而言，派出检察室不是小检察院，而是派出机构，背后有严格的权力制约，在人权、财权、事权均应受到派出院的领导和制约。渊源上，我国派出检察室实践可追溯到上世纪八十年代，当时作为检察机关服务农村改革发展的一种形式，由于种种原因未能发挥应有作用而发生了滥觞、嬗变。而今，准确定位其职能并保障其作用的发挥，便成为当下派出检察室试点工作取得成功的关键。
（二）派出检察室建设是强化法律监督的必然选择
“强化法律监督，维护公平正义”是检察工作的永恒主题，检察机关的宪政职能客观上要求其把法律监督职能辐射到行政权存在的每个角落，特别是在中国最广大的农村地区，既要加强对人民法庭、派出所等基层政法机关的法律监督,加大查办农村基层组织人员职务犯罪，又要加大开展法制宣传，化解社会矛盾，参与社会治安综合治理和平安创建，促进其形成一种机构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。而强化法律监督强烈呼唤派出检察室的功能发挥。其一，在基层政治生态中，村民（居民）属于弱势群体，缺乏博弈能力，在法律执行中易受不法侵害，而基层手握权力的领导干部又掌握着事关百姓切身利益的资源分配权，如果没有有效法律监督的存在，其就会运用自身权力进行寻租、滥用和不作为。因而，乡镇或街道政治结构中法律监督的缺失是设置乡镇检察室的司法基础，这是设立派出检察室的外因性动力。其二，检察院现有组织机构体系中基层的仍然是县级检察院，没有同公安派出所、乡镇人民法庭和司法所相匹配的机构设置，工作机构在农村和社区缺乏固定的“阵地”，这种制度性“空白”已经成为当前基层检察工作的一大“瓶颈”，导致在法律监督职能上，没有深及乡村、社区的“触角”，收集线索、查办案件等工作留有“死角”，监督职能在社区和农村基层被“虚化”，这也是检察机关设立派出检察室强化法律监督职能的内在动因。其三，制度层面上，最高检近些年相继制定并颁布了《关于充分发挥检察职能为经济平稳较快发展的服务意见》、《关于深化检察改革2009-2012年工作规划》和《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉工作的指导意见》，这些规范性文件进一步明确了强化法律监督、延伸法律监督触角、促进检力下沉的要义，为基层检察改革发展提供了制度保障，也为派出检察室建设指明了方向。总之，设置派出检察室以强化法律监督是检察机关回归宪法定位,全面履行法律监督职能的集中体现,是时代对检察机关提出的新要求，在法理上成立，实践中急需。
二、派出检察室履行法律监督职能的现状及困境
（一）现状
近年来，我国部分地方检察机关开展了通过重建派出检察室以强化法律监督方面的探索与尝试，学理上也展开了积极的研究并取得了可观的效果。如何看待这一制度在新的历史条件下的功能、价值和意义是当前派出检察室试点工作中的重要课题。纵观一些省份（海南、上海）先行先试的检察改革实践，其积极意义在于完善乡镇、街道办事处一级的法律监督结构，巩固基层政权组织、维护群众权益、解决群众诉求等多元价值，笔者在此勿再重复。可以预见的是，在中央构建和谐社会、深入推进三项重点工作的大背景下，在新形势下检察机关强化职能、深化和延伸法律监督职能的大框架下，派出检察室将会被更大范围、更广深度地推行。但也应看到，由于派出检察室的法律地位尚未被立法确认，现有的检察机关内部规定的指导性和可操作性又不强，导致实践中出现了一些问题及负效应。笔者以下将要着重针对实践中的几个突出问题进行阐述，因为对于一种新生制度而言，能够不断审视自身，找出问题，恰当的批评并修正方向，比起那些盲目的附庸，无疑更具建设性。正如西方学者所言，“有时，重视一种理论所排斥的东西，比重视该理论所包含的东西更有意义。”②
（二）困境
1．立法缺失削弱了派出检察室履行法律监督职能的实践力度
检察机关派出检察室的法律监督职能，在我国现行立法体系中尚未得到基本法律的承认，只是散见于最高检察院颁布的不具备法律的权威性的“内部”文件。反观人民法庭和公安派出所作为人民法院、公安侦查部门派驻工作机构，由于设置及职能的法律依据比较明确，能够发挥为群众提供方便的司法服務的功能，而派出检察室由于立法上的失语，制度层面上监督措施和程序的缺乏，以及被监督者责任规定的空泛，从而只能长期根据“内部工作规定”探索性地开展工作，在实施法律监督时因于法无据而不能理直气壮地进行，监督效果大打折扣。
2．职责权限不明易致派出检察室履职越位和缺位
明确的职能界定是法律主体履行法律职责的先决条件，空泛抽象的权力如果不能被明确为法律主体具体的权能和实在的权力，再强大的法律监督权也不可能真正落实到实践中去。相比基层检察院的内设机构，现阶段派出检察室的职责范围与具体内容不够明晰，权力内容空泛、权能模糊和结构不明，导致派出检察室在开展工作过程中，难以准确把握自身的定位，工作中随意性较大，工作的主动性、机动性和独立性不强，往往只是被动地协助派出检察院开展业务工作，极易出现越权和失职的现象。
3．组织机制保障不健全减损派出检察室自身发展
机制建设是派出检察室履行法律监督职能的关键，长期依照“内部工作规定”的现象也直接导致部分基层检察院具备设置检察室的条件，却因法律依据不足而难以实施，其保障机制与得到国家财政普遍支持的基层派出所、司法所和人民法庭无法相比。③具体表现为，一是派出检察室的组织体制比较混乱。有的将其定位与基层检察院其他科室相平行，受检察长直接领导；有的表面看属于基层检察院派出机构，而实则与检察院的科室是两块牌子、一套班子，成了科室的派出机构和附属物；有的更异化为基层检察院和乡镇党委共同的派出机构，实行双重领导，异化成为基层政权处理紧急行政事务的“救火队员”。二是协作机制不健全，不能形成诉讼监督的整体合力。派出检察室作为一个派出机构，由于信息共享不够畅通，时常与兄弟科室的工作衔接不够到位，特别是和与其部分环节职能重复的科室，出现责任模糊不清，甚至还存在推诿扯皮的现象，造成检察资源的浪费，也影响了派出检察室的权威。三是后勤保障不充分，表现在增加人员编制与机构改革精简人员的矛盾凸显，基础设施和经费保障等问题得不到有效解决，有些地方甚至出现为解决基层检察院内部人员职级待遇而设置乡镇检察室的不良倾向。
三、规范和完善派出检察室制度以强化法律监督的措施
派出检察室不是一个新兴事物，若在现行的检察系统框架内能够解决问题，派出检察室的设立就无必要，若要设立，那就得证明为什么设置更好，如果只是基层检察院的补充，就得证明检察院与派出检察室各自所针对的范围，且能够和谐共处，不致引起司法实践中的混乱。换言之，不能是叠床架屋，造出许多新派出机构然后又在司法实践中一一抛弃，更不应该是一提到派出检察室建设就让人以为是走历史的老路，唯有从根本上予以取缔才能破解历史的循环。从试点成效而言，派驻检察室在发挥检察监督职能向基层、向农村延伸中具有不可替代性，当前派出检察室试点工作中出现的问题，也并非该制度本身的多余，只可谓该制度逐步完善并发挥作用过程的显现，这和取代检察机关派出检察室的法律监督地位是两回事，当前关键是如何完善并规范现有制度。笔者认为，当下我国正在进行的检察体制改革为规范和完善派出检察室制度提供了契机，新的历史条件下“强化法律监督、促进检力下沉、重心下移”的检察工作方针也为之提供了动力，必须在理论、实践和立法层面上共同推进，进一步完善现行派出检察室开展法律监督的体制，而不是在此之外再度探寻基层法律监督的途径。
（一）立法推动——强化对派出检察室的法律规制
立法是摆脱法律虚无主义的根本，也是摆脱派出检察室正当性、合法性质疑，确立和完善派出检察室制度的必由之路。根据宪法第130条的规定，人民检察院的组织由《人民检察院组织法》规定，因此派出检察室的规制同样应由该法予以明确。最高检应着力于推动该法的修改，密切结合以前出台的两个内部文件《人民检察院乡（镇）检察室工作条例》和《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉工作的指导意见》的探索实践，在实践中进行总结归纳，将派出检察室的法律地位、设立、更名、撤销和审批权限、工作制度和职能定位纳入《人民检察院组织法》当中。具体可考虑修改《人民检察院组织法》第二条第三款的规定，在该款中对派出检察室的设置进行总括式的规定，再由最高检出台司法解释进行措施细化，特别是要通过司法解释完善适合派出检察室监督的新型的监督方式，比如检察建议、纠正违法通知、检察意见等等。这样既奠定了派出检察室的基本法依据，为实践中的具体操作提供了程序规范，使其有法可依，避免实践中各行其是，增大法律监督成本；同时，该规定也便于统一并深化行政机关、公安、法院对检察机关派出检察室这一改革举措意义的认识，强化制度的可操作性，促进派出检察室法律监督功能的有效发挥。
（二）健全派出检察室法律监督的体制机制
派出检察室的建设是一个系统工程，要实现科学可持续的发展，除了其本身完备的法律地位和完善的职能定位外，还必须在制度、人员、经费、机构设置、监督制约上建立长效机制，才能确保有效履职。笔者建议，在基础设施上，要加强与乡镇（街道）党委、政府的联系沟通，广泛争取支持，解决好派出检察室建设中的相关问题。如固定的检察室办公场所，并张贴有关机构及人员名单、职责、制度及流程图，配置必要的联络、办公设施。在人员配置上，既要杜绝非检察人员作为派驻检察室工作人员，导致管理难度加大，违纪违法现象频发，又要考虑在编制有限的情况下尽量配备年富力强、综合能力突出并善于协调的人员充实派出检察室队伍。在经费保障上，要对派出检察室经费加以保障，并保证专款专用，每年编列预算，严格执行。在机构设置上，必须理顺基层检察院内设部门和乡镇检察室的分工协作及其利益关系，派出检察室不能是单纯某个检察机关职能部门的派出机构或职权机构，而应该是检察机关整体职能的派出机构，④其职权内容的复合性决定了机构管理上按照“谁派出，谁管理”的原则进行管理，具体可将检察室定位与基层检察院其他工作部门相平行，受检察长的直接领导。而基层检察院的职能部门，在其职能范围内，对派出检察室的相关工作实行归口管理，负责工作指导。此外，检察机关内部在绩效考核制度中应当充分关照派出检察室与其他科室双方的合理利益。最后，建立派出检察室的监督制约机制。因为派出检察室同任何事物一样都具有两面性，一方面体现着多层次的积极作用，另一方面又伴生着天生的制度性隐忧。因此派出检察室的运作过程都必须置于阳光之下，接受内外部的监督。具体途径应该由派出院对检察室进行严格监督，重点是通过内部纪检部门对检察室的履职情况进行全面监督，同时，通过走访派驻乡镇或街道以及当事人，听取广泛意见，并注重加强当地人大、群众的外部监督，把监督工作常态化，总之，只有对制度的实施设置完备的监督措施，派出检察室制度才会发挥积极的作用。
（三）明确派出检察室法律监督的职能定位
派出检察室只有明确了其法律监督的主体职责，才能增强其工作的主动性和灵活性，充分发挥其职能优势。当前，《意见》将派出检察室的监督功能归纳为七大类，此种复合化、多元化、例举式的职能定位很容易被理解为等同于县区级检察监督的全面监督原则，笔者认为，受制于自身机能的局限和与派出院职能的重叠，由派出检察室来进行全面监督不仅无可能，更无必要。那么，职能监督范围多大比较合适？笔者认为应满足两方面的条件。一方面应做到不越权，就是要立足于检察机关的职能定位——法律监督，不能越權行使其他国家机关的固有职能，不能将属于基层行政机关处置的部分基层矛盾转嫁给检察机关（当然，行政机关违法执法行为理应属于派出检察室的监督范畴，以下将着重论述）。因此，派出检察室的核心职能就应放在对公安派出所、人民法庭社区等国家机关派出机构及当地政府部门的有关执法、司法活动来进行监督，并协助派出院预防并查办职务犯罪；另一方面做到不缺位，表现在其职能上应体现为法律监督的触角以此来优化社会治理机制。目前所强调的通过法律监督职能的强化来推进三项重点工作，其落脚点就在检察机关法律监督社会性功能的拓展和现实化的过程之中。而派出检察室在这方面的着力点应放在弥补社区矫正法律监督联动机制的短板这一个重要职能上来，详言之，检察阶段的刑事和解、相对不诉、附条件不起诉等制度所衍生的对当事人的后续社区矫正、帮教、考察及案件矛盾的协调化解工作，都需要在派出检察室的职能定位中得到体现。
（四）探索性地开展行政执法检察监督工作
前文所述，出于人财物和监督措施的有限性，目前的检察监督仅局限于诉讼监督，即以查处行政执法领域的职务犯罪来开展行政执法监督，而真正所谓的行政执法监督疲软无力。笔者认为，职务犯罪型监督作为派出检察室监督制度的切入点和突破口是必要的，但不能成为派出检察室监督的惟一表现形式和最终归属，而应逐渐开拓监督领域。因为，法律监督的宪政功能定位不能局限于狭义的理解，不能以诉讼监督来理解法律监督，更不能将法律监督归之于诉讼监督。⑤从应然的角度而言，法律监督囊括了法的实施的各个方面，理所当然包括了对行政执法的监督；从实然的角度而言，目前我国特别是广大农村地区，法律实施中的人权保障和行政执法实践中行政违法却不构成犯罪的现象广泛，检察机关在规范行政执法活动方面理应发挥监督作用。有鉴于此,检察机关应当以改革的思维看待行政执法监督问题,在适当的时候酝酿提出一些具有战略性的改革举措。笔者认为，派出检察室的出现，伴随着得天独厚的行政执法监督优势。其一，派出检察室的试点就是检察机关应创新社会管理、延伸监督职能而为，理应担负延伸法律监督触角、促进底层行政执法机关公正廉洁执法的使命。其二，派出检察室能够真正沉入到行政执法一线，掌握所在区域的基本情况及存在的问题，在规范行政执法、完善社会管理机制方面大有文章可做。其三，赋予派出检察室行政执法检察监督权能，是真正从源头性、基础性、根本性延伸法律监督职能的必然要求，也是实现法律监督法律效果、社会效果、政治效果有机统一的重要途径。但是，派出检察室在规制行政执法监督范围上，应当遵循谦抑性原则，既要符合客观现实需要，又要具有可行性和可操作性。⑥当前应重点监督基层行政执法过程中侵犯人权、财产性权利的行政活动以及行政不作为，因为，如果宪法赋予人民最基本的权利被行政执法机关限制或剥夺，而又无任何外力介入监督行政执法程序行为的合法性就属于行政擅断，而政府的不作为极易引发严重的社会后果，违法者理应承担相应的法律责任。对监督过程中发现的此类行为，派出检察室应进行相应的线索调查，并向派出院报告，最后以县级检察机关的名义以法律监督者的身份对相关行政执法部门提出检察建议或检察意见，如若涉嫌犯罪则直接移交派出院侦查部门启动职务犯罪监督程序。通过检察监督，一方面，行政执法就增添了程序推动力，程序惰性受到遏制，同时程序资源也能获得最佳调动；另一方面，行政执法的错误成本也会得到有效的抑制。当然，派出检察室的此种职能，需在实践中要边探索、边总结、边规范、边完善，因为检察机关法律监督的范围扩张不能任意进行、随意开展，而必须是依法、依宪逐步推动。也唯如此，派出检察室才能真正做到既不越位也不缺位。
注释：
①[美]博登海默著．邓正来，姬敬武译．法理学-法哲学及其方法．中国政法大学出版社1987年版．第245页．
②谢望原，等．刑法哲学．中国人民公安大学出版社．1994年版．第12页．
③曹志瑜．“鄉镇检察室”的立体解构与回溯性发展研究．青岛农业大学学报（社会科学版）．2009（3）．
④宋英辉．检察机关派驻农村检察室的性质及职能．人民检察．2009（15）．
⑤蒋德海．法律监督还是诉讼监督．华东政法大学学报．2009（3）．
⑥程相鹏．行政执法检察监督制度的基本原则与内容．人民检察．2010（15）．