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【摘要】：国际原子能机构成立于1957年，它是联合国监督下的自主的政府间国际组织，致力于和平利用原子能。同时国际原子能机构是国际和不扩撒机制中的主要支柱，其为国际核不扩散问题的解决起到了重要的作用。但是由于受到内外部诸多因素的影响其作用的局限性也十分明显，为了使核扩散问题得到更好的控制和解决，国际原子能机构的改革势在必行。
【关键词】：核武器;国际原子能机构;核不扩散
以《不扩散核武器条约》的生效为标志的国际和不扩散机制已经建立40余年，其主要支柱之一的国际原子能机构更是已成立50余年，但是国际核不扩散问题仍然没有得到解决。有核国家的不断增加，核危机的不断出现都使得国际核扩散成为国际安全的主要内容。
一 国际原子能机构
（一） 简介
国际原子能机构是联合国监督下的自主政府间国际组织，致力于和平利用原子能，于1957年7月29日正式成立。其宗旨是：谋求加速和扩大原子能对全世界和平、健康及繁荣的贡獻;确保由其本身、或经其请求、或在其监督或管制下提供的援助不致用于推进任何军事目的。国际原子能机构的成员国采取自愿加入的原则。
（二）建立的背景
国际原子能机构的宗旨是推进核能的和平利用。但是最早提出建立相关的原子能机构却是出于美国保持核垄断的优势的需要，建立的过程也是冷战期间美苏关于核垄断和反核垄断的博弈过程，它是美苏对抗的产物。在1953年12月的第8届联大会议上，美国总统艾森蒙提出希望建立一个有利于安全利用核能的国际组织。随后加拿大、澳大利亞、南非和葡萄牙等8个国家组成的规约起草小组，苏联也在1955年加入。小组的草案于1956年6月23日在联合国称部举行的会议上被通过。在3个月内有80个国家在规约上签字，1957年7月29日国际原子能组织在法律上正式成立。[1]
（三）机构性质和职责权限
国际原子能机构不隶属于联合国，但国际原子能机构的机构每年向联大提交工作报告并在必要时向安理会以及经社理事会提交报告。《国际原子能机构规约》规定机构的主要职能有：提供和平利用核能的技术援助，监督成员国核项目是否用于军事，制定和平利用核能安全条例，促进和平利用核能的资料和信息交流”总结而言，国际原子能机构承担着促进和管制核技术的双重责任。
二 国际原子能机构在防止核扩散中的作用
核保障、核安全、核保安是国际原子能机构的三大工作领域。在此，我们讨论的国际原子能机构对防止核扩散的作用主要是涉及其的核保障制度。保障制度主要是审查各个成员国的遵约情况。它具体的职能主要有：发展国际核保障观念、开发核保障技术、与当事国签订核保障协定以及派遣观察员进行视察等。
（一）国际原子能机构核保障制度的法律基础
国际原子能机构核保障制度的法律基础即权力来源主要有三个方面：《国际原子能机构规约》、《不扩散核武器条约》和各个地区相关的无核区条约。
《国际原子能机构规约》是核保障制度最直接的效力来源。国际原子能机构规章中规定机构对无核武器国家的核设备和核活动实行安全保障措施，以防止核能被应用于军事目的。“规章第三条规定：机构制定并执行安全保障措施，以确保由机构本身，或经其请求，或在其监督和管制下提供的特种裂变材料及其他材料、服务、设备、设施和情报，不致被用于任何军事目的;并经当事国的请求，对任何双边或多边协议，或经一国的请求对该国在原子能方面的任何活动，实施安全保障措施。”[2]
《不扩散核武器条约》是国际原子能机构最广泛的效力来源。《不扩散核武器条约》一共有11条。第1、2条分别规定了有核国家不得向无核国家转让核武器和核技术，无核国家不得谋求发展核武器。第3条确定了国际原子能机构的权力，授权其监督成员国的核活动，以确保无核武器国家不获得核武器。第3条规定：“每个无核武器的缔约国承诺接受按照国际原子能机构规约及该机构的保障制度与该机构谈判缔结的协定中所规定的各项保障措施，其目的专为核查本国根据本条约所承担的义务的履行情况，以防止将核能从和平用途转用于核武器或其池核爆炸装置。无核武器的缔约国应单独地或会同其他国家，按照国际原子能机构规约与国际原子能机构订立协定，以适应本条的要求。”[3]《不扩散核武器条约》是一个全球性条约，是参与国家最广泛的多边协定。全球性的《不扩散核武器条约》使基本上所有的无核国家与国际原子能机构缔结全面保障协定变成强制性的要求，国际原子能机构的核保障制度在全球范围内得到更广泛的执行。
有关无核区的条约是核保障制度效力的补充性来源。这类条约主要有《非洲无核武器条约》、《东南亚无核区条约》、《南太平洋无核区条约》及《拉丁美洲和加勒比地区无核区条约》等。这些无核区条约都将国际原子能机构规定为核查机构。例如：“《南太平洋无核区条约》第4条规定：每个缔约国承诺支持基于不扩散条约和国际原子能机构保障制度的国际不扩散制度继续有效。”[4]以上这些条约的类似规定都补充了国际原子能机构的核保障制度的效力来源。
（二） 国际原子能机构核保障制度的执行
核保障制度的执行涉及两个方面，一是建立保障监督体系，其目的是确立具体的核查对象和范围;另一个方面就是对具体的可疑的国家的可疑设施进行核查。
1961年， 机构建立了第一个保障监督体系INFCIRC /26型体系，该体系的保障监督对象是热功率低于100兆瓦的反应堆。1965年又制定了只涉及核进出口国活动中制定的核项目及有关设施，不能扩大到当事人的所有核活动的“项目型保障监督体系”。1968年机构建立了INFCIRC /153型体系，该核保障适用于当事国领土内、管辖或控制下的所有和平利用核能活动的所有源或特殊裂变材料，因此成为“全面型核保障体系”。直到1991年，机构对无核国的监视和核查仅限于已申报的设施。”[5]1991年的海湾战争暴露了伊拉克的秘密研制核武器的计划，1992年出现朝鲜核问题，美国以此为契机极力的推动国际原子能机构加强核保障措施，阻止无核国家发展核武器。为适应新的形势的要求1997年国际原子能机构理事会通过的核保障协议定被称为“加强的核保障体系”。 国际原子能机构的核保障制度的一个重要执行方面就是对某些国家可疑地点和可疑设施进行核查。如果发现核查对象国有发展核武器的意图和行为，机构一般会要求停止一些违反条约的核行为并通报联合国安理会和停止对其的技术援助等。[6]到目前为止，国际原子能机构主要对伊拉克、朝鲜、利比亚和伊朗进行了核查。“1991 年 4 月 3 日，联合国安理会通过了第 687 号决议授权国际原子能机构对伊展开核查，以销毁其境内包括核武器在内的大规模杀伤性武器。”[7]1998 年 12 月后，由于伊政府认为国际原子能机构与伊特别小组都是西方大国侵犯伊主权的工具，多次驅逐核查人员，致使核查工作一度停止。1982 年，利比亚以“和平利用核能”为借口，在苏联的帮助下建立了核能研究中心（TNRC）。2003 年，长期谋求发展核武器的利比亚宣布终止核技术开发，并接受对其可疑核设施的核查，允许国际原子能机构转移并销毁其制造核武器的设备与零部件。
除了对一些可以的国家进行核查以外，国际原子能机构实际上还承担着许多繁重的任务。根据国际原子能机构与核供应国集团达成的協议，在核供应国的请求下，《不扩散核武器条约》的非缔约国在进口核材料与核设施时也须接受国际原子能机构的核查。“截至上世纪九十年代中期，国际原子能机构对 50 多个国家的 900多座核设施进行了核查，内容涉及 3.5 万吨浓缩铀，约37 万吨钚，为国际核不扩散做出了贡献。目前接受核查的核设施达 1000 多座。”[8]
3 国际原子能机构防扩散功能的局限
国际原子能机构的作用的大小取决于两个方面：一是机构本身的建设，二是外部环境。
就目前的情况而言，机构建设的以下几个方面严重制约着国际原子能机构的作用的发挥。首先是技术方面，一是缺乏精准的核查技术和估算标准;二是缺乏自己独立的情报系统。在多数的情况下，国际原子能机构依靠的是美国提供的所谓的“情报”，这些情报并不能保证其准确性。关于机构本身的问题还涉及其财政问题即国际原子能机构的经费问题。一方面该机构的预算严重受到主要大国的制约，这就直接影响到该机构的独立性;另一方面国际原子能机构总是面临经费不足的局面。前国际原子能机构总干事巴拉迪曾在该机构第52届年会上发表讲话说，“目前国际原子能机构资金非常缺乏，因为没有钱，许多老旧设备不能更新，而且也难以对被怀疑的国家的核设施进行监督和检查。”[9]此外，机构本身的建设问题还涉及到核查制度的完善。
关于外部环境的问题主要是涉及三个方面的支持：联合国、主要的大国以及其他受核查国。首先是关于联合国的授权问题。国际原子能机构是一个相对的独立的机构但是它仍然需要向联合国及其安理会提交报告，最为重要的一点是该机构没有自己的执行机构和权力。一旦发现核查国有问题就需要求助于联合国安理会，在实践中并不能保证该机构的决议能够得到安理会的足够重视和实施。其次是关于大国对原子能机构的支持程度。一方面是财政预算问题，再一方面则是大国的授权问题。政府间国际组织的权力主要是来源于其成员国的主权让渡，国家让渡的权力越多该机构的行为能力就更强。还有涉及到大国尤其是有核国家对机构规约的遵守程度。某些国家出于自身的利益的考虑试图加强自身的核能力以及转让相关技术给自己的盟国的行为造成了极大负面效应。最后是关于西方国家尤其是美国在核不扩散问题上往往执行双重标准，对友好国家的核计划网开一面，对敌对国家的核计划严厉打压。如以色列核计划得以顺利开展，主要得益于美国等西方大国的默许。这些大国的不配合行动严重的损害了国际原子能机构的权威性，以至于某些国家直接将该机构认定为大国的工具而对其核查充满反感。最后，受核查国家融入国际体系的程度和范围直接影响国际原子能机构的核查效能。除2003年利比亚积极配合核查，使国际原子能机构的核查工作取得了圆满成功外，国际原子能机构在中东对伊朗和伊拉克的核查并没有实际的成果。
四 总结
到如今，国际原子能机构已经成立了50多年，在过去的几十年里国际原子能机构为国际核不扩散的控制做出了重要的贡献。但是伊核问题、朝核问题的严峻形势给国际原子能机构和核不扩散机制提出了重大的挑战。国际原子能机构的改革和完善势在必行，但是改革的进程却是艰难的，因为改革涉及到的是国际组织与主权国家的权力让渡问题。在国际社会中主权国家仍然是国际社会的主要行为体，并且因为实力不均衡和安全自助问题主权国家对于权力让渡是十分谨慎的，要构建国际组织和主权国家之间的良好互动和主权国家之间良好的信任模式是十分困难的。国际核扩散问题依然十分严峻，国际原子能机构任重而道远。
注释：
[1] 郝建中：国际原子能机构简况[J]. 辐射防护通讯. 1985年01期.
[2] 《国际原子能机构规约》，详见国际原子能机构官方网站： http：//www.iaea.org/About/statute_ch.pdf
[3] 《不扩散核武器条约》，详见联合国官方网站裁军事务栏：http：//www.un.org/chinese/peace/disarmament/t5.htm
[4] 《南太平洋无核区条约》，详见详见联合国官方网站裁军事务栏：http：//www.un.org/chinese/peace/disarmament/t10.htm
[5] 高宁，王海超：国际原子能机构在建构世界核秩序中的角色定位[J]. 求索， 2008年03期.
[6] Timothy L. H. McCormack. Self-Defense in International Law： the Israeli Raid on the Iraqi Nuclear Reactor[M]. New York： St. Martin’s Press， 1996 载自赵伟民：中东核扩散与国际核不扩散机制研究[M]. 时事出版社， 2012年版，第107页.
[7] 孙德刚：国际原子能机构及其核查效能研究[J]. 阿拉伯世界研究， 2007年11月第6期.
[8] Mitchell Reiss. Nuclear Proliferation after the Cold War [M]. WashingtonD.C.：WoodrowWilson Center Press，1994. 载自孙德刚：国际原子能机构及其核查效能研究[J] 阿拉伯世界研究 2007年11月第6期
[9]“巴拉迪强调国际原子能机构面临财政危机”人民网2008年9月30日
【关键词】：核武器;国际原子能机构;核不扩散
以《不扩散核武器条约》的生效为标志的国际和不扩散机制已经建立40余年，其主要支柱之一的国际原子能机构更是已成立50余年，但是国际核不扩散问题仍然没有得到解决。有核国家的不断增加，核危机的不断出现都使得国际核扩散成为国际安全的主要内容。
一 国际原子能机构
（一） 简介
国际原子能机构是联合国监督下的自主政府间国际组织，致力于和平利用原子能，于1957年7月29日正式成立。其宗旨是：谋求加速和扩大原子能对全世界和平、健康及繁荣的贡獻;确保由其本身、或经其请求、或在其监督或管制下提供的援助不致用于推进任何军事目的。国际原子能机构的成员国采取自愿加入的原则。
（二）建立的背景
国际原子能机构的宗旨是推进核能的和平利用。但是最早提出建立相关的原子能机构却是出于美国保持核垄断的优势的需要，建立的过程也是冷战期间美苏关于核垄断和反核垄断的博弈过程，它是美苏对抗的产物。在1953年12月的第8届联大会议上，美国总统艾森蒙提出希望建立一个有利于安全利用核能的国际组织。随后加拿大、澳大利亞、南非和葡萄牙等8个国家组成的规约起草小组，苏联也在1955年加入。小组的草案于1956年6月23日在联合国称部举行的会议上被通过。在3个月内有80个国家在规约上签字，1957年7月29日国际原子能组织在法律上正式成立。[1]
（三）机构性质和职责权限
国际原子能机构不隶属于联合国，但国际原子能机构的机构每年向联大提交工作报告并在必要时向安理会以及经社理事会提交报告。《国际原子能机构规约》规定机构的主要职能有：提供和平利用核能的技术援助，监督成员国核项目是否用于军事，制定和平利用核能安全条例，促进和平利用核能的资料和信息交流”总结而言，国际原子能机构承担着促进和管制核技术的双重责任。
二 国际原子能机构在防止核扩散中的作用
核保障、核安全、核保安是国际原子能机构的三大工作领域。在此，我们讨论的国际原子能机构对防止核扩散的作用主要是涉及其的核保障制度。保障制度主要是审查各个成员国的遵约情况。它具体的职能主要有：发展国际核保障观念、开发核保障技术、与当事国签订核保障协定以及派遣观察员进行视察等。
（一）国际原子能机构核保障制度的法律基础
国际原子能机构核保障制度的法律基础即权力来源主要有三个方面：《国际原子能机构规约》、《不扩散核武器条约》和各个地区相关的无核区条约。
《国际原子能机构规约》是核保障制度最直接的效力来源。国际原子能机构规章中规定机构对无核武器国家的核设备和核活动实行安全保障措施，以防止核能被应用于军事目的。“规章第三条规定：机构制定并执行安全保障措施，以确保由机构本身，或经其请求，或在其监督和管制下提供的特种裂变材料及其他材料、服务、设备、设施和情报，不致被用于任何军事目的;并经当事国的请求，对任何双边或多边协议，或经一国的请求对该国在原子能方面的任何活动，实施安全保障措施。”[2]
《不扩散核武器条约》是国际原子能机构最广泛的效力来源。《不扩散核武器条约》一共有11条。第1、2条分别规定了有核国家不得向无核国家转让核武器和核技术，无核国家不得谋求发展核武器。第3条确定了国际原子能机构的权力，授权其监督成员国的核活动，以确保无核武器国家不获得核武器。第3条规定：“每个无核武器的缔约国承诺接受按照国际原子能机构规约及该机构的保障制度与该机构谈判缔结的协定中所规定的各项保障措施，其目的专为核查本国根据本条约所承担的义务的履行情况，以防止将核能从和平用途转用于核武器或其池核爆炸装置。无核武器的缔约国应单独地或会同其他国家，按照国际原子能机构规约与国际原子能机构订立协定，以适应本条的要求。”[3]《不扩散核武器条约》是一个全球性条约，是参与国家最广泛的多边协定。全球性的《不扩散核武器条约》使基本上所有的无核国家与国际原子能机构缔结全面保障协定变成强制性的要求，国际原子能机构的核保障制度在全球范围内得到更广泛的执行。
有关无核区的条约是核保障制度效力的补充性来源。这类条约主要有《非洲无核武器条约》、《东南亚无核区条约》、《南太平洋无核区条约》及《拉丁美洲和加勒比地区无核区条约》等。这些无核区条约都将国际原子能机构规定为核查机构。例如：“《南太平洋无核区条约》第4条规定：每个缔约国承诺支持基于不扩散条约和国际原子能机构保障制度的国际不扩散制度继续有效。”[4]以上这些条约的类似规定都补充了国际原子能机构的核保障制度的效力来源。
（二） 国际原子能机构核保障制度的执行
核保障制度的执行涉及两个方面，一是建立保障监督体系，其目的是确立具体的核查对象和范围;另一个方面就是对具体的可疑的国家的可疑设施进行核查。
1961年， 机构建立了第一个保障监督体系INFCIRC /26型体系，该体系的保障监督对象是热功率低于100兆瓦的反应堆。1965年又制定了只涉及核进出口国活动中制定的核项目及有关设施，不能扩大到当事人的所有核活动的“项目型保障监督体系”。1968年机构建立了INFCIRC /153型体系，该核保障适用于当事国领土内、管辖或控制下的所有和平利用核能活动的所有源或特殊裂变材料，因此成为“全面型核保障体系”。直到1991年，机构对无核国的监视和核查仅限于已申报的设施。”[5]1991年的海湾战争暴露了伊拉克的秘密研制核武器的计划，1992年出现朝鲜核问题，美国以此为契机极力的推动国际原子能机构加强核保障措施，阻止无核国家发展核武器。为适应新的形势的要求1997年国际原子能机构理事会通过的核保障协议定被称为“加强的核保障体系”。 国际原子能机构的核保障制度的一个重要执行方面就是对某些国家可疑地点和可疑设施进行核查。如果发现核查对象国有发展核武器的意图和行为，机构一般会要求停止一些违反条约的核行为并通报联合国安理会和停止对其的技术援助等。[6]到目前为止，国际原子能机构主要对伊拉克、朝鲜、利比亚和伊朗进行了核查。“1991 年 4 月 3 日，联合国安理会通过了第 687 号决议授权国际原子能机构对伊展开核查，以销毁其境内包括核武器在内的大规模杀伤性武器。”[7]1998 年 12 月后，由于伊政府认为国际原子能机构与伊特别小组都是西方大国侵犯伊主权的工具，多次驅逐核查人员，致使核查工作一度停止。1982 年，利比亚以“和平利用核能”为借口，在苏联的帮助下建立了核能研究中心（TNRC）。2003 年，长期谋求发展核武器的利比亚宣布终止核技术开发，并接受对其可疑核设施的核查，允许国际原子能机构转移并销毁其制造核武器的设备与零部件。
除了对一些可以的国家进行核查以外，国际原子能机构实际上还承担着许多繁重的任务。根据国际原子能机构与核供应国集团达成的協议，在核供应国的请求下，《不扩散核武器条约》的非缔约国在进口核材料与核设施时也须接受国际原子能机构的核查。“截至上世纪九十年代中期，国际原子能机构对 50 多个国家的 900多座核设施进行了核查，内容涉及 3.5 万吨浓缩铀，约37 万吨钚，为国际核不扩散做出了贡献。目前接受核查的核设施达 1000 多座。”[8]
3 国际原子能机构防扩散功能的局限
国际原子能机构的作用的大小取决于两个方面：一是机构本身的建设，二是外部环境。
就目前的情况而言，机构建设的以下几个方面严重制约着国际原子能机构的作用的发挥。首先是技术方面，一是缺乏精准的核查技术和估算标准;二是缺乏自己独立的情报系统。在多数的情况下，国际原子能机构依靠的是美国提供的所谓的“情报”，这些情报并不能保证其准确性。关于机构本身的问题还涉及其财政问题即国际原子能机构的经费问题。一方面该机构的预算严重受到主要大国的制约，这就直接影响到该机构的独立性;另一方面国际原子能机构总是面临经费不足的局面。前国际原子能机构总干事巴拉迪曾在该机构第52届年会上发表讲话说，“目前国际原子能机构资金非常缺乏，因为没有钱，许多老旧设备不能更新，而且也难以对被怀疑的国家的核设施进行监督和检查。”[9]此外，机构本身的建设问题还涉及到核查制度的完善。
关于外部环境的问题主要是涉及三个方面的支持：联合国、主要的大国以及其他受核查国。首先是关于联合国的授权问题。国际原子能机构是一个相对的独立的机构但是它仍然需要向联合国及其安理会提交报告，最为重要的一点是该机构没有自己的执行机构和权力。一旦发现核查国有问题就需要求助于联合国安理会，在实践中并不能保证该机构的决议能够得到安理会的足够重视和实施。其次是关于大国对原子能机构的支持程度。一方面是财政预算问题，再一方面则是大国的授权问题。政府间国际组织的权力主要是来源于其成员国的主权让渡，国家让渡的权力越多该机构的行为能力就更强。还有涉及到大国尤其是有核国家对机构规约的遵守程度。某些国家出于自身的利益的考虑试图加强自身的核能力以及转让相关技术给自己的盟国的行为造成了极大负面效应。最后是关于西方国家尤其是美国在核不扩散问题上往往执行双重标准，对友好国家的核计划网开一面，对敌对国家的核计划严厉打压。如以色列核计划得以顺利开展，主要得益于美国等西方大国的默许。这些大国的不配合行动严重的损害了国际原子能机构的权威性，以至于某些国家直接将该机构认定为大国的工具而对其核查充满反感。最后，受核查国家融入国际体系的程度和范围直接影响国际原子能机构的核查效能。除2003年利比亚积极配合核查，使国际原子能机构的核查工作取得了圆满成功外，国际原子能机构在中东对伊朗和伊拉克的核查并没有实际的成果。
四 总结
到如今，国际原子能机构已经成立了50多年，在过去的几十年里国际原子能机构为国际核不扩散的控制做出了重要的贡献。但是伊核问题、朝核问题的严峻形势给国际原子能机构和核不扩散机制提出了重大的挑战。国际原子能机构的改革和完善势在必行，但是改革的进程却是艰难的，因为改革涉及到的是国际组织与主权国家的权力让渡问题。在国际社会中主权国家仍然是国际社会的主要行为体，并且因为实力不均衡和安全自助问题主权国家对于权力让渡是十分谨慎的，要构建国际组织和主权国家之间的良好互动和主权国家之间良好的信任模式是十分困难的。国际核扩散问题依然十分严峻，国际原子能机构任重而道远。
注释：
[1] 郝建中：国际原子能机构简况[J]. 辐射防护通讯. 1985年01期.
[2] 《国际原子能机构规约》，详见国际原子能机构官方网站： http：//www.iaea.org/About/statute_ch.pdf
[3] 《不扩散核武器条约》，详见联合国官方网站裁军事务栏：http：//www.un.org/chinese/peace/disarmament/t5.htm
[4] 《南太平洋无核区条约》，详见详见联合国官方网站裁军事务栏：http：//www.un.org/chinese/peace/disarmament/t10.htm
[5] 高宁，王海超：国际原子能机构在建构世界核秩序中的角色定位[J]. 求索， 2008年03期.
[6] Timothy L. H. McCormack. Self-Defense in International Law： the Israeli Raid on the Iraqi Nuclear Reactor[M]. New York： St. Martin’s Press， 1996 载自赵伟民：中东核扩散与国际核不扩散机制研究[M]. 时事出版社， 2012年版，第107页.
[7] 孙德刚：国际原子能机构及其核查效能研究[J]. 阿拉伯世界研究， 2007年11月第6期.
[8] Mitchell Reiss. Nuclear Proliferation after the Cold War [M]. WashingtonD.C.：WoodrowWilson Center Press，1994. 载自孙德刚：国际原子能机构及其核查效能研究[J] 阿拉伯世界研究 2007年11月第6期
[9]“巴拉迪强调国际原子能机构面临财政危机”人民网2008年9月30日