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摘 要：当今世界各国都在积极推行政府绩效管理,并取得了一定的成绩。建设廉洁高效的政府是我国政府改革的主要目的,目前的政府绩效管理成为提高我国政府效率和执政能力的重要路径。政府绩效管理是一种行政管理上的制度创新,如今也成为各国推行政府改革的有效管理工具,同时它也是我国构建服务型政府的必经之路。虽然我国政府在绩效管理方面已经取得了一些成绩,但仍存在多种问题亟需研究,本文在了解政府绩效管理的理论依据和研究意义的基础上,挖掘问题所在,为我国建设高效廉洁政府提供路径选择。
关键词：政府绩效管理；问题；路径选择
一、政府绩效管理概述
政府绩效管理始现于20世纪末期的西方国家。20世纪80年代后,西方各国普遍出现经济衰退、生产力下降、政府机构臃肿、效率低下、资源严重浪费、公共财政持续出现赤字,政府面临着严重的管理危机和公众信任危机。于是,各国相继掀起了一场被称为“重塑政府”的行政改革运动,以减少政府干预,用企业管理中已经相当成熟的管理理念重塑政府管理,政府绩效管理便在西方国家大规模推行起来,成为政府部门进行有效资源配置、提高政府回应力的重要手段。如今,政府绩效管理已成为当代世界各国行政改革的潮流。我国政府在深化行政管理体制改革的过程中,也开始注意借鉴和引进国际流行的新的管理机制、管理技术和工具,政府绩效管理也在不断探索中。
所谓政府绩效管理是指运用科学的方法、标准和程序,制定政府的长期和近期目标、达成目标的策略、评估绩效的标准,从而对行政机构运作进行管理和评价的一系列活动的总称。绩效管理所追求的目标就是政府的高效运转和高质量、高效率的服务。可以把它看成是一种途径,是“利用绩效管理、绩效标准、奖励和惩罚来激励公共组织。奖惩可以是财政性的,也可以是准经济性的,或者还可以是纯粹心理上的”。政府绩效管理是全新的政府管理模式,它以服务取向、社会取向、市场取向作为基本的价值取向,与建立责任政府、公平政府、廉洁政府、公益政府、廉价政府和法治政府紧密相连。通过实施政府绩效管理,可以牢固树立民本主义的公益观念,有助于政府部门形成结果为本的绩效意识以及树立良好的政府形象,更能突出体现政府管理中经济、效率、效益和责任等方面的新型价值观。加强政府绩效管理与评估,也是深化行政管理体制改革的重要内容和转变政府职能的必然要求。因此,在我国必须加大力度探索有效的政府绩效管理模式。
二、我国政府绩效管理过程中遇到的问题
政府绩效管理是已经被西方发达国家行政改革实践证明了的,在减轻财政压力、回应民众民主诉求、提高政府服务意识方面富有成效的管理方式。以实现三“E”[经济(economy)、效率(efficiency)和效益(effectiveness)]为目标的政府绩效管理是试图将私人部门的绩效管理的方法引入政府,降低政府投入,增加产出,实现与私人部门同样的效率。然而从事实上看政府的绩效管理并没有像在企业中的绩效管理一样有效。特别是随着中国加入WTO,我国社会政治经济发展,政府管理职能扩大,政府目标责任制的推行,绩效管理在理论和实践两方面都取得了一定成效。但从总体上看尚处于起步阶段,实践中还存在许多问题,主要表现为:
1.观念的障碍。
当前的“观念障碍”主要表现在两个方面:第一是中国传统的、根深蒂固的“官本位”思想形成的障碍。所谓“官本位”就是以做官和升迁作为衡量一个人生存价值的基本标准。其表现是,在官就居高临下,盛气凌人;在民则“畏官”“、敬官”,唯唯诺诺。在这样的心态下,谁还敢去监督政府、官员。政府、官员也难以平常心态面对下属或百姓的评价、监督。第二是“理性经济人”意识的淡漠形成的障碍。绩效管理归根结底是商品经济、市场经济的产物,而在中国这个有着悠久的传统经济历史,有着汪洋大海般小生产思想的国度里,人们对商品的认识刚过20年,对真正意义上的市场的了解还不满10年,他们在国有企业的生产领域里计算成本、效益都不熟练,还要到行政领域计算成本、效益,自然更感困难。
2.政府的产出难以量化。
绩效管理的一个重要前提就是必须将所有绩效都以量化的方式呈现,再据此进行绩效管理。此项做法在私人部门基本不构成问题,因为私人部门的服务是可以出售的。政府的绩效管理远比私营部门复杂,因为它要面临如何将公共服务量化的问题。由于行政组织是一种特殊的公共权力组织,所生产出来的产品或服务是一些“非商品性”的产出,它们进入市场的交易体系不可能形成一个反映其生产机会成本的货币价格,这就带来对其数量进行正确测量的技术上的难度。此外,政府缺乏提供同样服务的竞争单位,因此就无法取得可比较的成本与收益数据。
3.维度体系不够健全。
我国的政府绩效评估体制单一,多数是政府内部评估,缺乏民众的参与,就是在政府内部大多也是上级对下级的评估,部门的自我评估较少。群众性参与的评估———也就是所谓的“公民评议政府”,由于信息不对称,不仅无法进行评价,而且各个部门由于考虑自己的利益,无论是材料的收集还是处理分析都存在“暗箱操作”,从而影响整个结果的客观性和准确性。特别是缺乏第三方评估。第三方评估虽然在部分省市已有了雏形,但相对于成熟、发达的政府绩效管理国家还有很多需要改进的地方。
4.绩效管理及评估技术上的问题。
首先,绩效评估多处于自发状态,没有相应的制度和法律作保障;缺乏系统的理论指导,实践中具有盲目性;评估内容不全面,没有建立科学的评估指标体系,片面地将经济业绩等同于政绩,将经济指标等同于政府绩效的评估指标。评估程序没有规范化,评估结果很难做到客观、公正,甚至完全流于形式;评估方法多为定性,较少采取定量方法,评估结果不够科学。其次,评估以官方为主,多是上级行政机关对下级的评估,缺乏社会公众对政府以及政府内部的自身评估;政府绩效管理过程封闭,缺乏媒体监督。第三,不是把评估作为提高管理水平的正面措施,而是作为效绩预防的手段,例如当某一方面问题成堆、社会反映强烈时,才采取诸如大检查、大评比等方式谋求改进,因而总陷于被动。
三、我国政府绩效管理的路径选择
(一)借鉴国外实战经验。
绩效管理源于企业管理,我国对政府绩效管理的研究起步较晚,不管在理论上还是实践上研究仍处于滞后状态,而西方一些发达国家从事这方面的理论研究和实践创新相对较早。较早地将绩效管理的概念和方法引入到了政府部门的国家有加拿大、英国、澳大利亚、美国、法国等,因此,我们可借鉴这些国家目前积累的很多有关政府绩效管理的经验,再结合我国政府的特点和国情对其进行整合,服务于我国的政府绩效管理体系建设,使其适应我国政府的发展需求,从而来弥补我国目前理论研究不足的问题。
(二)树立科学的绩效管理理念。
我国政府应树立科学的绩效管理理念,贯彻科学发展观,促进社会经济和人的全面发展,关注发展的大局和宏观走向,把握发展的大势。在制度的设计上不仅要以人为本,充分关注人的需求,发挥人的积极性,而且要以经济的可持续发展为中心,以实现社会的增长、平等、民主、稳定、自主为目标,来协调影响社会可持续发展的各个方面的因素。[3]我国政府应从全能政府的格局中退出,不再扮演全能主义的角色;从“政府本位”的误区中走出来,摆正政府的位置,以为民众提供服务的数量、质量和水平来作为衡量政府绩效的标准,来考察政府工作的质量;从只追求效率忽视公平的片面思维中摆脱出来,以人民满意程度为政府绩效管理的终极目标。
(三)加强政府绩效管理的法制建设。
制度化和规范化是政府通过绩效评估提高工作效率与服务质量的重要途径。完善的法制建设是实施连续、有效、动态绩效管理的保障。西方发达国家绩效管理的成功经验告诉我们,政府的绩效管理与法制建设有着密切的关系,这些国家很注意完善政府绩效管理的法律框架,用此来规范政府绩效管理的体系。因此,我国政府可以汲取发达国家的实战经验,加强对政府绩效管理进行统一的规划和指导,逐步形成标准化、系统化的体系,使绩效管理可以依据相关的法律法规来实施,从而使政府绩效管理工作走向法治化、制度化与科学化,为绩效评估能有效实施提供依据和保证。
(四)扩大评估主体的范围。
我国政府绩效评估的主体范围应加以扩大,将一般公民、专家和外部中介组织都纳入这一范围内。首先,绩效管理的管理理念是将服务和人民群众放在首位。政府绩效管理只有取得民众的信任、关注和参与,才能保证公民可以用社会主人和服务对象的身份来对政府绩效评估过程进行监督并提出要求,才能保证绩效评估的真实性和准确性。其次,政府绩效管理本身是一个具有很大难度和复杂性的系统工程,需要专家深度介入并进行理论指导,才能确保政府各级部门科学、有效地运用这一管理模式。在引入专家参与的同时,还可以加快政府绩效评估独立机构的建设,增强社会评价的含金量。最后,外部中介组织是第三部门中的一员,是一类新兴的社会团体,它所具有的力量更是不容忽视的。这些群体的评价能在绩效管理中起着非常重要的作用,因此有必要将其纳入绩效评估主体的范围之内。
(五)建立健全合理有效的评估体制。
绩效评估体系是政府绩效管理的核心内容,建立健全、合理并有效的绩效评体系也是政府绩效管理工作的难点所在,因为它关系到政府治理水平和运作效率的重要制度安排。为了推进评估事业的发展,我国政府应该借鉴发达国家各种有益的评估经验,在各级政府内部建立完善的绩效管理机构(或评估管理机构),对政府实施的各种公共项目进行评估,充分发挥政府管理部门内部评估的功能,提高政府公共管理水平。
参考文献:
[1]刘文剑.政府绩效管理与效率政府建设[J].青岛行政学院学报,2004(,2).
[2]李燕凌.政府绩效管理的障碍的制度分析[J].中国人民大学学报,2002(,4).
[3]曾狄.政府绩效管理创新及其基本原则[J].四川行政学院学报,2004(,4).
[4].马国贤.政府绩效管理[M].上海:复旦大学出版社,2005.
[5]穆涛,赵慧敏.绩效管理评价体系[M].深圳:海天出版社,2006.
[6]章秀英.论我国政府绩效管理存在的问题及对策[J].公共行政,2005.
[7]刘华安.政府绩效管理理念探析———兼谈我国政府绩效现状与对策[J].中共青岛市委党校;青岛行政学院学报,2004.
关键词：政府绩效管理；问题；路径选择
一、政府绩效管理概述
政府绩效管理始现于20世纪末期的西方国家。20世纪80年代后,西方各国普遍出现经济衰退、生产力下降、政府机构臃肿、效率低下、资源严重浪费、公共财政持续出现赤字,政府面临着严重的管理危机和公众信任危机。于是,各国相继掀起了一场被称为“重塑政府”的行政改革运动,以减少政府干预,用企业管理中已经相当成熟的管理理念重塑政府管理,政府绩效管理便在西方国家大规模推行起来,成为政府部门进行有效资源配置、提高政府回应力的重要手段。如今,政府绩效管理已成为当代世界各国行政改革的潮流。我国政府在深化行政管理体制改革的过程中,也开始注意借鉴和引进国际流行的新的管理机制、管理技术和工具,政府绩效管理也在不断探索中。
所谓政府绩效管理是指运用科学的方法、标准和程序,制定政府的长期和近期目标、达成目标的策略、评估绩效的标准,从而对行政机构运作进行管理和评价的一系列活动的总称。绩效管理所追求的目标就是政府的高效运转和高质量、高效率的服务。可以把它看成是一种途径,是“利用绩效管理、绩效标准、奖励和惩罚来激励公共组织。奖惩可以是财政性的,也可以是准经济性的,或者还可以是纯粹心理上的”。政府绩效管理是全新的政府管理模式,它以服务取向、社会取向、市场取向作为基本的价值取向,与建立责任政府、公平政府、廉洁政府、公益政府、廉价政府和法治政府紧密相连。通过实施政府绩效管理,可以牢固树立民本主义的公益观念,有助于政府部门形成结果为本的绩效意识以及树立良好的政府形象,更能突出体现政府管理中经济、效率、效益和责任等方面的新型价值观。加强政府绩效管理与评估,也是深化行政管理体制改革的重要内容和转变政府职能的必然要求。因此,在我国必须加大力度探索有效的政府绩效管理模式。
二、我国政府绩效管理过程中遇到的问题
政府绩效管理是已经被西方发达国家行政改革实践证明了的,在减轻财政压力、回应民众民主诉求、提高政府服务意识方面富有成效的管理方式。以实现三“E”[经济(economy)、效率(efficiency)和效益(effectiveness)]为目标的政府绩效管理是试图将私人部门的绩效管理的方法引入政府,降低政府投入,增加产出,实现与私人部门同样的效率。然而从事实上看政府的绩效管理并没有像在企业中的绩效管理一样有效。特别是随着中国加入WTO,我国社会政治经济发展,政府管理职能扩大,政府目标责任制的推行,绩效管理在理论和实践两方面都取得了一定成效。但从总体上看尚处于起步阶段,实践中还存在许多问题,主要表现为:
1.观念的障碍。
当前的“观念障碍”主要表现在两个方面:第一是中国传统的、根深蒂固的“官本位”思想形成的障碍。所谓“官本位”就是以做官和升迁作为衡量一个人生存价值的基本标准。其表现是,在官就居高临下,盛气凌人;在民则“畏官”“、敬官”,唯唯诺诺。在这样的心态下,谁还敢去监督政府、官员。政府、官员也难以平常心态面对下属或百姓的评价、监督。第二是“理性经济人”意识的淡漠形成的障碍。绩效管理归根结底是商品经济、市场经济的产物,而在中国这个有着悠久的传统经济历史,有着汪洋大海般小生产思想的国度里,人们对商品的认识刚过20年,对真正意义上的市场的了解还不满10年,他们在国有企业的生产领域里计算成本、效益都不熟练,还要到行政领域计算成本、效益,自然更感困难。
2.政府的产出难以量化。
绩效管理的一个重要前提就是必须将所有绩效都以量化的方式呈现,再据此进行绩效管理。此项做法在私人部门基本不构成问题,因为私人部门的服务是可以出售的。政府的绩效管理远比私营部门复杂,因为它要面临如何将公共服务量化的问题。由于行政组织是一种特殊的公共权力组织,所生产出来的产品或服务是一些“非商品性”的产出,它们进入市场的交易体系不可能形成一个反映其生产机会成本的货币价格,这就带来对其数量进行正确测量的技术上的难度。此外,政府缺乏提供同样服务的竞争单位,因此就无法取得可比较的成本与收益数据。
3.维度体系不够健全。
我国的政府绩效评估体制单一,多数是政府内部评估,缺乏民众的参与,就是在政府内部大多也是上级对下级的评估,部门的自我评估较少。群众性参与的评估———也就是所谓的“公民评议政府”,由于信息不对称,不仅无法进行评价,而且各个部门由于考虑自己的利益,无论是材料的收集还是处理分析都存在“暗箱操作”,从而影响整个结果的客观性和准确性。特别是缺乏第三方评估。第三方评估虽然在部分省市已有了雏形,但相对于成熟、发达的政府绩效管理国家还有很多需要改进的地方。
4.绩效管理及评估技术上的问题。
首先,绩效评估多处于自发状态,没有相应的制度和法律作保障;缺乏系统的理论指导,实践中具有盲目性;评估内容不全面,没有建立科学的评估指标体系,片面地将经济业绩等同于政绩,将经济指标等同于政府绩效的评估指标。评估程序没有规范化,评估结果很难做到客观、公正,甚至完全流于形式;评估方法多为定性,较少采取定量方法,评估结果不够科学。其次,评估以官方为主,多是上级行政机关对下级的评估,缺乏社会公众对政府以及政府内部的自身评估;政府绩效管理过程封闭,缺乏媒体监督。第三,不是把评估作为提高管理水平的正面措施,而是作为效绩预防的手段,例如当某一方面问题成堆、社会反映强烈时,才采取诸如大检查、大评比等方式谋求改进,因而总陷于被动。
三、我国政府绩效管理的路径选择
(一)借鉴国外实战经验。
绩效管理源于企业管理,我国对政府绩效管理的研究起步较晚,不管在理论上还是实践上研究仍处于滞后状态,而西方一些发达国家从事这方面的理论研究和实践创新相对较早。较早地将绩效管理的概念和方法引入到了政府部门的国家有加拿大、英国、澳大利亚、美国、法国等,因此,我们可借鉴这些国家目前积累的很多有关政府绩效管理的经验,再结合我国政府的特点和国情对其进行整合,服务于我国的政府绩效管理体系建设,使其适应我国政府的发展需求,从而来弥补我国目前理论研究不足的问题。
(二)树立科学的绩效管理理念。
我国政府应树立科学的绩效管理理念,贯彻科学发展观,促进社会经济和人的全面发展,关注发展的大局和宏观走向,把握发展的大势。在制度的设计上不仅要以人为本,充分关注人的需求,发挥人的积极性,而且要以经济的可持续发展为中心,以实现社会的增长、平等、民主、稳定、自主为目标,来协调影响社会可持续发展的各个方面的因素。[3]我国政府应从全能政府的格局中退出,不再扮演全能主义的角色;从“政府本位”的误区中走出来,摆正政府的位置,以为民众提供服务的数量、质量和水平来作为衡量政府绩效的标准,来考察政府工作的质量;从只追求效率忽视公平的片面思维中摆脱出来,以人民满意程度为政府绩效管理的终极目标。
(三)加强政府绩效管理的法制建设。
制度化和规范化是政府通过绩效评估提高工作效率与服务质量的重要途径。完善的法制建设是实施连续、有效、动态绩效管理的保障。西方发达国家绩效管理的成功经验告诉我们,政府的绩效管理与法制建设有着密切的关系,这些国家很注意完善政府绩效管理的法律框架,用此来规范政府绩效管理的体系。因此,我国政府可以汲取发达国家的实战经验,加强对政府绩效管理进行统一的规划和指导,逐步形成标准化、系统化的体系,使绩效管理可以依据相关的法律法规来实施,从而使政府绩效管理工作走向法治化、制度化与科学化,为绩效评估能有效实施提供依据和保证。
(四)扩大评估主体的范围。
我国政府绩效评估的主体范围应加以扩大,将一般公民、专家和外部中介组织都纳入这一范围内。首先,绩效管理的管理理念是将服务和人民群众放在首位。政府绩效管理只有取得民众的信任、关注和参与,才能保证公民可以用社会主人和服务对象的身份来对政府绩效评估过程进行监督并提出要求,才能保证绩效评估的真实性和准确性。其次,政府绩效管理本身是一个具有很大难度和复杂性的系统工程,需要专家深度介入并进行理论指导,才能确保政府各级部门科学、有效地运用这一管理模式。在引入专家参与的同时,还可以加快政府绩效评估独立机构的建设,增强社会评价的含金量。最后,外部中介组织是第三部门中的一员,是一类新兴的社会团体,它所具有的力量更是不容忽视的。这些群体的评价能在绩效管理中起着非常重要的作用,因此有必要将其纳入绩效评估主体的范围之内。
(五)建立健全合理有效的评估体制。
绩效评估体系是政府绩效管理的核心内容,建立健全、合理并有效的绩效评体系也是政府绩效管理工作的难点所在,因为它关系到政府治理水平和运作效率的重要制度安排。为了推进评估事业的发展,我国政府应该借鉴发达国家各种有益的评估经验,在各级政府内部建立完善的绩效管理机构(或评估管理机构),对政府实施的各种公共项目进行评估,充分发挥政府管理部门内部评估的功能,提高政府公共管理水平。
参考文献:
[1]刘文剑.政府绩效管理与效率政府建设[J].青岛行政学院学报,2004(,2).
[2]李燕凌.政府绩效管理的障碍的制度分析[J].中国人民大学学报,2002(,4).
[3]曾狄.政府绩效管理创新及其基本原则[J].四川行政学院学报,2004(,4).
[4].马国贤.政府绩效管理[M].上海:复旦大学出版社,2005.
[5]穆涛,赵慧敏.绩效管理评价体系[M].深圳:海天出版社,2006.
[6]章秀英.论我国政府绩效管理存在的问题及对策[J].公共行政,2005.
[7]刘华安.政府绩效管理理念探析———兼谈我国政府绩效现状与对策[J].中共青岛市委党校;青岛行政学院学报,2004.