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关键词：基层人大代表；闭会期间；作用
中图分类号：D624 文献标识码：A 文章编号：1812-2485（2013）12-
人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人民通过选举代表，组成各级人民代表大会，来行使国家权力，管理国家事务。人大代表是各级人大的组成人员，代表工作是人大工作的基础，代表作用发挥的好坏直接影响人大及其常委会职权行使的质量和人大制度的效能。只有人大代表真正发挥作用，才能代表人民行使好管理国家事务的权力，才能真正体现人民代表大会制度的优越性。
1基层人大代表在闭会期间履职的难点
近年来，各地人大在上级人大常委会的指导下，经过不断探索和实践，闭会期间代表作用的发挥取得了一定的成效，在开展闭会期间代表履职活动方面积累了一些成功的经验，但是与人民群众的要求相比，与建设法治国家的要求相比，还存在一些薄弱环节，有待进一步加强和改进。具体表现在：
1.1代表参政议政意识薄弱
代表意识是代表履行职责所必备的主观条件。作为一名人大代表，即使政治、文化素质和工作能力都比较高，但如果代表意识不强，作用也难以发挥。代表意识薄弱有多种表现形式，如有的代表有的代表不适当地过分强调本职工作的繁忙和重要，思想上把闭会期间的代表活动视作可有可无，难以抽出足够的精力和时间在闭会期间执行代表职务，发挥代表作用；有的代表提出的建议和意见仅仅是代表活动中基层群众反映问题的简单重复，其眼光没能跳出一时、一事、一地的局限，较少考虑事关大局和长远发展的方针政策，也缺乏代表个人有理有据的分析、判断和见解等等。目前，在代表中还存在着几種角色“误区”。一是当“挂名代表”。对代表职务的性质、职责和作用缺乏认识，不知道如何执行代表职务。二是当“会议代表”。片面地认为当代表就是参加人代会，把参加人代会视为唯一的代表工作；只对人大会议比较重视，而对闭会期间参加代表活动主动性不够，即使参加，也较少发言，或发言不积极、不到位，言不由衷，代表作用发挥不到位，有代表之名，无代表之实。三是当“荣誉代表”。把代表称号看成一种政治荣誉，很少参加代表活动，在开展评议、监督活动时，不敢说真话、说实话，赞扬多、批评少，不能较好地执行代表职务。
1.2 代表综合素质还需提高
代表素质的高低，对人大能否更好地发挥作用，卓有成效地开展工作至关重要。目前，人大代表的整体素质还不能够完全适应人大工作的实际需要。一些代表法律知识欠缺；一些代表理论水平不深，对现代知识了解掌握存在“浅”、“窄”、“乏”的现象。另外，人大代表对人大工作不够熟悉，对人民代表人会制度的理论缺乏认识，对人大工作的业务理论缺乏了解，对在闭会期间履行代表职务的知识比较陌生。
1.3 闭会期间代表建议办理的效果不尽理想
与人大会议期间代表议案、建议和意见的办理相比，闭会期间的代表建议和意见办理效果明显难尽人意。这一方面是由于“一府两院”办理工作不力所致，但另一方面，是由于国家权力机关督办代表建议、意见的刚性不够，对办理工作中经常出现的推诿扯皮、不负责任等现象，还缺乏必要的制约手段。有些基层人大代表提出的建议大多牵涉市级多个部门，区级层面无法协调，但在办理过程中往往以“属地管理”被发回基层政府办理，因而影响了建议的办理效果。闭会期间代表建议办理效果的不尽人意，在客观上削弱了代表的议政热情，影响了代表参加闭会期间代表活动，发挥代表作用的积极性。
1.4代表履职缺乏必要的监督机制
由于基层人大代表履职的监督机制并不完善，对不参加代表活动、不依法执行代表职务的代表难以实施有效监督，代表监督乏力、代表履职保障滞后，加上选民也缺乏必要的监督意识。因此，代表干好干坏一个样，致使代表工作的积极性和主动性受到影响，出现了一些不参加代表活动、不联系选民、不为民代言的“特殊代表”。
2 发挥闭会期间人大代表作用的建议
2.1 不断提高代表的素质
2.1.1不断完善人大代表的选举制度。一是在代表选举中引入竞争机制，让优秀的政治人才通过竞选脱颖而出。二是合理分配代表名额，优化代表构成比例。一方面，保证适度增加民主党派、无党派爱国民主人士在代表构成中的比例；另一方面，适当降低代表“官化”比例，特别是鉴于政府组成人员和“两院”负责人在国家权力机关担任职务时既是监督者又是被监督者的双重身份，不利于人大对“一府两院”的监督，要逐步减少他们在人大代表中的数量。
2.1.2抓好对人民代表大会制度知识及法律法规的学习培训。代表培训是提高代表综合素质的重要途径，也是提高代表履职能力的前提和基础。除了代表们利用业余时间自学外，重点应抓好换届后新当选人大代表的集中培训。在具体方式上可采取分期分批举办人大代表培训班、为代表开展活动提供必要的咨询服务、大力宣传推广尽职尽责、成绩突出的代表的优秀事迹和他们的好经验、好作法等，使广大代表对人民代表大会制度这一根本政治制度，对人大代表的地位、性质、作用及其权利、义务有一个全面系统的认识，掌握履行代表职务的途径和方式，不断增强法律意识和依法执行职务的自觉性，增强履职的责任感和使命感。
2.1.3 加大对人大代表的监督力度。对人大代表实施监督是法律的规定，是人民代表大会制度建设的要求。通过对人大代表的监督，规范代表履职行为和内容，调动代表履职积极性，促进代表依法履职，发挥主体作用。一是严格执行代表法，切实落实有关规定。如对未经批准连续两年不参加人代会的代表，要坚决依法终止其代表资格，对参加活动不积极的“挂名代表”在一定范围内进行通报批评；二是建立完善相关的监督制度。如代表执行职务公开制度、定期向选民述职和接受评议制度、联系选民制度、代表参加活动通报制度等，使选民监督代表有章可循，进一步增强代表的责任感和使命感。
2.2 积极开展代表活动 组织代表履职活动，不仅对代表履职能力的提高具有重要意义，也是人民代表大会制度的应有之义。只有通过履行职务，代表才能反应民意、集中民智，情为民所系，利为民所谋，才能发挥代表的作用。
2.2.1坚持集体活动与个体活动相结合的原则。一方面，代表应积极参加人大常委会组织的集体活动，如集中视察、专题调查、执法检查等，这种规模较大的代表集体活动，可以在社会上造成一定的影响和震动，对于解决人民群众所关注的“难点”问题，引起政府部门的高度重视，无疑会产生积极作用。另一方面，当代表由于工作、居住较分散等原因，不便参加有组织的集体活动时，可在本职工作之余，或者结合本职工作，以个体形式开展各种代表活动，更全面、深入、细致地了解社情民意。
2.2.2 加强对代表活动的组织领导。人大常委会应紧紧围绕党的中心工作、本地社会经济的重大事项和 群众普遍关心的“热点”问题，有的放矢地组织开展视察调查、执法检查、述职评议等活动。活动前制定详细的实施方案；活动中对发现的问题，找出症结所在，并提出切实可行的解决办法和建议；活动结束后及时将意见、建议反馈政府，并跟踪督办。此外，还可建立完善代表参加活动考核制度，切实保证代表活动效果。
2.2.3充分发挥代表小组的作用。首先，灵活划分代表小组。根据代表的意见和便于组织、便于开展活动的原则，或分级编组，或将不同级的代表混合编组，若干代表小组可组成代表联组。其次，努力拓展活动方式，切實把代表小组活动开展得有声有色。第三，建立激励机制。定期开展代表小组的评优选先活动，鼓励先进，鞭策后进。
2.2.4认真做好代表议案和批评、意见、建议的办理工作，
保障人大代表的主体作用得到充分发挥。代表依法提出议案和意见、批评、建议，是代表人民管理国家和社会事务的一项重要权力，也是人大代表行使国家权力的一种主要形式。高度重视，认真办理，是国家机关及其部门的法定职责。人大常委会应切实做好代表建议的收集、整理、交办、督办和反馈等各个环节，通过完善办理责任制和主任会议或常委会督办、面复代表等形式，认真负责地抓好办理工作。“一府两院”应从维护人民当家作主、实现最广大人民根本利益的高度，增强办理的责任感，本着对人民负责的精神，高度重视，认真办理，保证代表的法定权利，维护和实现最广大人民的根本利益。
2.3 密切人大常委会同代表的联系
2.3.1建立健全代表联系机构，为代表执行代表职务提供服务。如设立代表来访接待室，除指定专人具体承办接待事务外，可采取人大常委会主任、副主任和办公室主任每周轮流负责接待代表来访，还可实行代表点名接待制。对来访代表提出的批评、意见和建议，人大常委会应督促政府开门办理，认真落实。
2.3.2建立联系代表的各项制度。人大常委会组成人员应经常联系代表，常委会领导负责对口单位代表的联系和服务；办公室负责联系代表综合性的协调和服务，形成联系代表的合力。
2.3.3多形式、多渠道保持同代表的联系。坚持定期走访代表，加强同代表的联系，直接听取代表的意见；重大决定应向代表征求意见，以便人大常委会作出决议、决定更符合实际，切实可行；人大常委会组织特定问题调查委员会时，请有关方面的代表参加；建立健全代表列席人大常委会会议或其它有关会议制度。
2.4 完善代表的履职机制
2.4.1 优化代表履职的环境。一是提高全社会对人大代表地位的认识。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人大代表是国家权力机关的组成人员，是人民代表大会的主体。只有使全社会认清人大代表享有的崇高政治地位，担负的重大责任，才能为尊重和支持代表履行职责创造条件。二是党政机关、社会团体认真学习和落实代表法，增强支持人大代表履行职责的意识；“一府两院”及有关部门自觉接受人大代表的监督，主动加强与人大代表的联系，建立重要的政务情况通报和发布制度，主动向代表汇报各方面的情况和问题，让代表知情知政。同时，定期召开代表座谈会，倾听代表的意见和要求，认真办理人大代表提出的建议，把尊重代表履行职责变为实际行动。代表所在单位应顾全大局，依法保障人大代表的民主权利，把保证代表活动作为一项履行法律制度的行为看待，积极为代表履行职务提供服务和便利条件，使全社会形成一个尊重、关心和支持代表工作的良好氛围。
2.4.2 完善对代表的监督制度。建立并不断完善对代表实施监督的各项制度，切实加强对代表履职行为的监督，逐步使闭会期间的代表监督法制化、规范化、常态化。同时，进一步增加代表履职的公开性和透明度，扩大社会公众在代表监督方面的“发言权”，强化对代表的约束和监督。
2.4.3 积极稳妥地推进代表职业化。实施代表职业化，为闭会期间代表履职消除了后顾之忧，也为强化对代表的监督创造了条件，能够有效地解决国家权力机关权力运行当中存在的内在动力不足、外在压力缺失的问题，最大限度地强化代表的责任意识，培育代表良好的职业道德和敬业精神，从而有效地提高国家权力机关的运作效率。
作者简介：
孙义永（1966-），男，江苏淮安人，本科学历，副教授，淮安市委党校哲学教研部主任。
中图分类号：D624 文献标识码：A 文章编号：1812-2485（2013）12-
人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人民通过选举代表，组成各级人民代表大会，来行使国家权力，管理国家事务。人大代表是各级人大的组成人员，代表工作是人大工作的基础，代表作用发挥的好坏直接影响人大及其常委会职权行使的质量和人大制度的效能。只有人大代表真正发挥作用，才能代表人民行使好管理国家事务的权力，才能真正体现人民代表大会制度的优越性。
1基层人大代表在闭会期间履职的难点
近年来，各地人大在上级人大常委会的指导下，经过不断探索和实践，闭会期间代表作用的发挥取得了一定的成效，在开展闭会期间代表履职活动方面积累了一些成功的经验，但是与人民群众的要求相比，与建设法治国家的要求相比，还存在一些薄弱环节，有待进一步加强和改进。具体表现在：
1.1代表参政议政意识薄弱
代表意识是代表履行职责所必备的主观条件。作为一名人大代表，即使政治、文化素质和工作能力都比较高，但如果代表意识不强，作用也难以发挥。代表意识薄弱有多种表现形式，如有的代表有的代表不适当地过分强调本职工作的繁忙和重要，思想上把闭会期间的代表活动视作可有可无，难以抽出足够的精力和时间在闭会期间执行代表职务，发挥代表作用；有的代表提出的建议和意见仅仅是代表活动中基层群众反映问题的简单重复，其眼光没能跳出一时、一事、一地的局限，较少考虑事关大局和长远发展的方针政策，也缺乏代表个人有理有据的分析、判断和见解等等。目前，在代表中还存在着几種角色“误区”。一是当“挂名代表”。对代表职务的性质、职责和作用缺乏认识，不知道如何执行代表职务。二是当“会议代表”。片面地认为当代表就是参加人代会，把参加人代会视为唯一的代表工作；只对人大会议比较重视，而对闭会期间参加代表活动主动性不够，即使参加，也较少发言，或发言不积极、不到位，言不由衷，代表作用发挥不到位，有代表之名，无代表之实。三是当“荣誉代表”。把代表称号看成一种政治荣誉，很少参加代表活动，在开展评议、监督活动时，不敢说真话、说实话，赞扬多、批评少，不能较好地执行代表职务。
1.2 代表综合素质还需提高
代表素质的高低，对人大能否更好地发挥作用，卓有成效地开展工作至关重要。目前，人大代表的整体素质还不能够完全适应人大工作的实际需要。一些代表法律知识欠缺；一些代表理论水平不深，对现代知识了解掌握存在“浅”、“窄”、“乏”的现象。另外，人大代表对人大工作不够熟悉，对人民代表人会制度的理论缺乏认识，对人大工作的业务理论缺乏了解，对在闭会期间履行代表职务的知识比较陌生。
1.3 闭会期间代表建议办理的效果不尽理想
与人大会议期间代表议案、建议和意见的办理相比，闭会期间的代表建议和意见办理效果明显难尽人意。这一方面是由于“一府两院”办理工作不力所致，但另一方面，是由于国家权力机关督办代表建议、意见的刚性不够，对办理工作中经常出现的推诿扯皮、不负责任等现象，还缺乏必要的制约手段。有些基层人大代表提出的建议大多牵涉市级多个部门，区级层面无法协调，但在办理过程中往往以“属地管理”被发回基层政府办理，因而影响了建议的办理效果。闭会期间代表建议办理效果的不尽人意，在客观上削弱了代表的议政热情，影响了代表参加闭会期间代表活动，发挥代表作用的积极性。
1.4代表履职缺乏必要的监督机制
由于基层人大代表履职的监督机制并不完善，对不参加代表活动、不依法执行代表职务的代表难以实施有效监督，代表监督乏力、代表履职保障滞后，加上选民也缺乏必要的监督意识。因此，代表干好干坏一个样，致使代表工作的积极性和主动性受到影响，出现了一些不参加代表活动、不联系选民、不为民代言的“特殊代表”。
2 发挥闭会期间人大代表作用的建议
2.1 不断提高代表的素质
2.1.1不断完善人大代表的选举制度。一是在代表选举中引入竞争机制，让优秀的政治人才通过竞选脱颖而出。二是合理分配代表名额，优化代表构成比例。一方面，保证适度增加民主党派、无党派爱国民主人士在代表构成中的比例；另一方面，适当降低代表“官化”比例，特别是鉴于政府组成人员和“两院”负责人在国家权力机关担任职务时既是监督者又是被监督者的双重身份，不利于人大对“一府两院”的监督，要逐步减少他们在人大代表中的数量。
2.1.2抓好对人民代表大会制度知识及法律法规的学习培训。代表培训是提高代表综合素质的重要途径，也是提高代表履职能力的前提和基础。除了代表们利用业余时间自学外，重点应抓好换届后新当选人大代表的集中培训。在具体方式上可采取分期分批举办人大代表培训班、为代表开展活动提供必要的咨询服务、大力宣传推广尽职尽责、成绩突出的代表的优秀事迹和他们的好经验、好作法等，使广大代表对人民代表大会制度这一根本政治制度，对人大代表的地位、性质、作用及其权利、义务有一个全面系统的认识，掌握履行代表职务的途径和方式，不断增强法律意识和依法执行职务的自觉性，增强履职的责任感和使命感。
2.1.3 加大对人大代表的监督力度。对人大代表实施监督是法律的规定，是人民代表大会制度建设的要求。通过对人大代表的监督，规范代表履职行为和内容，调动代表履职积极性，促进代表依法履职，发挥主体作用。一是严格执行代表法，切实落实有关规定。如对未经批准连续两年不参加人代会的代表，要坚决依法终止其代表资格，对参加活动不积极的“挂名代表”在一定范围内进行通报批评；二是建立完善相关的监督制度。如代表执行职务公开制度、定期向选民述职和接受评议制度、联系选民制度、代表参加活动通报制度等，使选民监督代表有章可循，进一步增强代表的责任感和使命感。
2.2 积极开展代表活动 组织代表履职活动，不仅对代表履职能力的提高具有重要意义，也是人民代表大会制度的应有之义。只有通过履行职务，代表才能反应民意、集中民智，情为民所系，利为民所谋，才能发挥代表的作用。
2.2.1坚持集体活动与个体活动相结合的原则。一方面，代表应积极参加人大常委会组织的集体活动，如集中视察、专题调查、执法检查等，这种规模较大的代表集体活动，可以在社会上造成一定的影响和震动，对于解决人民群众所关注的“难点”问题，引起政府部门的高度重视，无疑会产生积极作用。另一方面，当代表由于工作、居住较分散等原因，不便参加有组织的集体活动时，可在本职工作之余，或者结合本职工作，以个体形式开展各种代表活动，更全面、深入、细致地了解社情民意。
2.2.2 加强对代表活动的组织领导。人大常委会应紧紧围绕党的中心工作、本地社会经济的重大事项和 群众普遍关心的“热点”问题，有的放矢地组织开展视察调查、执法检查、述职评议等活动。活动前制定详细的实施方案；活动中对发现的问题，找出症结所在，并提出切实可行的解决办法和建议；活动结束后及时将意见、建议反馈政府，并跟踪督办。此外，还可建立完善代表参加活动考核制度，切实保证代表活动效果。
2.2.3充分发挥代表小组的作用。首先，灵活划分代表小组。根据代表的意见和便于组织、便于开展活动的原则，或分级编组，或将不同级的代表混合编组，若干代表小组可组成代表联组。其次，努力拓展活动方式，切實把代表小组活动开展得有声有色。第三，建立激励机制。定期开展代表小组的评优选先活动，鼓励先进，鞭策后进。
2.2.4认真做好代表议案和批评、意见、建议的办理工作，
保障人大代表的主体作用得到充分发挥。代表依法提出议案和意见、批评、建议，是代表人民管理国家和社会事务的一项重要权力，也是人大代表行使国家权力的一种主要形式。高度重视，认真办理，是国家机关及其部门的法定职责。人大常委会应切实做好代表建议的收集、整理、交办、督办和反馈等各个环节，通过完善办理责任制和主任会议或常委会督办、面复代表等形式，认真负责地抓好办理工作。“一府两院”应从维护人民当家作主、实现最广大人民根本利益的高度，增强办理的责任感，本着对人民负责的精神，高度重视，认真办理，保证代表的法定权利，维护和实现最广大人民的根本利益。
2.3 密切人大常委会同代表的联系
2.3.1建立健全代表联系机构，为代表执行代表职务提供服务。如设立代表来访接待室，除指定专人具体承办接待事务外，可采取人大常委会主任、副主任和办公室主任每周轮流负责接待代表来访，还可实行代表点名接待制。对来访代表提出的批评、意见和建议，人大常委会应督促政府开门办理，认真落实。
2.3.2建立联系代表的各项制度。人大常委会组成人员应经常联系代表，常委会领导负责对口单位代表的联系和服务；办公室负责联系代表综合性的协调和服务，形成联系代表的合力。
2.3.3多形式、多渠道保持同代表的联系。坚持定期走访代表，加强同代表的联系，直接听取代表的意见；重大决定应向代表征求意见，以便人大常委会作出决议、决定更符合实际，切实可行；人大常委会组织特定问题调查委员会时，请有关方面的代表参加；建立健全代表列席人大常委会会议或其它有关会议制度。
2.4 完善代表的履职机制
2.4.1 优化代表履职的环境。一是提高全社会对人大代表地位的认识。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人大代表是国家权力机关的组成人员，是人民代表大会的主体。只有使全社会认清人大代表享有的崇高政治地位，担负的重大责任，才能为尊重和支持代表履行职责创造条件。二是党政机关、社会团体认真学习和落实代表法，增强支持人大代表履行职责的意识；“一府两院”及有关部门自觉接受人大代表的监督，主动加强与人大代表的联系，建立重要的政务情况通报和发布制度，主动向代表汇报各方面的情况和问题，让代表知情知政。同时，定期召开代表座谈会，倾听代表的意见和要求，认真办理人大代表提出的建议，把尊重代表履行职责变为实际行动。代表所在单位应顾全大局，依法保障人大代表的民主权利，把保证代表活动作为一项履行法律制度的行为看待，积极为代表履行职务提供服务和便利条件，使全社会形成一个尊重、关心和支持代表工作的良好氛围。
2.4.2 完善对代表的监督制度。建立并不断完善对代表实施监督的各项制度，切实加强对代表履职行为的监督，逐步使闭会期间的代表监督法制化、规范化、常态化。同时，进一步增加代表履职的公开性和透明度，扩大社会公众在代表监督方面的“发言权”，强化对代表的约束和监督。
2.4.3 积极稳妥地推进代表职业化。实施代表职业化，为闭会期间代表履职消除了后顾之忧，也为强化对代表的监督创造了条件，能够有效地解决国家权力机关权力运行当中存在的内在动力不足、外在压力缺失的问题，最大限度地强化代表的责任意识，培育代表良好的职业道德和敬业精神，从而有效地提高国家权力机关的运作效率。
作者简介：
孙义永（1966-），男，江苏淮安人，本科学历，副教授，淮安市委党校哲学教研部主任。