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张军扩谈科学制定“十二五”规划需要重点思考的几个问题
2010年是“十一五”的最后一年，从中央到地方都在思考“十二五”的发展问题。对此，国务院发展研究中心发展战略与区域经济研究部部长张军扩表示，筹划“十二五”发展，首先需要对这个时期面临的国际、国内环境做一些分析和预测，只有把环境条件分析清楚了，才能明确我们面临的问题和需要采取的对策。
国际环境：机遇大于挑战
从国际环境来讲，张军扩认为，“十二五”或者今后更长一段时间，对中国影响最大、最值得我们关注的事情，主要有以下五点：
一是对全球化和贸易、投资自由化总趋势的判断。这个问题对我们中国来说尤其重要，因为这些年来中国可以说是全球化、贸易投资自由化的最大受益者。总的判断是，金融危机之后，虽然会有这样那样的曲折，但全球化总的趋势不仅不会逆转，还会随着交通、通信技术的改善而进一步加强。随着全球经济的逐渐复苏，全球贸易和投资还会继续增长。这有利于中国继续利用两个市场、两种资源，优化资源和要素配置，释放增长潜力，加快发展进程；有利于中国充分吸收或引进国际资本、国际技术和国际人才，促进产业升级，增强竞争优势；也有利于中国扩大对外直接投资，获取重要国际资源和技术。但短期来看，由于受金融危机的影响，各种贸易保护主义倾向会抬头，贸易保护措施会增加。
二是对全球新一轮技术革命发展趋势和影响力的判断。这对我们思考“十二五”或者更长一段时间的发展也非常重要。总体来看，现在正处于全球新一轮技术革命的启动期，若干重要领域正在酝酿新的突破。技术进步的迅猛发展，对我们来讲，既隐含着机遇也意味着挑战。在实现技术赶超及利用新技术加快发展等方面，中国具有市场潜在规模巨大和产业体系比较完整的优势，可以藉此在某些技术领域迈入领先行列。但另一方面，在相当长的时期内，发达国家在技术上占优势的局面不仅不会改变，甚至其创新能力还会进一步增强，中国与发达国家的差距有可能进一步拉大。
第三个比较重大的且需要引起我们高度重视的问题是应对气候的变化。
第四个需要关注的，是金融危机之后可能引起全球产业分工和贸易格局发生变化的一些因素。比如，美国等发达国家的消费储蓄结构、国际收支结构将会发生变化，并将对中国的对外经济和贸易关系产生重要影响。新技术、新产业的发展将会改变各国的比较优势和国家之间的竞争关系，并对全球产业分工及贸易格局产生影响。迫于成本上升的压力，以及由于信息技术的进步，发达国家一些资金相对密集、技术含量较高的制造业，以及一些原来不可转移的服务业，都有可能进一步向发展中国家转移，从而为发展中国家产业的升级带来新的机遇。同时，一些历史上比较落后的国家工业化进程将会加快，新兴经济体仍会继续保持较高的经济增长速度，既对中国构成了竞争压力，又为中国扩大外部市场空间创造了条件。
张军扩指出，最后一个需要关注的是全球治理结构的调整、重构趋势及其对中国的影响。随着中国经济实力的增强和国际地位的提升，中国在国际社会中的话语权会相应增大。但与此同时，国际社会对中国承担国际责任和义务的期望和要求，也会不断提高。如何从国际规则的被动接受者转变成为国际规则制订的积极参与者，是我们面临的重大课题。
国内环境：苦练内功。时不我待
从国内发展环境、条件来讲，张军扩强调以下六点最值得考虑。这六个方面既有有利的一面，也有不利的一面。或者说，既有机遇，也有挑战。
第一是需求方面。总的判断是，潜力巨大，有待释放。这是因为，“十二五”及今后更长的时期内，中国仍将处于工业化和城镇化的快速推进时期和居民消费结构的快速升级时期，巨大的需求潜力能够为中国经济的平稳较快发展提供持续的动力。特别是，中国发展的不平衡性，可以使庞大的需求潜力分阶段释放，从而使国内需求对经济增长的拉动作用持续更长时间。但同时，由于在收入分配、社会保障、户籍制度、土地制度等方面还存在不少缺陷，城镇化的健康发展和居民消费需求潜力的充分释放还面临不少障碍。
第二是供给方面。总体判断是，基础更加牢固，但技术水平和管理能力有待提高。经过建国以来特别是改革开放30年以来的发展，中国农业的基础地位进一步巩固，工业结构升级取得新的进展，产业配套条件继续优化，产业集群效应进一步显现，基础设施进一步完善，产业竞争优势明显增强，国际竞争力有了较大幅度的提高。与此同时，中国的技术水平、管理能力(特别是供应链管理和品牌管理能力等)还有待提高，虽然已经是制造业大国，但还不是制造业强国；虽然是出口大国，但在国际上叫得响的品牌却屈指可数。服务业相对落后，公共服务、生活服务、生产性服务水平等都需要进步提升。
第三是要素优势方面。可以判断，中国劳动力资源丰富和成本相对较低的优势还会在相当长的时期内继续存在；同时，在劳动力资源方面，中国正在形成一些新的优势，这就是高素质劳动力丰富和成本相对较低的优势，这对中国发展高素质劳动密集型产业创造了优势和机遇。但与此同时，随着中国工业化、城镇化的推进，土地、水资源、矿产资源、劳动力等各类要素成本都在上升，提高社会福利、改善环境状况的压力也在增大。另外，人口老龄化问题将在“十二五”期间逐步显现，导致“人口红利”逐步减少直至最终消失。要素成本上升和“人口红利”减少有其正常和积极的一面，但客观上要求中国加快转变发展方式。
第四是生态环境方面。总体判断是，重视程度和资金投入都会进一步加大，局部改善的趋势也会继续延续，但对经济发展的约束强度会进一步加大。
第五是社会方面。张军扩的总体判断是，社会建设投入会增多，步伐会加快，但社会问题依然突出，维护社会和谐稳定的任务十分艰巨。
第六是经济体制方面。总体来看，经济体制具有的独特优势不会改变，但深层体制矛盾依然突出，深化改革任务更为迫切，难度也更大。
“十二五”：着力于七个方面工作
第一，保持经济平稳较快发展。张军扩指出，“十二五”是中国的重要战略机遇期，要抓住机遇促进经济平稳较快发展。一方面，通过深化改革和转变发展方式，努力释放发展潜力，争取实现较快的经济增长：另一方面，进一步加强和改善宏观调控，防止经济大起大落，保持经济发展的协调性和可持续性，力争在“十二五”末使中国经济再迈上一个新台阶。这既是全面实现更高水平小康社会的要求，也是解决就业等现实问题、保持社会和谐稳定的需要。同时，按照预防与应急并重、常态与非常态结合的原则，完善应急管理体制机制，有效应对各种风险，为保持经 济的持续平稳较快发展创造良好的环境和条件。
第二，着力改善民生，扩大内需增长空间。一要充分认识社会保障对于扩大内需、提升人力资本、促进技术进步、增强经济整体竞争力等的积极作用。进一步改善中国的基本保障制度，提高基本保障水平，增强均等化程度，提高居民消费意愿。二要着力调整国民收入分配格局、提高劳动者报酬比重。三要合理划分不同层级政府之间在公共服务事务方面的事权和财权，完善财政转移支付制度。
第三，大力推动技术创新，促进经济结构优化升级。加快构筑基础性、共用性的技术平台，增加政府在共性技术领域的资金投入，强化政府整合科技资源和组织重大科技攻关项目的作用。转变工业发展方式，提高技术含量，着力发展先进制造业，增强高附加价值产业的国际竞争力，提升中国产业在全球制造业产业链上的位置。在广泛应用高新技术改造传统产业的同时，着力培育新的经济增长点，加快发展新能源、节能环保、新材料、新代信息技术、生物工程等战略性新兴产业。积极发展现代服务业，重点加快发展与公共服务、生产性服务相关的服务业。把应对气候变化与推动发展方式转变有机结合起来，着力推进节能减排增效、生态环境保护。
第四，着力提高城镇化质量，促进城乡和区域协调发展。张军扩强调，以进城农民全面转型为重点(农民工市民化)，以大力推进公共服务的城乡和区域体化为手段，提高城镇化的水平和质量。优化城镇空间布局，充分发挥大城市及东部发达地区集聚人口的作用，提高经济活动聚集与人口聚集的协调性。坚持大中小城市和小城镇协调发展，提高城镇综合承载力，构建以城市群为主体形态的城镇体系，加快形成新的经济增长极。加强产业布局、基础设施建设等的城乡统一规划，促进城乡良性互动。继续实施区域协调发展的总体战略，努力抑制地区发展差距扩大的趋势，推进基本公共服务均等化，引导生产要素跨区域合理流动。积极扶持革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区加快发展。大力支持欠发达地区发展特色和优势产业。
第五，大力推进节能减排，积极应对气候变化。深化产权制度改革，加强对非传统资源(比如排放权资源、水流资源、频道资源等)的产权界定和保护。进一步深化资源和要素价格及相关税费制度改革，充分发挥市场机制在促进发展方式转变方面的基础性作用。研究如何进一步推进土地资源、水资源、矿产资源等的价格改革，建立能够充分反映市场供求和资源稀缺程度的、有利于资源节约和环境保护的价格形成机制和价格体系。同时，研究如何进一步完善中国的资源、环境税费制度，使之能够在促进资源节约和有效利用、平衡不同主体利益关系、促进区域协调发展等方面发挥更大的作用。积极应对全球气候变化的挑战，既要在国际谈判中积极争取中国应有的权益和发展空间，又要努力转变经济发展方式，积极发展低碳经济、绿色经济和循环经济，走新型工业化、现代化道路，实现可持续发展。
第六，制定并实施合理的消费政策，促进形成资源节约型、环境友好型的消费模式。市场经济情况下，消费模式对发展模式具有重要的引导作用。除了运用法律、行政等强制性手段和价格、税收等经济手段以外，还要充分运用舆论宣传和道德教育等手段，引导城乡居民形成文明、合理的消费理念，减少直至杜绝消费环节的各种浪费现象。
第七，加快重点领域和关键环节的改革，建立支撑科学发展的体制机制。张军扩表示，要进一步完善促进民营经济发展的政策，着力解决“玻璃门”问题，打破行政性垄断，促进公平竞争。要进一步深化国企改革，继续推进国有经济布局和结构的战略性调整，缩短国有经济战线。健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，加快形成统一规范透明的财政转移支付制度，扩大一般性转移支付规模，提高一般性转移支付比例。进一步完善税收制度，积极推进实施物业税，改变地方“以地生财”的财政收入模式。理顺关系，转变职能，建设服务型政府，合理发挥政府在经济调节、市场监管、社会管理、公共服务方面的功能和作用。规范行政行为，减少和规范行政审批，加强建立健全对环境、质量、安全、技术标准等的社会性规制。加强政府自身建设，提高效能，健全问责制。
2010年是“十一五”的最后一年，从中央到地方都在思考“十二五”的发展问题。对此，国务院发展研究中心发展战略与区域经济研究部部长张军扩表示，筹划“十二五”发展，首先需要对这个时期面临的国际、国内环境做一些分析和预测，只有把环境条件分析清楚了，才能明确我们面临的问题和需要采取的对策。
国际环境：机遇大于挑战
从国际环境来讲，张军扩认为，“十二五”或者今后更长一段时间，对中国影响最大、最值得我们关注的事情，主要有以下五点：
一是对全球化和贸易、投资自由化总趋势的判断。这个问题对我们中国来说尤其重要，因为这些年来中国可以说是全球化、贸易投资自由化的最大受益者。总的判断是，金融危机之后，虽然会有这样那样的曲折，但全球化总的趋势不仅不会逆转，还会随着交通、通信技术的改善而进一步加强。随着全球经济的逐渐复苏，全球贸易和投资还会继续增长。这有利于中国继续利用两个市场、两种资源，优化资源和要素配置，释放增长潜力，加快发展进程；有利于中国充分吸收或引进国际资本、国际技术和国际人才，促进产业升级，增强竞争优势；也有利于中国扩大对外直接投资，获取重要国际资源和技术。但短期来看，由于受金融危机的影响，各种贸易保护主义倾向会抬头，贸易保护措施会增加。
二是对全球新一轮技术革命发展趋势和影响力的判断。这对我们思考“十二五”或者更长一段时间的发展也非常重要。总体来看，现在正处于全球新一轮技术革命的启动期，若干重要领域正在酝酿新的突破。技术进步的迅猛发展，对我们来讲，既隐含着机遇也意味着挑战。在实现技术赶超及利用新技术加快发展等方面，中国具有市场潜在规模巨大和产业体系比较完整的优势，可以藉此在某些技术领域迈入领先行列。但另一方面，在相当长的时期内，发达国家在技术上占优势的局面不仅不会改变，甚至其创新能力还会进一步增强，中国与发达国家的差距有可能进一步拉大。
第三个比较重大的且需要引起我们高度重视的问题是应对气候的变化。
第四个需要关注的，是金融危机之后可能引起全球产业分工和贸易格局发生变化的一些因素。比如，美国等发达国家的消费储蓄结构、国际收支结构将会发生变化，并将对中国的对外经济和贸易关系产生重要影响。新技术、新产业的发展将会改变各国的比较优势和国家之间的竞争关系，并对全球产业分工及贸易格局产生影响。迫于成本上升的压力，以及由于信息技术的进步，发达国家一些资金相对密集、技术含量较高的制造业，以及一些原来不可转移的服务业，都有可能进一步向发展中国家转移，从而为发展中国家产业的升级带来新的机遇。同时，一些历史上比较落后的国家工业化进程将会加快，新兴经济体仍会继续保持较高的经济增长速度，既对中国构成了竞争压力，又为中国扩大外部市场空间创造了条件。
张军扩指出，最后一个需要关注的是全球治理结构的调整、重构趋势及其对中国的影响。随着中国经济实力的增强和国际地位的提升，中国在国际社会中的话语权会相应增大。但与此同时，国际社会对中国承担国际责任和义务的期望和要求，也会不断提高。如何从国际规则的被动接受者转变成为国际规则制订的积极参与者，是我们面临的重大课题。
国内环境：苦练内功。时不我待
从国内发展环境、条件来讲，张军扩强调以下六点最值得考虑。这六个方面既有有利的一面，也有不利的一面。或者说，既有机遇，也有挑战。
第一是需求方面。总的判断是，潜力巨大，有待释放。这是因为，“十二五”及今后更长的时期内，中国仍将处于工业化和城镇化的快速推进时期和居民消费结构的快速升级时期，巨大的需求潜力能够为中国经济的平稳较快发展提供持续的动力。特别是，中国发展的不平衡性，可以使庞大的需求潜力分阶段释放，从而使国内需求对经济增长的拉动作用持续更长时间。但同时，由于在收入分配、社会保障、户籍制度、土地制度等方面还存在不少缺陷，城镇化的健康发展和居民消费需求潜力的充分释放还面临不少障碍。
第二是供给方面。总体判断是，基础更加牢固，但技术水平和管理能力有待提高。经过建国以来特别是改革开放30年以来的发展，中国农业的基础地位进一步巩固，工业结构升级取得新的进展，产业配套条件继续优化，产业集群效应进一步显现，基础设施进一步完善，产业竞争优势明显增强，国际竞争力有了较大幅度的提高。与此同时，中国的技术水平、管理能力(特别是供应链管理和品牌管理能力等)还有待提高，虽然已经是制造业大国，但还不是制造业强国；虽然是出口大国，但在国际上叫得响的品牌却屈指可数。服务业相对落后，公共服务、生活服务、生产性服务水平等都需要进步提升。
第三是要素优势方面。可以判断，中国劳动力资源丰富和成本相对较低的优势还会在相当长的时期内继续存在；同时，在劳动力资源方面，中国正在形成一些新的优势，这就是高素质劳动力丰富和成本相对较低的优势，这对中国发展高素质劳动密集型产业创造了优势和机遇。但与此同时，随着中国工业化、城镇化的推进，土地、水资源、矿产资源、劳动力等各类要素成本都在上升，提高社会福利、改善环境状况的压力也在增大。另外，人口老龄化问题将在“十二五”期间逐步显现，导致“人口红利”逐步减少直至最终消失。要素成本上升和“人口红利”减少有其正常和积极的一面，但客观上要求中国加快转变发展方式。
第四是生态环境方面。总体判断是，重视程度和资金投入都会进一步加大，局部改善的趋势也会继续延续，但对经济发展的约束强度会进一步加大。
第五是社会方面。张军扩的总体判断是，社会建设投入会增多，步伐会加快，但社会问题依然突出，维护社会和谐稳定的任务十分艰巨。
第六是经济体制方面。总体来看，经济体制具有的独特优势不会改变，但深层体制矛盾依然突出，深化改革任务更为迫切，难度也更大。
“十二五”：着力于七个方面工作
第一，保持经济平稳较快发展。张军扩指出，“十二五”是中国的重要战略机遇期，要抓住机遇促进经济平稳较快发展。一方面，通过深化改革和转变发展方式，努力释放发展潜力，争取实现较快的经济增长：另一方面，进一步加强和改善宏观调控，防止经济大起大落，保持经济发展的协调性和可持续性，力争在“十二五”末使中国经济再迈上一个新台阶。这既是全面实现更高水平小康社会的要求，也是解决就业等现实问题、保持社会和谐稳定的需要。同时，按照预防与应急并重、常态与非常态结合的原则，完善应急管理体制机制，有效应对各种风险，为保持经 济的持续平稳较快发展创造良好的环境和条件。
第二，着力改善民生，扩大内需增长空间。一要充分认识社会保障对于扩大内需、提升人力资本、促进技术进步、增强经济整体竞争力等的积极作用。进一步改善中国的基本保障制度，提高基本保障水平，增强均等化程度，提高居民消费意愿。二要着力调整国民收入分配格局、提高劳动者报酬比重。三要合理划分不同层级政府之间在公共服务事务方面的事权和财权，完善财政转移支付制度。
第三，大力推动技术创新，促进经济结构优化升级。加快构筑基础性、共用性的技术平台，增加政府在共性技术领域的资金投入，强化政府整合科技资源和组织重大科技攻关项目的作用。转变工业发展方式，提高技术含量，着力发展先进制造业，增强高附加价值产业的国际竞争力，提升中国产业在全球制造业产业链上的位置。在广泛应用高新技术改造传统产业的同时，着力培育新的经济增长点，加快发展新能源、节能环保、新材料、新代信息技术、生物工程等战略性新兴产业。积极发展现代服务业，重点加快发展与公共服务、生产性服务相关的服务业。把应对气候变化与推动发展方式转变有机结合起来，着力推进节能减排增效、生态环境保护。
第四，着力提高城镇化质量，促进城乡和区域协调发展。张军扩强调，以进城农民全面转型为重点(农民工市民化)，以大力推进公共服务的城乡和区域体化为手段，提高城镇化的水平和质量。优化城镇空间布局，充分发挥大城市及东部发达地区集聚人口的作用，提高经济活动聚集与人口聚集的协调性。坚持大中小城市和小城镇协调发展，提高城镇综合承载力，构建以城市群为主体形态的城镇体系，加快形成新的经济增长极。加强产业布局、基础设施建设等的城乡统一规划，促进城乡良性互动。继续实施区域协调发展的总体战略，努力抑制地区发展差距扩大的趋势，推进基本公共服务均等化，引导生产要素跨区域合理流动。积极扶持革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区加快发展。大力支持欠发达地区发展特色和优势产业。
第五，大力推进节能减排，积极应对气候变化。深化产权制度改革，加强对非传统资源(比如排放权资源、水流资源、频道资源等)的产权界定和保护。进一步深化资源和要素价格及相关税费制度改革，充分发挥市场机制在促进发展方式转变方面的基础性作用。研究如何进一步推进土地资源、水资源、矿产资源等的价格改革，建立能够充分反映市场供求和资源稀缺程度的、有利于资源节约和环境保护的价格形成机制和价格体系。同时，研究如何进一步完善中国的资源、环境税费制度，使之能够在促进资源节约和有效利用、平衡不同主体利益关系、促进区域协调发展等方面发挥更大的作用。积极应对全球气候变化的挑战，既要在国际谈判中积极争取中国应有的权益和发展空间，又要努力转变经济发展方式，积极发展低碳经济、绿色经济和循环经济，走新型工业化、现代化道路，实现可持续发展。
第六，制定并实施合理的消费政策，促进形成资源节约型、环境友好型的消费模式。市场经济情况下，消费模式对发展模式具有重要的引导作用。除了运用法律、行政等强制性手段和价格、税收等经济手段以外，还要充分运用舆论宣传和道德教育等手段，引导城乡居民形成文明、合理的消费理念，减少直至杜绝消费环节的各种浪费现象。
第七，加快重点领域和关键环节的改革，建立支撑科学发展的体制机制。张军扩表示，要进一步完善促进民营经济发展的政策，着力解决“玻璃门”问题，打破行政性垄断，促进公平竞争。要进一步深化国企改革，继续推进国有经济布局和结构的战略性调整，缩短国有经济战线。健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，加快形成统一规范透明的财政转移支付制度，扩大一般性转移支付规模，提高一般性转移支付比例。进一步完善税收制度，积极推进实施物业税，改变地方“以地生财”的财政收入模式。理顺关系，转变职能，建设服务型政府，合理发挥政府在经济调节、市场监管、社会管理、公共服务方面的功能和作用。规范行政行为，减少和规范行政审批，加强建立健全对环境、质量、安全、技术标准等的社会性规制。加强政府自身建设，提高效能，健全问责制。