论文部分内容阅读
经济的可持续发展必须以农业的可持续发展为前提。而农业生态补偿制度又是实现农业可持续发展的重要举措。我国现行的农业生态补偿法律制度，无论从立法上还是实际运行过程之中都存在着种种不足。这种状况严重影响到我国农业的可持续发展。文章主要对建立农业生态补偿制度的必要性，其在立法上存在的问题进行了分析，并为农业生态补偿法律制度的完善提供了一些建议。
农业是安天下的产业，以往，农业仅仅被视为提供粮食等农产品的经济产业，对农业生态系统只是注重其农产品的生产功能，忽视农业的生态服务功能，甚至牺牲农业的生态服务功能来换取短期的农产品价值实现。这种对农业生态系统只是一味索取的行为导致了农业生态系统服务功能退化，进而又影响到农业可持续发展的能力。现今，人们逐渐认识到农业生态服务功能的重要性。通过建立农业生态补偿制度，利用农业生态补偿，可促使农业生态服务功能得到恢复和保持，实现农业可持续发展。
一、建立健全农业生态补偿制度的必要性
（一）实现农业可持续发展的需要
自1992年的联合国环境发展大会里约地球峰会在《21世纪议程》中提出“农业的多方面功能” 这一概念以来，人们逐渐认识到农业除了具有农产品生产功能，同时还发挥着防止洪涝灾害、涵养水源、防止土壤侵蚀和水土流失、处理有机废弃物、净化空气、提供绿色景观和自然景观等多方面的非农产品功能和其他非生产性功能。
在我国农业生产方式下，农业的农产品生产功能的实现以消耗公共资源为代价。换句话说，在当前的农业生产方式下，农民的经济利益和环境利益相冲突。当我们越来越重视环境利益时，我们肯定不认同农民放弃环境利益，只追求经济利益的生产方式。但让农民这一弱势群众以经济利益减损为代价，独自承担环境利益的实现成本，为其他社会成员提供享受环境利益的便车，这种方式因其不可持续也是不可取的。解决此问题关键在于，建立一个合理的制度将农民独自承担的能惠及整个社会的环境利益所付出的成本社会化，使得农民在采取农业生态系统服务保护型的农业生产方式之下，既能避免传统生产方式之下所付出的农业生产代价又能获得至少不低于传统的产品收入。而农业生态补偿制度恰恰是实现此目标的重要措施。
（二）实现社会公平正义的需要
众所周知，维护社会公平是政府的责任。从横向公平来看，如果让农民独自承担这过高的环境生态成本，牺牲其经济利益，而其他社会成员不付出任何代价享受其成果，这显然是不公平的，从长远来看,农民所面对的巨大生存压力迟早会导致生态的重新破坏，最终影响全社会的可持续发展。
从纵向公平来看，有必要在农业活动上建立合理的补偿机制。据统计，我国在计划经济时期，农村在工农业产品的不平等交换形成的价格，剪刀差价中提供了6000~8000亿资金的代价；改革开放以来，通过征用农民土地，至少使农民蒙受了2万亿元的损失。农村为城市经济的经济增长作出了巨大的牺牲，自身却带来了严重的生态破坏和资源的耗竭。我国已经到了城市支持农村、工业反哺农业的阶段，农业作为农村居民最主要的生产活动和收入来源,有必要在农业活动上建立合理的补偿机制。
二、我国农业生态补偿法律制度在立法层面上存在的不足
（一）农业生态补偿立法缺乏系统性
农业生态补偿环境是一个整体和系统，而我国现行的相关农业生态补偿的法律、法规及规章确是分段、分割的。从现行相关法律的层级上看，中央和国务院只出台关于农业生态补偿的政策，并没有专门的法律，有关这方面的精神和文字，散布在不同的法律政策文件之中。作为我国环境基本法的《环境保护法》，由于当时时代背景的限制，注重污染防治，对于环境补偿只字未提。之后修订的《草原法》、《农业法》仅对生态补偿作出了原则性规定。有关农业生态补偿方面的行政法规、地方规章为数较少。从整体上看，由于我国农业生态补偿立法体系统一性、系统性不足，使得单行法在农业生态补偿具体内容时容易产生冲突。
（二）补偿主体不明确
农业生态补偿的首要问题是解决谁补偿谁的问题, 即补偿主体问题。立法中关于农业生态补偿主体的规定，对生态补偿体制的运行至关重要。我国关于农业生态补偿的主要的法律、行政法规及规章条款如下：《防沙治沙法》第二十五条、第三十三条、第三十五条；《农业法》第六十二条、第六十三条；《草原法》第三十五条、第四十八条；《森林法》第八条、第十四条；《退耕还林条例》第四十五条、第四十九条；《退牧还草和禁牧舍饲陈化粮供应监管暂行办法》 第五条、第六条、第十八条；《水生野生动物保护条例》第十条。
通过对上述法律法规的梳理，笔者发现在我国法律法规及规章之中，补偿主体大都规定为国家，像对农业生态环境直接造成严重损害的企业或其他组织，这类市场性补偿主题，根本没有涉及。补偿主体的规定单一。除此之外，这一单一补偿主体本身也存在问题。立法之明确了生态补偿义务的承担者为国家，大多是情况下，并没有对代表补偿主体的补偿机关予以明确的规定。正是这种不明确性带来了受偿主体求偿无门，补偿机关相互推诿责任的问题。
（三）补偿方式过于单一
从我国现有的农业生态法律补偿制度看，生态补偿方式虽然有资金补偿、实物补偿和政策补偿这三种方式。但最常采用的是资金补偿。资金补偿是具有很强的输血功能，但由于资金补偿是总量补偿，缺少结构性补偿的针对性；而且资金补偿多数情况下为一次性补偿形成不了连续补偿机制。这些缺陷使得资金补偿很难在造血层面上发挥作用。而能够更根本的解决农业生态问题的具有造血功能补偿方式，像智力补偿、技术补偿方式的缺失，使得农业生态环境恶化的趋势很难得到遏制和扭转。
（四）补偿标准不科学
生态补偿标准是生态补偿的关键要素之一。农业生态补偿机制的良好运行离不开科学合理的生态补偿标准。但通过对上文中所提及的相关的法律、法规和规章中的梳理发现，我国立法中很少对生态补偿标准进行明确的规定，若有涉及，更多情况下仅仅以“适当”、“合理”此类抽象词汇对生态补偿标准加以限制。对农业生态补偿标准有具体规定的仅有一个部门规章，即《退耕还草和禁牧舍饲陈化粮供应监管暂行办法》。由此可见，农业生态补偿立法中补偿标准不科学的现象普遍。立法不科学，一方面，留给了行政机关在生态补偿标准上极大的自由裁量空间,当行政机关面对补偿资金的短缺或诱惑时，很难保证受偿主体利益得到保证；另外一方面，当行政机关面对农业生态补偿巨大责任的时候，常以此为借口推诿责任。
（五）生态补偿程序不规范
对于实体法中直接或间接赋予行政机关在农业生态补偿中的裁量权，科学合理的补偿程序可以对行政机关的裁量权进行合理的限制，可以为农业生态补偿的利害关系人提供一个表达意见的渠道,确保农业生态补偿更为公平的实现。但是，现有的法律、法规即部门规章中对此规定很不规范或者根本没有规定。而生态补偿程序的不规范或缺失为行政机关在补偿方式、手段、步骤上留下了很大的裁量空间。由于正义的分配看不见，使得正义更难实现,正如在农业生态补偿的实践中，由于缺少程序中参与环节的规定，使得补偿通常是由行政机关通过简单地使用行政强制力量迫使受偿农民接受补偿方案实现的。以此方式实现的农业生态补偿，其效果则可想而知。
三、完善农业生态补偿制度的立法建议
（一）加强农业生态补偿环境立法的系统性
从整体上看，要求加强生态补偿立法的整体性和体系性。在国家立法层面，需要对生态补偿的目的、范围、方针、原则、重要措施、救济途径等明确规定。考虑到进行生态补偿的专门立法对社会产生的广泛影响，可以先尝试制定一部位阶较低的法规或规章，先使这一制度确定下来。在地方层面，地方立法机关可以在其立法的职权范围借鉴国内外的立法和时间经验，结合本地区实际情况，有针对性地加强和完善生态补偿立法。
（二）明确补偿主体
对于现行的立法中规定的补偿主体---国家，还要具体对其补偿机关进行明确规定。如此，才能使农业生态补偿制度仅仅停留在制度层面。除此之外，考虑到农业生态补偿资金的庞大级政府补偿不可避免的滞后性和低效率性。我们不得不思考建立其他补偿模式。其实，在市场经济之下，市场性补偿主体的培养不可忽视。在市场经济之下，政府、地区、单位和个人都可以作为受益人成为补偿主体。这种市场激励式的可行性，从国外已经推行实施的环境产权交易制度、环保资金等制度的实践经验中可以看得见。当然，对于市场性补偿主体的培养发展同样离不开相关法律、法规或规章对其地位的确认。
（三）确立多元补偿方式
农业补偿机制的顺利运行离不开补偿的资金、物质、技术的顺利流动，离不开补偿者提供的补偿方式像受偿者所需要的补偿方式转换。这些要求的满足则需要通过补偿方式的多样化来实现。补偿方式大体可分为四种：一是货币补偿。对于受偿主体来说也是最便利地方式；二是实物补偿，给予受偿主体一定物质产品、土地使用权，以改善其生活条件，增强生产能力；三是智力补偿，即向受偿主体提供智力服务；四是政策性补偿，中央政府给予地方政府、上级政府给予下级政府或各级政府给予其管辖范围内的社会成员某些优惠政策。生态补偿方式应当根据具体情况，多样化地使用补偿方式。
（四）制定科学的补偿标准
农业生态补偿标准需要一系列复杂的过程。农业生态补偿标准从性质上分类，可以分为恢复和保护价值型标准、出让型标准、激励(约束)型标准。在对农业生态补偿标准确定之前，我国必须对农业生态补偿标准的性质进行选择。除此之外还会涉及到对农业生态补偿标准的核算。采用哪种核算方式亦是面临重大课题。除了在自然科学范围内进行研究外，要使得生态补偿真正得以实现，还需要考虑社会、市场和公民的承受能力。
（五）完善补偿程序
这里的生态补偿程序，主要是针对补偿主体为行政机关时所应遵循地程序。由于笔者自身能力限制，对于生态补偿程序地设计，在此仅作简单提及，以抛砖引玉。生态补偿程序应该包括对农业生态补偿项目、补偿资金、补偿方案的公告，及听证会的设计。
参考文献：
[1]程宇光.健全农业生态环境补偿制度的若干问题探析[J].生态经济,2010（6）.
[2]高清.生态补偿法律制度略论[J].河北法学,2008(9).
[3]田义文,田晨,徐堃.再论生态补偿“谁保护、谁受益、获补偿”原则的确立[J]. 理论导刊, 2011(4).
[4]洪尚群,吴晓青,段昌群,陈国谦,叶文虎.补偿途径和方式多样化是生态补偿基础和保障[J].环境科学与技术, 2001（S2）.
（作者简介：刘亚男，女，汉族，河南焦作人，西北农林科技大学人文学院2010级法学硕士研究生，研究方向：环境与资源保护法学；田义文（1953-）男，陕西周至人，西北农业科技大学人文学院教授，法学专业硕士研究生指导教师，主要从事环境与资源保护法学研究；张明波，女，彝族，云南普洱人，西北农林科技大学人文学院2010级法学硕士研究生，研究方向：环境与资源保护法学。）
农业是安天下的产业，以往，农业仅仅被视为提供粮食等农产品的经济产业，对农业生态系统只是注重其农产品的生产功能，忽视农业的生态服务功能，甚至牺牲农业的生态服务功能来换取短期的农产品价值实现。这种对农业生态系统只是一味索取的行为导致了农业生态系统服务功能退化，进而又影响到农业可持续发展的能力。现今，人们逐渐认识到农业生态服务功能的重要性。通过建立农业生态补偿制度，利用农业生态补偿，可促使农业生态服务功能得到恢复和保持，实现农业可持续发展。
一、建立健全农业生态补偿制度的必要性
（一）实现农业可持续发展的需要
自1992年的联合国环境发展大会里约地球峰会在《21世纪议程》中提出“农业的多方面功能” 这一概念以来，人们逐渐认识到农业除了具有农产品生产功能，同时还发挥着防止洪涝灾害、涵养水源、防止土壤侵蚀和水土流失、处理有机废弃物、净化空气、提供绿色景观和自然景观等多方面的非农产品功能和其他非生产性功能。
在我国农业生产方式下，农业的农产品生产功能的实现以消耗公共资源为代价。换句话说，在当前的农业生产方式下，农民的经济利益和环境利益相冲突。当我们越来越重视环境利益时，我们肯定不认同农民放弃环境利益，只追求经济利益的生产方式。但让农民这一弱势群众以经济利益减损为代价，独自承担环境利益的实现成本，为其他社会成员提供享受环境利益的便车，这种方式因其不可持续也是不可取的。解决此问题关键在于，建立一个合理的制度将农民独自承担的能惠及整个社会的环境利益所付出的成本社会化，使得农民在采取农业生态系统服务保护型的农业生产方式之下，既能避免传统生产方式之下所付出的农业生产代价又能获得至少不低于传统的产品收入。而农业生态补偿制度恰恰是实现此目标的重要措施。
（二）实现社会公平正义的需要
众所周知，维护社会公平是政府的责任。从横向公平来看，如果让农民独自承担这过高的环境生态成本，牺牲其经济利益，而其他社会成员不付出任何代价享受其成果，这显然是不公平的，从长远来看,农民所面对的巨大生存压力迟早会导致生态的重新破坏，最终影响全社会的可持续发展。
从纵向公平来看，有必要在农业活动上建立合理的补偿机制。据统计，我国在计划经济时期，农村在工农业产品的不平等交换形成的价格，剪刀差价中提供了6000~8000亿资金的代价；改革开放以来，通过征用农民土地，至少使农民蒙受了2万亿元的损失。农村为城市经济的经济增长作出了巨大的牺牲，自身却带来了严重的生态破坏和资源的耗竭。我国已经到了城市支持农村、工业反哺农业的阶段，农业作为农村居民最主要的生产活动和收入来源,有必要在农业活动上建立合理的补偿机制。
二、我国农业生态补偿法律制度在立法层面上存在的不足
（一）农业生态补偿立法缺乏系统性
农业生态补偿环境是一个整体和系统，而我国现行的相关农业生态补偿的法律、法规及规章确是分段、分割的。从现行相关法律的层级上看，中央和国务院只出台关于农业生态补偿的政策，并没有专门的法律，有关这方面的精神和文字，散布在不同的法律政策文件之中。作为我国环境基本法的《环境保护法》，由于当时时代背景的限制，注重污染防治，对于环境补偿只字未提。之后修订的《草原法》、《农业法》仅对生态补偿作出了原则性规定。有关农业生态补偿方面的行政法规、地方规章为数较少。从整体上看，由于我国农业生态补偿立法体系统一性、系统性不足，使得单行法在农业生态补偿具体内容时容易产生冲突。
（二）补偿主体不明确
农业生态补偿的首要问题是解决谁补偿谁的问题, 即补偿主体问题。立法中关于农业生态补偿主体的规定，对生态补偿体制的运行至关重要。我国关于农业生态补偿的主要的法律、行政法规及规章条款如下：《防沙治沙法》第二十五条、第三十三条、第三十五条；《农业法》第六十二条、第六十三条；《草原法》第三十五条、第四十八条；《森林法》第八条、第十四条；《退耕还林条例》第四十五条、第四十九条；《退牧还草和禁牧舍饲陈化粮供应监管暂行办法》 第五条、第六条、第十八条；《水生野生动物保护条例》第十条。
通过对上述法律法规的梳理，笔者发现在我国法律法规及规章之中，补偿主体大都规定为国家，像对农业生态环境直接造成严重损害的企业或其他组织，这类市场性补偿主题，根本没有涉及。补偿主体的规定单一。除此之外，这一单一补偿主体本身也存在问题。立法之明确了生态补偿义务的承担者为国家，大多是情况下，并没有对代表补偿主体的补偿机关予以明确的规定。正是这种不明确性带来了受偿主体求偿无门，补偿机关相互推诿责任的问题。
（三）补偿方式过于单一
从我国现有的农业生态法律补偿制度看，生态补偿方式虽然有资金补偿、实物补偿和政策补偿这三种方式。但最常采用的是资金补偿。资金补偿是具有很强的输血功能，但由于资金补偿是总量补偿，缺少结构性补偿的针对性；而且资金补偿多数情况下为一次性补偿形成不了连续补偿机制。这些缺陷使得资金补偿很难在造血层面上发挥作用。而能够更根本的解决农业生态问题的具有造血功能补偿方式，像智力补偿、技术补偿方式的缺失，使得农业生态环境恶化的趋势很难得到遏制和扭转。
（四）补偿标准不科学
生态补偿标准是生态补偿的关键要素之一。农业生态补偿机制的良好运行离不开科学合理的生态补偿标准。但通过对上文中所提及的相关的法律、法规和规章中的梳理发现，我国立法中很少对生态补偿标准进行明确的规定，若有涉及，更多情况下仅仅以“适当”、“合理”此类抽象词汇对生态补偿标准加以限制。对农业生态补偿标准有具体规定的仅有一个部门规章，即《退耕还草和禁牧舍饲陈化粮供应监管暂行办法》。由此可见，农业生态补偿立法中补偿标准不科学的现象普遍。立法不科学，一方面，留给了行政机关在生态补偿标准上极大的自由裁量空间,当行政机关面对补偿资金的短缺或诱惑时，很难保证受偿主体利益得到保证；另外一方面，当行政机关面对农业生态补偿巨大责任的时候，常以此为借口推诿责任。
（五）生态补偿程序不规范
对于实体法中直接或间接赋予行政机关在农业生态补偿中的裁量权，科学合理的补偿程序可以对行政机关的裁量权进行合理的限制，可以为农业生态补偿的利害关系人提供一个表达意见的渠道,确保农业生态补偿更为公平的实现。但是，现有的法律、法规即部门规章中对此规定很不规范或者根本没有规定。而生态补偿程序的不规范或缺失为行政机关在补偿方式、手段、步骤上留下了很大的裁量空间。由于正义的分配看不见，使得正义更难实现,正如在农业生态补偿的实践中，由于缺少程序中参与环节的规定，使得补偿通常是由行政机关通过简单地使用行政强制力量迫使受偿农民接受补偿方案实现的。以此方式实现的农业生态补偿，其效果则可想而知。
三、完善农业生态补偿制度的立法建议
（一）加强农业生态补偿环境立法的系统性
从整体上看，要求加强生态补偿立法的整体性和体系性。在国家立法层面，需要对生态补偿的目的、范围、方针、原则、重要措施、救济途径等明确规定。考虑到进行生态补偿的专门立法对社会产生的广泛影响，可以先尝试制定一部位阶较低的法规或规章，先使这一制度确定下来。在地方层面，地方立法机关可以在其立法的职权范围借鉴国内外的立法和时间经验，结合本地区实际情况，有针对性地加强和完善生态补偿立法。
（二）明确补偿主体
对于现行的立法中规定的补偿主体---国家，还要具体对其补偿机关进行明确规定。如此，才能使农业生态补偿制度仅仅停留在制度层面。除此之外，考虑到农业生态补偿资金的庞大级政府补偿不可避免的滞后性和低效率性。我们不得不思考建立其他补偿模式。其实，在市场经济之下，市场性补偿主体的培养不可忽视。在市场经济之下，政府、地区、单位和个人都可以作为受益人成为补偿主体。这种市场激励式的可行性，从国外已经推行实施的环境产权交易制度、环保资金等制度的实践经验中可以看得见。当然，对于市场性补偿主体的培养发展同样离不开相关法律、法规或规章对其地位的确认。
（三）确立多元补偿方式
农业补偿机制的顺利运行离不开补偿的资金、物质、技术的顺利流动，离不开补偿者提供的补偿方式像受偿者所需要的补偿方式转换。这些要求的满足则需要通过补偿方式的多样化来实现。补偿方式大体可分为四种：一是货币补偿。对于受偿主体来说也是最便利地方式；二是实物补偿，给予受偿主体一定物质产品、土地使用权，以改善其生活条件，增强生产能力；三是智力补偿，即向受偿主体提供智力服务；四是政策性补偿，中央政府给予地方政府、上级政府给予下级政府或各级政府给予其管辖范围内的社会成员某些优惠政策。生态补偿方式应当根据具体情况，多样化地使用补偿方式。
（四）制定科学的补偿标准
农业生态补偿标准需要一系列复杂的过程。农业生态补偿标准从性质上分类，可以分为恢复和保护价值型标准、出让型标准、激励(约束)型标准。在对农业生态补偿标准确定之前，我国必须对农业生态补偿标准的性质进行选择。除此之外还会涉及到对农业生态补偿标准的核算。采用哪种核算方式亦是面临重大课题。除了在自然科学范围内进行研究外，要使得生态补偿真正得以实现，还需要考虑社会、市场和公民的承受能力。
（五）完善补偿程序
这里的生态补偿程序，主要是针对补偿主体为行政机关时所应遵循地程序。由于笔者自身能力限制，对于生态补偿程序地设计，在此仅作简单提及，以抛砖引玉。生态补偿程序应该包括对农业生态补偿项目、补偿资金、补偿方案的公告，及听证会的设计。
参考文献：
[1]程宇光.健全农业生态环境补偿制度的若干问题探析[J].生态经济,2010（6）.
[2]高清.生态补偿法律制度略论[J].河北法学,2008(9).
[3]田义文,田晨,徐堃.再论生态补偿“谁保护、谁受益、获补偿”原则的确立[J]. 理论导刊, 2011(4).
[4]洪尚群,吴晓青,段昌群,陈国谦,叶文虎.补偿途径和方式多样化是生态补偿基础和保障[J].环境科学与技术, 2001（S2）.
（作者简介：刘亚男，女，汉族，河南焦作人，西北农林科技大学人文学院2010级法学硕士研究生，研究方向：环境与资源保护法学；田义文（1953-）男，陕西周至人，西北农业科技大学人文学院教授，法学专业硕士研究生指导教师，主要从事环境与资源保护法学研究；张明波，女，彝族，云南普洱人，西北农林科技大学人文学院2010级法学硕士研究生，研究方向：环境与资源保护法学。）