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【摘要】 本文基于规模、结构和效率的角度对公共文化服务体系财政投入研究现状及对策进行了梳理，并提出了未来财政投入的研究方向。
【关键词】 公共文化服务体系 规模 结构 效率
公共文化服务体系的建立与实施体现着人们公共文化需要的满足和政府文化职能的实现。我国目前公共文化服务体系构建中政府起主导作用，政府财政在公共文化服务领域的投入对推动公共文化服务体系的发展至关重要。2011年10月十七届六中通过的《中共中央关于深化文化体制改革的决定》中更是明确指出要以公共财政为支撑，完善覆盖城乡、结构合理、功能健全、实用高效的公共文化服务体系。因此，了解公共文化服务体系财政投入的研究现状，探求该财政投入未来理论深入研究方向，对公共文化服务体系的构建与发展有着积极的理论与现实意义。
一、公共文化服务体系财政投入的规模总量不足
我国财政投入对公共文化服务体系的构建非常重要，但目前我国公共文化服务体系财政投入规模是不足的。纵向上文化事业经费占全国财政支出比重偏低，维持在0.4%左右的水平，并且多年来一直维持在一定水平没有增长；横向上与教育、卫生、科技事业费相比，文化事业费占全国财政支出的比重也较低（陈威，2006；曹志来，2006；王列生，2009；马海涛、程岚，2009；张建欣，2010）。2000—2005年文化事业的财政支出占国家财政总支出和文化事业的基本建设投资占全国基本建设投资比重两个指标偏低（王广深，2008）。与目前国际上中等发达程度以上国家的文化财政支出占财政总支出的1%相比，我国公共文化服务的投入水平还存在较大差距（毛少莹，2008；江光华，2011）。
目前公共文化服务财政投资没有较高层次的法律文件规定明确的量化指标，由此弱化了各级财政以及社会各界对公共文化服务投资的法律约束力，从而经常会出现重经济建设，轻文化建设；重教育、卫生投资，轻文化投资的现象。应以权威性较高的法律形式确定各级预算公共文化服务财政投资增长率、各级预算公共文化服务财政投资占同级财政支出的比重、中央与地方政府财政投资在公共文化服务总投资中的比重等等（罗明华，2008；马海涛、程岚，2009；王瑞涵，2010）。
二、公共文化服务财政投入结构优化
1、中央与地方支出结构优化
对于具有外部效应的公共文化服务和产品的提供，世界各国中央政府都几乎参与了近一半的投资，而我国中央政府对公共文化服务的财政投资占比10%左右，中央财政投入比重明显偏低，这必然加重地方财政的投入压力（罗明华，2008）。目前我国财政体制中财力划分的总体格局是收入集中在高层级政府、支出责任集中在低层级政府。因此需要重新确立我国公共文化服务体系建设中的政府间财权和事权的关系，科学界定各级政府之间的支出责任，充分调动中央与地方积极性。对于公共图书馆、博物馆、广播电视网络、文化信息资源网络等公共文化服务基础设施网络建设，因其具有基础性、普遍性和易于量化特征，应以中央财政投入为主，地方财政配合；而文化人才培养、城市社区公共性文化活动、农村节庆文化活动、农村戏曲班社等公共文化产品和服务的提供具有明显的多样性和地域性特征，应以地方财政投入为主，中央财政予以补助或奖励（财政部教科文司，2008）。可将中央、省、县各级政府的财政投入比例调整为：中央政府负担10%～20%，省政府负担50%左右，县政府负担30%～40%左右（江光华，2011）。
2、地区支出结构优化
财政投入的区域结构失衡问题严重。长期以来，落后地区和发达地区公共文化事业水平差距明显，东中部地区的文化财政投入远高于西部地区。2006年全国人均文化事业费为11.91元，但仅有15个省（区、市）超过平均水平（马海涛，2009；张建欣，2010）。调整优化地区文化支出结构差异在纵向转移支付上，中央财政收入每年的增量，应当主要用于转移支付，重点确保中西部地区和农村地区公共产品供给的必要经费；在横向转移支付上，应该规范东部地区对西部地区的对口支援，促其制度化（马海涛，2009；魏鹏举，2008；江光华，2011）。此外，可以建立科学的各级政府财政支出测算体系。采用“因素法”确定上级政府转移支付规模，将农村人口、人口密度、财政状况、财政努力程度等客观因素作为转移支付测算依据，重点向中西部贫穷地区倾斜。也可以增加财力性转移支付和先进地区以奖代补测算透明度和预见性，调动下级政府对农村公共文化投入的积极性，提高下级政府统筹安排资金能力（王瑞涵，2010）。
3、城乡支出结构优化
长期存在的二元经济体制使我国农村地区的经济严重落后于城市，公共服务投入从经费的基数及增长速度看，都远远低于财政对城市的公共文化投入力度（张建欣，2010）。2006年，国家财政对农村文化建设占全国财政文化总投入比重仅为28.5%；全国每个农民每年只能享受国家财政1.48元的文化投入，而全国人均文化事业费却为11.91元（马海涛，2009）。2002—2005年财政对城市文化投入总量是农村的2.75倍，财政对城市文化人均年投入量是农村的3.54倍，且差距越来越大（王广深，2008）。对此各级政府必须科学规划，按照统筹城乡文化发展的要求，以基本公共文化服务均等化为目标，规范转移支付，优化资源配置，形成向农村、基层、困难群众倾斜的公共文化服务体系（马海涛，2009；王广深，2008）。同时，应该加大对农村地区的财政投入，利用补贴等措施引导社会资金投入文化事业，促进文化事业的发展（张建欣，2010）。
三、公共文化服务体系财政投入资金使用效率低下
1、从资金使用的内容上看
在资金使用的内容上，文化专兼职人员工资等维持性开支比重高，各文化主管部门往往把财政资金局限在自身主管的事业单位和机构上，而发展经费严重不足（李毓秀，2009；韩梅，2009；王岩，2011），由此造成财政资金整体使用效率不高，因此财政资金的投人方式有待进一步优化（何广前，2009）。应逐步减少固定投入比例，增加动态投入比例，财政补助逐步从对文化事业单位及从业人员的一般投入为主转变为以项目投入为主，提高资金使用效率，逐步建立和完善政府采购制度，对国家有特殊要求和重点支持的文化活动、文化设施建设、科研课题实行招投标制度和中介评估制度（魏鹏举，2005）。
2、从投入项目上看
在投入项目上，缺位与越位并存。现实财力决定我国政府所提供的公共文化产品只能最大限度满足人民群众的基本文化需求。但是，当前部分地区文化“超前消费”的现象非常严重，财政支出没有向公众的基本文化需求倾斜，大量资金被用于享乐型文化消费设施的建设。财政对公共文化事业支持在文化项目缺乏全面的管理和监控，缺乏必要的项目评价机制，资金的平均化分配趋势严重，资金使用效率低下（马海涛、程岚，2009）。应加强公共文化基础设施项目建设，在项目选择上，坚持把群众喜闻乐见，具有较大需求的项目作为优先选择目标。在农村加大广播电视村村通工程、乡镇综合文化站和基层文化阵地建设、农村电影放映、农家书屋建设等投入；在城市主要是加大对图书馆、博物馆、文化馆的投入，加强社区文化设施建设力度（马海涛、程岚，2009）；在注重硬件建设的同时，不断加大对软件服务的投入，改变当前“重硬件建设，轻软件服务”的状况（江光华，2011）。
3、从投入范围上看
政府的投资范围不合理，存在明显的“越位”和“缺位”现象。政府对具有一定外部性和外部性程度较低的半经营性事业单位和经营性事业单位的投资和管理，存在明显的“越位”现象，导致了这些事业单位对政府投资存在较大的依赖性，加重了财政的负担。另一方面，政府对外部性程度较高的非经营性事业单位的投资和管理，存在明显的“缺位”现象，导致了公共产品和公共服务的供给不足，未能有效满足社会成员的公共需要（魏鹏举，2005）。对提供公共文化产品和服务的公益性文化机构和特殊需要保护的文化事业单位，如图书馆、博物馆、文化馆等，国家继续给予经费保证；对准公益性文化事业单位，国家区别情况通过相应的财政补助予以扶持；经营性文化事业单位，国家给予政策扶持和引导（江光华，2011）。
四、研究展望
国内已有文献对总量投入、结构优化和资金使用效率现状及财政调整措施基本达成共识，但研究成果多数属于对现象的描述和概括，还有不少问题都亟需进一步深入研究：一是对公共文化领域财政投入作用与功能只进行了简单定性分析，缺乏其对文化资本存量和社会福利发展贡献度的量化研究；二是财政需要加大公共文化服务的投入，但在每一经济发展阶段是否投入越大越好、是否存在投入的最优规模以及如何确定投入的最优规模等问题都有待进一步深入研究；三是从已有的文献中虽然提到公共文化支出资金使用效率低下，但仍然缺乏如何进行量化衡量公共文化支出资金使用效率；四是缺乏如何在政府间、地区间和城乡间更有效优化调整投入资金结构的内在逻辑机理分析及有针对性的政策措施。
（注：本文系国家社会科学基金项目“公共文化服务体系财政保障机制研究”（编号：11CGL099）阶段性成果。）
【参考文献】
[1] 中共中央关于深化文化体制改革的决定[EB/OL].http://www.xinhuanet.com，2011.
[2] 陈威：公共文化服务体系研究[M].深圳报业集团出版社，2006.
[3] 曹志来：大力加强公共文化服务体系建设的战略思考[J].创新，2006（3）.
[4] 王列生：国家公共文化服务体系论[M].文化艺术出版社，2009.
[5] 马海涛、程岚：2009完善财政政策促进公共文化服务体系建设[J].中国财政，2009（23）.
[6] 张建欣：促进我国公共文化服务体系发展的财政政策研究[J].当代财经，2010（8）.
[7] 王广深：我国文化事业财政支出结构的优化分析[J].华东经济管理，2008（5）.
[8] 毛少莹：公共文化政策的理论与实践[M].海天出版社，2008.
[9] 江光华：公共文化服务财政投入机制初探[J].科技智囊，2011（1）.
[10] 王瑞涵：农村公共文化服务体系建设：财政责任与经费保障机制[J].地方财政研究，2010（8）.
[11] 罗明华：构建民族地区公共文化服务财政保障机制[J].云南社会科学，2008（12）.
[12] 财政部教科文司：关于构建公共文化服务体系财政保障机制的思考[J].行政事业资产与财务，2008（6）.
[13] 何广前：财政如何支出公共文化服务体系建设[J].行政事业资产与财务，2009（6）.
[14] 魏鹏举：公共财政的文化投入机制创新刍议[J].地方财政研究，2005（12）.
[15] 韩梅：文化产品的公共物品属性及其供给模式选择[J].中州学刊，2009（5）.
【关键词】 公共文化服务体系 规模 结构 效率
公共文化服务体系的建立与实施体现着人们公共文化需要的满足和政府文化职能的实现。我国目前公共文化服务体系构建中政府起主导作用，政府财政在公共文化服务领域的投入对推动公共文化服务体系的发展至关重要。2011年10月十七届六中通过的《中共中央关于深化文化体制改革的决定》中更是明确指出要以公共财政为支撑，完善覆盖城乡、结构合理、功能健全、实用高效的公共文化服务体系。因此，了解公共文化服务体系财政投入的研究现状，探求该财政投入未来理论深入研究方向，对公共文化服务体系的构建与发展有着积极的理论与现实意义。
一、公共文化服务体系财政投入的规模总量不足
我国财政投入对公共文化服务体系的构建非常重要，但目前我国公共文化服务体系财政投入规模是不足的。纵向上文化事业经费占全国财政支出比重偏低，维持在0.4%左右的水平，并且多年来一直维持在一定水平没有增长；横向上与教育、卫生、科技事业费相比，文化事业费占全国财政支出的比重也较低（陈威，2006；曹志来，2006；王列生，2009；马海涛、程岚，2009；张建欣，2010）。2000—2005年文化事业的财政支出占国家财政总支出和文化事业的基本建设投资占全国基本建设投资比重两个指标偏低（王广深，2008）。与目前国际上中等发达程度以上国家的文化财政支出占财政总支出的1%相比，我国公共文化服务的投入水平还存在较大差距（毛少莹，2008；江光华，2011）。
目前公共文化服务财政投资没有较高层次的法律文件规定明确的量化指标，由此弱化了各级财政以及社会各界对公共文化服务投资的法律约束力，从而经常会出现重经济建设，轻文化建设；重教育、卫生投资，轻文化投资的现象。应以权威性较高的法律形式确定各级预算公共文化服务财政投资增长率、各级预算公共文化服务财政投资占同级财政支出的比重、中央与地方政府财政投资在公共文化服务总投资中的比重等等（罗明华，2008；马海涛、程岚，2009；王瑞涵，2010）。
二、公共文化服务财政投入结构优化
1、中央与地方支出结构优化
对于具有外部效应的公共文化服务和产品的提供，世界各国中央政府都几乎参与了近一半的投资，而我国中央政府对公共文化服务的财政投资占比10%左右，中央财政投入比重明显偏低，这必然加重地方财政的投入压力（罗明华，2008）。目前我国财政体制中财力划分的总体格局是收入集中在高层级政府、支出责任集中在低层级政府。因此需要重新确立我国公共文化服务体系建设中的政府间财权和事权的关系，科学界定各级政府之间的支出责任，充分调动中央与地方积极性。对于公共图书馆、博物馆、广播电视网络、文化信息资源网络等公共文化服务基础设施网络建设，因其具有基础性、普遍性和易于量化特征，应以中央财政投入为主，地方财政配合；而文化人才培养、城市社区公共性文化活动、农村节庆文化活动、农村戏曲班社等公共文化产品和服务的提供具有明显的多样性和地域性特征，应以地方财政投入为主，中央财政予以补助或奖励（财政部教科文司，2008）。可将中央、省、县各级政府的财政投入比例调整为：中央政府负担10%～20%，省政府负担50%左右，县政府负担30%～40%左右（江光华，2011）。
2、地区支出结构优化
财政投入的区域结构失衡问题严重。长期以来，落后地区和发达地区公共文化事业水平差距明显，东中部地区的文化财政投入远高于西部地区。2006年全国人均文化事业费为11.91元，但仅有15个省（区、市）超过平均水平（马海涛，2009；张建欣，2010）。调整优化地区文化支出结构差异在纵向转移支付上，中央财政收入每年的增量，应当主要用于转移支付，重点确保中西部地区和农村地区公共产品供给的必要经费；在横向转移支付上，应该规范东部地区对西部地区的对口支援，促其制度化（马海涛，2009；魏鹏举，2008；江光华，2011）。此外，可以建立科学的各级政府财政支出测算体系。采用“因素法”确定上级政府转移支付规模，将农村人口、人口密度、财政状况、财政努力程度等客观因素作为转移支付测算依据，重点向中西部贫穷地区倾斜。也可以增加财力性转移支付和先进地区以奖代补测算透明度和预见性，调动下级政府对农村公共文化投入的积极性，提高下级政府统筹安排资金能力（王瑞涵，2010）。
3、城乡支出结构优化
长期存在的二元经济体制使我国农村地区的经济严重落后于城市，公共服务投入从经费的基数及增长速度看，都远远低于财政对城市的公共文化投入力度（张建欣，2010）。2006年，国家财政对农村文化建设占全国财政文化总投入比重仅为28.5%；全国每个农民每年只能享受国家财政1.48元的文化投入，而全国人均文化事业费却为11.91元（马海涛，2009）。2002—2005年财政对城市文化投入总量是农村的2.75倍，财政对城市文化人均年投入量是农村的3.54倍，且差距越来越大（王广深，2008）。对此各级政府必须科学规划，按照统筹城乡文化发展的要求，以基本公共文化服务均等化为目标，规范转移支付，优化资源配置，形成向农村、基层、困难群众倾斜的公共文化服务体系（马海涛，2009；王广深，2008）。同时，应该加大对农村地区的财政投入，利用补贴等措施引导社会资金投入文化事业，促进文化事业的发展（张建欣，2010）。
三、公共文化服务体系财政投入资金使用效率低下
1、从资金使用的内容上看
在资金使用的内容上，文化专兼职人员工资等维持性开支比重高，各文化主管部门往往把财政资金局限在自身主管的事业单位和机构上，而发展经费严重不足（李毓秀，2009；韩梅，2009；王岩，2011），由此造成财政资金整体使用效率不高，因此财政资金的投人方式有待进一步优化（何广前，2009）。应逐步减少固定投入比例，增加动态投入比例，财政补助逐步从对文化事业单位及从业人员的一般投入为主转变为以项目投入为主，提高资金使用效率，逐步建立和完善政府采购制度，对国家有特殊要求和重点支持的文化活动、文化设施建设、科研课题实行招投标制度和中介评估制度（魏鹏举，2005）。
2、从投入项目上看
在投入项目上，缺位与越位并存。现实财力决定我国政府所提供的公共文化产品只能最大限度满足人民群众的基本文化需求。但是，当前部分地区文化“超前消费”的现象非常严重，财政支出没有向公众的基本文化需求倾斜，大量资金被用于享乐型文化消费设施的建设。财政对公共文化事业支持在文化项目缺乏全面的管理和监控，缺乏必要的项目评价机制，资金的平均化分配趋势严重，资金使用效率低下（马海涛、程岚，2009）。应加强公共文化基础设施项目建设，在项目选择上，坚持把群众喜闻乐见，具有较大需求的项目作为优先选择目标。在农村加大广播电视村村通工程、乡镇综合文化站和基层文化阵地建设、农村电影放映、农家书屋建设等投入；在城市主要是加大对图书馆、博物馆、文化馆的投入，加强社区文化设施建设力度（马海涛、程岚，2009）；在注重硬件建设的同时，不断加大对软件服务的投入，改变当前“重硬件建设，轻软件服务”的状况（江光华，2011）。
3、从投入范围上看
政府的投资范围不合理，存在明显的“越位”和“缺位”现象。政府对具有一定外部性和外部性程度较低的半经营性事业单位和经营性事业单位的投资和管理，存在明显的“越位”现象，导致了这些事业单位对政府投资存在较大的依赖性，加重了财政的负担。另一方面，政府对外部性程度较高的非经营性事业单位的投资和管理，存在明显的“缺位”现象，导致了公共产品和公共服务的供给不足，未能有效满足社会成员的公共需要（魏鹏举，2005）。对提供公共文化产品和服务的公益性文化机构和特殊需要保护的文化事业单位，如图书馆、博物馆、文化馆等，国家继续给予经费保证；对准公益性文化事业单位，国家区别情况通过相应的财政补助予以扶持；经营性文化事业单位，国家给予政策扶持和引导（江光华，2011）。
四、研究展望
国内已有文献对总量投入、结构优化和资金使用效率现状及财政调整措施基本达成共识，但研究成果多数属于对现象的描述和概括，还有不少问题都亟需进一步深入研究：一是对公共文化领域财政投入作用与功能只进行了简单定性分析，缺乏其对文化资本存量和社会福利发展贡献度的量化研究；二是财政需要加大公共文化服务的投入，但在每一经济发展阶段是否投入越大越好、是否存在投入的最优规模以及如何确定投入的最优规模等问题都有待进一步深入研究；三是从已有的文献中虽然提到公共文化支出资金使用效率低下，但仍然缺乏如何进行量化衡量公共文化支出资金使用效率；四是缺乏如何在政府间、地区间和城乡间更有效优化调整投入资金结构的内在逻辑机理分析及有针对性的政策措施。
（注：本文系国家社会科学基金项目“公共文化服务体系财政保障机制研究”（编号：11CGL099）阶段性成果。）
【参考文献】
[1] 中共中央关于深化文化体制改革的决定[EB/OL].http://www.xinhuanet.com，2011.
[2] 陈威：公共文化服务体系研究[M].深圳报业集团出版社，2006.
[3] 曹志来：大力加强公共文化服务体系建设的战略思考[J].创新，2006（3）.
[4] 王列生：国家公共文化服务体系论[M].文化艺术出版社，2009.
[5] 马海涛、程岚：2009完善财政政策促进公共文化服务体系建设[J].中国财政，2009（23）.
[6] 张建欣：促进我国公共文化服务体系发展的财政政策研究[J].当代财经，2010（8）.
[7] 王广深：我国文化事业财政支出结构的优化分析[J].华东经济管理，2008（5）.
[8] 毛少莹：公共文化政策的理论与实践[M].海天出版社，2008.
[9] 江光华：公共文化服务财政投入机制初探[J].科技智囊，2011（1）.
[10] 王瑞涵：农村公共文化服务体系建设：财政责任与经费保障机制[J].地方财政研究，2010（8）.
[11] 罗明华：构建民族地区公共文化服务财政保障机制[J].云南社会科学，2008（12）.
[12] 财政部教科文司：关于构建公共文化服务体系财政保障机制的思考[J].行政事业资产与财务，2008（6）.
[13] 何广前：财政如何支出公共文化服务体系建设[J].行政事业资产与财务，2009（6）.
[14] 魏鹏举：公共财政的文化投入机制创新刍议[J].地方财政研究，2005（12）.
[15] 韩梅：文化产品的公共物品属性及其供给模式选择[J].中州学刊，2009（5）.