论文部分内容阅读
【摘要】政府应该为农村儿童提供幼儿教育服务,但是具体的服务供给方式值得商榷。在农村地区,通过建立大量幼教机构为儿童提供幼儿教育服务的方式存在无法克服的质量、监管难题。我们可以尝试由政府制定服务菜单,由现有的县、乡幼教机构按照菜单为农村儿童提供流动性服务,从而建构起“电影放映队式”农村幼儿教育服务模式。
【关键词】服务供给方式;政府;农村幼儿教育;服务基准化;实证研究
【中图分类号】G610 【文献标识码】A 【文章编号】1004-4604(2009)04-0001-04
政府是否应该在幼儿教育供给中发挥主要作用?这是一个典型的规范问题。〔1〕尽管有关幼儿教育社会收益率的研究让越来越多的人认识到政府应该承担提供幼儿教育服务的主要责任,但是客观上由于价值观不同,各国政府在幼儿教育服务的供给方式上仍然存在很大差异,对政府是否应该承担提供幼儿教育服务的主要责任的问题也仍然存在较大争议。不过各国政府在提供补偿性的幼儿教育服务方面达成了高度的共识。即使是在对政府参与社会生活持极保守态度的英国、美国,其政府也发起并正在继续实施着庞大的贫困家庭儿童免费幼儿教育计划。可见,政府应该主要为贫困家庭儿童提供幼儿教育服务,这一点已经成为当前国际社会的共识,不存在规范性冲突。
解决了政府供给的合理性问题,按照公共财政分析的一般框架,下一步需要考虑的问题是应该怎样有效地为贫困家庭儿童提供幼儿教育服务。这个问题涉及对不同供给方式效果的评价,涉及成本和收益的考量,是个典型的实证问题。〔2〕
本文之所以要花费一定笔墨区分规范问题和实证问题,是想说明,在为贫困家庭儿童提供幼儿教育服务这一问题上不存在价值冲突,但是如何有效地为他们提供幼儿教育服务却需要大量实证数据的佐证。目前在我国,大多数人认为政府应该在农村建足够数量的幼儿园,以便更好地为农村儿童提供幼儿教育服务,但是也有一些学者对此提出了不同意见,他们认为购买服务可能是更加合理的一种制度安排。对于这些分歧,我们应该超越规范层面的“应该不应该”的讨论,弄清其产生的根源,累积相关的实证数据,以便选择有效的农村幼儿教育供给方式,解决“该怎么做”的问题。那么,农村家庭的儿童到底需要什么?政府是通过建立幼儿园来提供服务更好,还是通过其他方式更合适?理清这些问题,是我们为农村儿童的发展提供支持的前提。
一、就农村幼儿教育而言,当前迫切需要提高家长的养育、教育水平
近年来,我国扶贫研究的成果显著,为社会干预措施的设计和有效实施提供了有力支持。研究表明,成功的社会干预首先要有针对性,针对合适的人群,满足他们的需求。〔3〕在我国,贫困人口主要集中在农村,农村儿童最需要什么?这一问题并不容易回答。我们需要一些社会调查数据的支持。
2006年,我们参与了联合国儿童基金会在我国9个贫困县(均接受联合国儿童基金会的卫生援助或教育援助)开展的“儿童发展状况基线”调研,获得了我国贫困地区农村儿童发展状况的基本数据。这些基本数据对于政府确定提供幼儿教育服务的重点是非常有帮助的。
1.农村儿童身体发育普遍落后
按照儿童发育标准,0~36个月儿童的发育有一个正常的范围,不在这个范围内的要么是营养过剩,要么是营养不良。根据相关的技术方案,我们对9个项目县的3514名适龄儿童进行了养育和教育方面的调研,结果发现,项目县儿童轻度和重度营养不良的比率非常高。在0~6个月的年龄区间内,项目县儿童营养不良的比率较低,但是随着年龄的增长,儿童营养不良的比率逐渐升高,这与添加辅食后家长不恰当的养育方式有很大关系。另外,中国发展基金会对农村儿童营养状况的考察也证明,我国贫困地区农村儿童普遍存在低体重现象。〔4〕
儿童普遍发育不良,不但和这些地区的贫困有关,更和这些地区家长缺乏儿童养育知识有关。我们对9个贫困县的调查发现,家长对方便面和鸡蛋营养价值的错误判断率在1.6~17.8%之间,这个错误判断率与项目县的经济发展水平存在相关;对水果和果冻营养价值的错误判断率更高,在4.2~25.1%之间,也与项目县的经济发展水平相关。①
2.农村儿童家长的教育能力有待提高
除了养育能力外,贫困地区农村家长的教育能力也有待提高。对项目县儿童家长基本教育知识、态度和能力方面的调研结果表明,父母在识别儿童的危险体征、照顾生病的儿童、培养儿童的生活习惯、锻炼儿童的动作平衡感等方面知识的知晓率只有60~70%,这个知晓率和父母的受教育水平呈显著正相关。另外,调查表明,父亲和母亲在儿童早期教育活动中的参与程度也与其受教育程度呈显著正相关。
二、就农村幼儿教育而言,当前迫切需要政府提供基本公共服务
政府的基本责任之一就是提供安全的饮用水、未被污染的生长环境等基本公共服务。以儿童的计划免疫为例。计划免疫是我国政府需提供的强制性服务,其中有四种疫苗属于基准化服务,即不论各地的经济发展水平如何,地方政府都应该落实。儿童计划免疫卡的建立比率就是度量这种基准化服务水平的基本指标。
根据项目县入户调查结果,除江西临川外,卫生援助项目县儿童未建卡的比率在10%以下,但是在教育援助项目县,未建卡比率在20%以上。它可能说明,当地机构的服务能力受援助项目特征的影响。
我们认为,在考虑我国农村幼儿教育公共政策时,必须充分了解我国农村当前基本的社会背景。第一,家长的养育、教育能力亟待提高。也许,通过教育家长来改善儿童早期教育的家庭环境,可以成为农村幼儿教育供给的一个替代方案。第二,我国现有的财政投入更多的是“养人”而不是“养事”,公共机构的服务能力往往受活动经费限制,很多时候是有机构、有人员,但是没有开展活动的经费。因此,连计划免疫这样的基本服务,教育援助项目县和卫生援助项目县也有明显的差异。卫生援助项目县获得的额外支持可以明显提高现有机构的“做事”能力。
三、幼教机构建设对政府提供幼儿教育服务的适切性
提供服务是现代公共行政的本质所在。服务型政府意味着政府施政目标从由机关和专家决定转变为由公众决定,效率的高低和服务的好坏从由政府自我评价为主导的考核转变为由公众评审为主导的考核,由对特定“功能”“权威”“结构”的服从转变为对“使命”“顾客”“成果”的认同。〔5〕因此,建立以儿童发展需求为导向的公共幼儿教育服务体系是政府需要考虑的问题之一。
如何为农村儿童提供幼儿教育服务?建立幼教机构是否是政府最恰当的选择?我们尝试从以下几方面展开讨论。
1.权衡建立幼教机构的成本与收益
建立幼教机构的成本是非常高的。幼儿教育是劳动密集型行业,生师比非常低,这使得幼教机构的运行成本常常可以与大学相提并论。另外,儿童不宜到很远的幼教机构接受教育,因此农村幼教机构规模通常不会很大,也正因为如此,难以实现规模效益。此外,幼教机构的监管成本也很高。农村的幼教机构通常很分散,如果要严格按照有关规程来监管是非常困难的。如果要获得幼教机构的运行绩效信息,其成本也非常高。
在收益方面,虽然有无数研究证明了幼儿教育的高收益率,但是高收益率的前提是高质量的幼儿教育。当监管变得困难时,农村幼儿教育的质量往往难以保证。在这一点上,农村小学和初中教育质量的良莠不齐已经提供了“前车之鉴”。因此,是通过建立大量幼教机构提供幼儿教育服务,还是通过现有的县、乡幼教机构,扩展它们对农村儿童的服务范围,是需要认真权衡的。
2.对基层服务机构编制外非理性扩张的担心
从1992年实行定岗定编政策以来,我国各级政府和事业单位的编制都非常紧张。1992年的编制标准的确难以满足今天幼儿教育服务的需要。但是,另外一个现象同样值得关注,即编制外的非理性扩张。根据上述“儿童发展状况基线”调研得知,绝大多数幼教机构在编制之外都聘用了临时工作人员,这些临时工作人员中的大多数人基本具备入职资格,但是工资非常低。这种编外聘用人员对幼教机构服务能力的影响还未引起有关方面足够的重视。
编外聘用人员的工资是由基层服务机构负担的,即使他们的工资很低,也会给基层服务机构带来巨大的压力,基层服务机构唯一的选择就是将这种压力转移到所服务的人群上去。因此,在义务性、强制性服务之外附加、捆绑有收益的服务就成了这些机构的无奈选择。保育费之外附加种种收费项目等做法就是这方面的表现。这样的做法使得广大群众对政府和基层服务机构提供的幼儿教育失去了信任,也直接影响了政府为民众服务的社会形象。
3.农村小学发展的经验
在普及九年义务教育的过程中,我国曾经将农村小学建设作为“普九”的切入点来突破,运用贷款以及贫困地区义务教育工程建设的特殊政策,为广大农村地区建设了小学。但是,因为城市化过程中农村人口的减少和民众对优质教育的期望,今天许多农村地区的小学都面临着生源不足、难以维持的困境。农村小学发展的经验在提醒我们,在农村地区大量建立幼教机构是否会面临同样的问题?事实上,如果农村地区幼儿教育的质量得不到基本的保证,那么“祖辈看管”之类的早期教育也许优于质量不怎么样的机构教育。〔6〕
四、建构“电影放映队式”农村幼儿教育服务模式
1.“电影放映队式”农村幼儿教育服务的特征
如上所述,通过建立幼教机构提供服务存在着难以克服的质量、监管难题,因此,寻找其他服务供给方式就成了一种新思路。借鉴“大篷车”幼儿园经验和“电影放映改革”经验,笔者认为,由政府制定服务菜单,由现有幼教机构按照菜单为农村儿童提供流动性服务,也许是一种不错的选择。这样可以减少广泛设置幼教机构可能存在的服务质量低下、不作为等现象,保证农村幼儿教育服务的基准;同时,由现有县、乡幼教机构拓展服务范围,也可以获得更多的服务收益。另外,政府为农村幼儿教育提供的财政经费也可以有效激励这些机构更好地提供幼教服务,从而保证政府为农村儿童提供的幼教服务经费花在农村儿童身上,避免建立大量幼教机构可能出现的“养人”不“养事”局面。
2.“电影放映队式”农村幼儿教育服务模式需要的制度调整
公共财政既是一个经济范畴,也是一个政治范畴。作为国家政权活动的一个重要方面,其收支活动体现着党的方针政策,反映着政府的政策意图,也涉及全体社会成员的切身利益。〔7〕政府改革的过程在很大程度上就是落实公共财政职能和程序性要求的过程。在幼儿教育领域,这种要求集中体现在大力调整和优化财政性幼教投入结构、科学界定财政性幼教供给范围、集中突出公共性特征等方面。
(1)推进基准化服务,以服务核定经费预算
机构膨胀的永恒冲动是一个世界性难题。1992年实行的定岗定编制度遏制了财政投入的非理性膨胀,但没有解决好各类服务机构可持续运转的机制问题,没有解决好在财政约束和服务供给之间作出理性选择的问题。而要解决这些问题,不能只依赖编制核定这样的结果,更重要的是要确定服务基准和根据服务基准核定经费预算。后者正是财政预算制度改革的重要内容。有许多学者提出要以预算体制改革为切入点改革财政投入体制。〔8〕然而,目前预算体制改革还处于起步阶段,包括儿童早期教育在内的基础教育、基本医疗服务都应该朝着基准化服务方面推进,从而促使预算体制改革内容具体化。
(2)遏制基层机构扩张冲动
基层服务机构编制外扩张有其存在的客观性。在缺乏就业机会的农村,接受过专业教育的毕业生进入公共服务机构,拿着临时工资,等待正式工作岗位,是一种不得已的选择。自上而下的编制管理避免了财政性开支的非理性膨胀,但遏制基层服务机构的编外扩张冲动,是摆在管理者面前的又一难题。唯一的选择是重新进行公共服务事权的厘定,用服务岗位预算管理代替人员预算管理,将服务机构改革与公共服务供给标准的核算加以统筹考虑。
(3)以基准化服务监控基层服务机构绩效
改革开放至今,单个制度的改革对事业发展的促进作用已经越来越小,改革进入到系统化制度调整阶段。确定儿童早期教育的服务基准,不仅可以为地方政府提高自己的公共服务质量提供动力,而且可以为预算体制改革和促使政府向服务型政府转型提供基础。确定儿童早期教育服务基准还有一个重要的功能就是监控幼教机构的服务绩效。将机构服务满足公众需要的程度作为机构绩效评价的尺度,可以为上下级的业务管理和技术交流提供标准,这体现了国际上新公共行政主义的主张。
2000年后,我国公共财政体制改革逐渐成为社会关注的热点,公共财政体制改革被赋予了越来越多的职能。目前,宏观讨论有效政府、公共服务、公共财政改革的文献较多,而在一个具体领域里讨论其服务的公共属性及其对财政体制改革的要求的研究并不多。农村幼儿教育是公共服务的重要组成部分,讨论政府为农村儿童提供教育服务方式的改革,明确政府服务供给效率的判断标准,进而探讨公共财政体制改革问题,有助于促进公共财政体制的建设,从而推动政府的转型。
参考文献:
〔1〕〔2〕斯蒂格里茨.经济学〔M〕.3版.北京:中国人民大学出版社,2006:21,21.
〔3〕汪三贵,等.中国新时期农村扶贫与村级贫困瞄准〔J〕.管理世界,2007,(1):56.
〔4〕中国发展基金会.为了国家的未来:改善贫困地区儿童营养状况试点报告〔M〕.北京:中国发展出版社,2009:9.
〔5〕顾丽梅.信息社会行政发展的新趋势〔J〕.国家行政学院学报,2001,(2):39-41.
〔6〕BERINICE NYLAND, ZENG XIAODONG.Grandparents as educators and carers in China〔J〕. Journal of Early Childhood Research,2009,(2):46-57.
〔7〕项怀诚.社会主义政治文明与公共财政建设〔N〕. 人民日报,2003-02-12.
〔8〕王绍光.美国进步主义时期的启示〔M〕.北京:中国财政经济出版社,2006:27.
【关键词】服务供给方式;政府;农村幼儿教育;服务基准化;实证研究
【中图分类号】G610 【文献标识码】A 【文章编号】1004-4604(2009)04-0001-04
政府是否应该在幼儿教育供给中发挥主要作用?这是一个典型的规范问题。〔1〕尽管有关幼儿教育社会收益率的研究让越来越多的人认识到政府应该承担提供幼儿教育服务的主要责任,但是客观上由于价值观不同,各国政府在幼儿教育服务的供给方式上仍然存在很大差异,对政府是否应该承担提供幼儿教育服务的主要责任的问题也仍然存在较大争议。不过各国政府在提供补偿性的幼儿教育服务方面达成了高度的共识。即使是在对政府参与社会生活持极保守态度的英国、美国,其政府也发起并正在继续实施着庞大的贫困家庭儿童免费幼儿教育计划。可见,政府应该主要为贫困家庭儿童提供幼儿教育服务,这一点已经成为当前国际社会的共识,不存在规范性冲突。
解决了政府供给的合理性问题,按照公共财政分析的一般框架,下一步需要考虑的问题是应该怎样有效地为贫困家庭儿童提供幼儿教育服务。这个问题涉及对不同供给方式效果的评价,涉及成本和收益的考量,是个典型的实证问题。〔2〕
本文之所以要花费一定笔墨区分规范问题和实证问题,是想说明,在为贫困家庭儿童提供幼儿教育服务这一问题上不存在价值冲突,但是如何有效地为他们提供幼儿教育服务却需要大量实证数据的佐证。目前在我国,大多数人认为政府应该在农村建足够数量的幼儿园,以便更好地为农村儿童提供幼儿教育服务,但是也有一些学者对此提出了不同意见,他们认为购买服务可能是更加合理的一种制度安排。对于这些分歧,我们应该超越规范层面的“应该不应该”的讨论,弄清其产生的根源,累积相关的实证数据,以便选择有效的农村幼儿教育供给方式,解决“该怎么做”的问题。那么,农村家庭的儿童到底需要什么?政府是通过建立幼儿园来提供服务更好,还是通过其他方式更合适?理清这些问题,是我们为农村儿童的发展提供支持的前提。
一、就农村幼儿教育而言,当前迫切需要提高家长的养育、教育水平
近年来,我国扶贫研究的成果显著,为社会干预措施的设计和有效实施提供了有力支持。研究表明,成功的社会干预首先要有针对性,针对合适的人群,满足他们的需求。〔3〕在我国,贫困人口主要集中在农村,农村儿童最需要什么?这一问题并不容易回答。我们需要一些社会调查数据的支持。
2006年,我们参与了联合国儿童基金会在我国9个贫困县(均接受联合国儿童基金会的卫生援助或教育援助)开展的“儿童发展状况基线”调研,获得了我国贫困地区农村儿童发展状况的基本数据。这些基本数据对于政府确定提供幼儿教育服务的重点是非常有帮助的。
1.农村儿童身体发育普遍落后
按照儿童发育标准,0~36个月儿童的发育有一个正常的范围,不在这个范围内的要么是营养过剩,要么是营养不良。根据相关的技术方案,我们对9个项目县的3514名适龄儿童进行了养育和教育方面的调研,结果发现,项目县儿童轻度和重度营养不良的比率非常高。在0~6个月的年龄区间内,项目县儿童营养不良的比率较低,但是随着年龄的增长,儿童营养不良的比率逐渐升高,这与添加辅食后家长不恰当的养育方式有很大关系。另外,中国发展基金会对农村儿童营养状况的考察也证明,我国贫困地区农村儿童普遍存在低体重现象。〔4〕
儿童普遍发育不良,不但和这些地区的贫困有关,更和这些地区家长缺乏儿童养育知识有关。我们对9个贫困县的调查发现,家长对方便面和鸡蛋营养价值的错误判断率在1.6~17.8%之间,这个错误判断率与项目县的经济发展水平存在相关;对水果和果冻营养价值的错误判断率更高,在4.2~25.1%之间,也与项目县的经济发展水平相关。①
2.农村儿童家长的教育能力有待提高
除了养育能力外,贫困地区农村家长的教育能力也有待提高。对项目县儿童家长基本教育知识、态度和能力方面的调研结果表明,父母在识别儿童的危险体征、照顾生病的儿童、培养儿童的生活习惯、锻炼儿童的动作平衡感等方面知识的知晓率只有60~70%,这个知晓率和父母的受教育水平呈显著正相关。另外,调查表明,父亲和母亲在儿童早期教育活动中的参与程度也与其受教育程度呈显著正相关。
二、就农村幼儿教育而言,当前迫切需要政府提供基本公共服务
政府的基本责任之一就是提供安全的饮用水、未被污染的生长环境等基本公共服务。以儿童的计划免疫为例。计划免疫是我国政府需提供的强制性服务,其中有四种疫苗属于基准化服务,即不论各地的经济发展水平如何,地方政府都应该落实。儿童计划免疫卡的建立比率就是度量这种基准化服务水平的基本指标。
根据项目县入户调查结果,除江西临川外,卫生援助项目县儿童未建卡的比率在10%以下,但是在教育援助项目县,未建卡比率在20%以上。它可能说明,当地机构的服务能力受援助项目特征的影响。
我们认为,在考虑我国农村幼儿教育公共政策时,必须充分了解我国农村当前基本的社会背景。第一,家长的养育、教育能力亟待提高。也许,通过教育家长来改善儿童早期教育的家庭环境,可以成为农村幼儿教育供给的一个替代方案。第二,我国现有的财政投入更多的是“养人”而不是“养事”,公共机构的服务能力往往受活动经费限制,很多时候是有机构、有人员,但是没有开展活动的经费。因此,连计划免疫这样的基本服务,教育援助项目县和卫生援助项目县也有明显的差异。卫生援助项目县获得的额外支持可以明显提高现有机构的“做事”能力。
三、幼教机构建设对政府提供幼儿教育服务的适切性
提供服务是现代公共行政的本质所在。服务型政府意味着政府施政目标从由机关和专家决定转变为由公众决定,效率的高低和服务的好坏从由政府自我评价为主导的考核转变为由公众评审为主导的考核,由对特定“功能”“权威”“结构”的服从转变为对“使命”“顾客”“成果”的认同。〔5〕因此,建立以儿童发展需求为导向的公共幼儿教育服务体系是政府需要考虑的问题之一。
如何为农村儿童提供幼儿教育服务?建立幼教机构是否是政府最恰当的选择?我们尝试从以下几方面展开讨论。
1.权衡建立幼教机构的成本与收益
建立幼教机构的成本是非常高的。幼儿教育是劳动密集型行业,生师比非常低,这使得幼教机构的运行成本常常可以与大学相提并论。另外,儿童不宜到很远的幼教机构接受教育,因此农村幼教机构规模通常不会很大,也正因为如此,难以实现规模效益。此外,幼教机构的监管成本也很高。农村的幼教机构通常很分散,如果要严格按照有关规程来监管是非常困难的。如果要获得幼教机构的运行绩效信息,其成本也非常高。
在收益方面,虽然有无数研究证明了幼儿教育的高收益率,但是高收益率的前提是高质量的幼儿教育。当监管变得困难时,农村幼儿教育的质量往往难以保证。在这一点上,农村小学和初中教育质量的良莠不齐已经提供了“前车之鉴”。因此,是通过建立大量幼教机构提供幼儿教育服务,还是通过现有的县、乡幼教机构,扩展它们对农村儿童的服务范围,是需要认真权衡的。
2.对基层服务机构编制外非理性扩张的担心
从1992年实行定岗定编政策以来,我国各级政府和事业单位的编制都非常紧张。1992年的编制标准的确难以满足今天幼儿教育服务的需要。但是,另外一个现象同样值得关注,即编制外的非理性扩张。根据上述“儿童发展状况基线”调研得知,绝大多数幼教机构在编制之外都聘用了临时工作人员,这些临时工作人员中的大多数人基本具备入职资格,但是工资非常低。这种编外聘用人员对幼教机构服务能力的影响还未引起有关方面足够的重视。
编外聘用人员的工资是由基层服务机构负担的,即使他们的工资很低,也会给基层服务机构带来巨大的压力,基层服务机构唯一的选择就是将这种压力转移到所服务的人群上去。因此,在义务性、强制性服务之外附加、捆绑有收益的服务就成了这些机构的无奈选择。保育费之外附加种种收费项目等做法就是这方面的表现。这样的做法使得广大群众对政府和基层服务机构提供的幼儿教育失去了信任,也直接影响了政府为民众服务的社会形象。
3.农村小学发展的经验
在普及九年义务教育的过程中,我国曾经将农村小学建设作为“普九”的切入点来突破,运用贷款以及贫困地区义务教育工程建设的特殊政策,为广大农村地区建设了小学。但是,因为城市化过程中农村人口的减少和民众对优质教育的期望,今天许多农村地区的小学都面临着生源不足、难以维持的困境。农村小学发展的经验在提醒我们,在农村地区大量建立幼教机构是否会面临同样的问题?事实上,如果农村地区幼儿教育的质量得不到基本的保证,那么“祖辈看管”之类的早期教育也许优于质量不怎么样的机构教育。〔6〕
四、建构“电影放映队式”农村幼儿教育服务模式
1.“电影放映队式”农村幼儿教育服务的特征
如上所述,通过建立幼教机构提供服务存在着难以克服的质量、监管难题,因此,寻找其他服务供给方式就成了一种新思路。借鉴“大篷车”幼儿园经验和“电影放映改革”经验,笔者认为,由政府制定服务菜单,由现有幼教机构按照菜单为农村儿童提供流动性服务,也许是一种不错的选择。这样可以减少广泛设置幼教机构可能存在的服务质量低下、不作为等现象,保证农村幼儿教育服务的基准;同时,由现有县、乡幼教机构拓展服务范围,也可以获得更多的服务收益。另外,政府为农村幼儿教育提供的财政经费也可以有效激励这些机构更好地提供幼教服务,从而保证政府为农村儿童提供的幼教服务经费花在农村儿童身上,避免建立大量幼教机构可能出现的“养人”不“养事”局面。
2.“电影放映队式”农村幼儿教育服务模式需要的制度调整
公共财政既是一个经济范畴,也是一个政治范畴。作为国家政权活动的一个重要方面,其收支活动体现着党的方针政策,反映着政府的政策意图,也涉及全体社会成员的切身利益。〔7〕政府改革的过程在很大程度上就是落实公共财政职能和程序性要求的过程。在幼儿教育领域,这种要求集中体现在大力调整和优化财政性幼教投入结构、科学界定财政性幼教供给范围、集中突出公共性特征等方面。
(1)推进基准化服务,以服务核定经费预算
机构膨胀的永恒冲动是一个世界性难题。1992年实行的定岗定编制度遏制了财政投入的非理性膨胀,但没有解决好各类服务机构可持续运转的机制问题,没有解决好在财政约束和服务供给之间作出理性选择的问题。而要解决这些问题,不能只依赖编制核定这样的结果,更重要的是要确定服务基准和根据服务基准核定经费预算。后者正是财政预算制度改革的重要内容。有许多学者提出要以预算体制改革为切入点改革财政投入体制。〔8〕然而,目前预算体制改革还处于起步阶段,包括儿童早期教育在内的基础教育、基本医疗服务都应该朝着基准化服务方面推进,从而促使预算体制改革内容具体化。
(2)遏制基层机构扩张冲动
基层服务机构编制外扩张有其存在的客观性。在缺乏就业机会的农村,接受过专业教育的毕业生进入公共服务机构,拿着临时工资,等待正式工作岗位,是一种不得已的选择。自上而下的编制管理避免了财政性开支的非理性膨胀,但遏制基层服务机构的编外扩张冲动,是摆在管理者面前的又一难题。唯一的选择是重新进行公共服务事权的厘定,用服务岗位预算管理代替人员预算管理,将服务机构改革与公共服务供给标准的核算加以统筹考虑。
(3)以基准化服务监控基层服务机构绩效
改革开放至今,单个制度的改革对事业发展的促进作用已经越来越小,改革进入到系统化制度调整阶段。确定儿童早期教育的服务基准,不仅可以为地方政府提高自己的公共服务质量提供动力,而且可以为预算体制改革和促使政府向服务型政府转型提供基础。确定儿童早期教育服务基准还有一个重要的功能就是监控幼教机构的服务绩效。将机构服务满足公众需要的程度作为机构绩效评价的尺度,可以为上下级的业务管理和技术交流提供标准,这体现了国际上新公共行政主义的主张。
2000年后,我国公共财政体制改革逐渐成为社会关注的热点,公共财政体制改革被赋予了越来越多的职能。目前,宏观讨论有效政府、公共服务、公共财政改革的文献较多,而在一个具体领域里讨论其服务的公共属性及其对财政体制改革的要求的研究并不多。农村幼儿教育是公共服务的重要组成部分,讨论政府为农村儿童提供教育服务方式的改革,明确政府服务供给效率的判断标准,进而探讨公共财政体制改革问题,有助于促进公共财政体制的建设,从而推动政府的转型。
参考文献:
〔1〕〔2〕斯蒂格里茨.经济学〔M〕.3版.北京:中国人民大学出版社,2006:21,21.
〔3〕汪三贵,等.中国新时期农村扶贫与村级贫困瞄准〔J〕.管理世界,2007,(1):56.
〔4〕中国发展基金会.为了国家的未来:改善贫困地区儿童营养状况试点报告〔M〕.北京:中国发展出版社,2009:9.
〔5〕顾丽梅.信息社会行政发展的新趋势〔J〕.国家行政学院学报,2001,(2):39-41.
〔6〕BERINICE NYLAND, ZENG XIAODONG.Grandparents as educators and carers in China〔J〕. Journal of Early Childhood Research,2009,(2):46-57.
〔7〕项怀诚.社会主义政治文明与公共财政建设〔N〕. 人民日报,2003-02-12.
〔8〕王绍光.美国进步主义时期的启示〔M〕.北京:中国财政经济出版社,2006:27.