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近年来，校车安全事故频发，引起全社会的广泛关注。尤其是2011年11月16日甘肃正宁县发生的幼儿园校车与运煤车相撞的特大交通事故，共造成了21人死亡（其中幼儿19人），43人受伤，再次把校车安全问题推向了风口浪尖。这次事故也直接促成了校车安全问题纳入法制化轨道，从事故发生到2011年12月11日《校车安全条例（草案）》（以下简称草案）公布仅用了不到一个月时间，从草案公布再到2012年4月5日《校车安全管理条例》（以下简称条例）公布仅用了不到四个月时间，如此高效的立法速度足以证明立法解决国内校车安全问题的重要性和紧迫性。也体现了党中央、国务院对学生生命安全的高度重视。《校车安全管理条例》的颁布为校车行驶画出了一条清晰可辨的安全线。
一、对《校车安全管理条例》的解读
国务院制定的专门行政法规《校车安全管理条例》已于2012年4月10日由国务院发布实施。《条例》坚持以人为本和从实际出发的基本指导思想，以确保学生安全、降低交通风险为宗旨，对校车及其安全管理作了全面的规定，同时又考虑到地区差异、城乡差异等具体国情，为地方立法留出了较大空间。总的来说，该《条例》具有较强的针对性和可操作性，为学校校车安全行驶提供了切实可行的法律依据。为了便于大家更好地理解和把握《条例》的内容和精神，从而在实践中建立健全有效的校车安全管理制度，让《条例》真正为学生上下学保驾护航，减少校车事故悲剧的发生，下面对《条例》的相关内容做一解读。
1.何为校车
从当前发生的校车事故来看，多为非法校车或黑车，这些校车要么无牌无证无保险、要么是改装车或拼装车等，安全隐患非常大。因此，从法律上明确界定校车概念，取缔非法校车，是确保学生上下学安全的前提。为此，《条例》总则第2条明确规定：“本条例所称校车，是指依照本条例取得使用许可，用于接送接受义务教育的学生上下学的7座以上的载客汽车。接送小学生的校车应当是按照专用校车国家标准设计和制造的小学生专用校车。”可见，校车必须取得许可、并且是7座以上的、符合国家标准的、用于接送义务教育阶段学生的车辆。为了进一步明确校车标准，2012年4月12日，国家标准化委员会发布了《专用校车安全国家标准》，其中规定：该标准适用于中小学阶段3周岁以上及九年制义务教育阶段受教育的群体所乘坐的专用校车，幼儿校车的最大乘员数不超过45人，小学生校车和中小学生校车的最大乘员数应不超过56人。该标准将于2012年5月1日起实施，同时它规定了一定的过渡期，对于已获得许可或通过认证的产品自标准实施之日起13个月开始执行。因此，立法上明确校车概念及标准很有必要，这是一根不能放开的红线。但同时又要立足现实，在实现校车特种化之前，规定一个过渡期，能有效缓解专用校车不足的局面。
2.校车是否为主要途径
在如此短的时间内就出台了这个《条例》，体现了国家对孩子生命安全的高度重视，但是国家重视校车安全，全力发展校车是否等于学生上下学主要依靠校车？答案是否定的，这从《条例》的相关规定可以看出来。《条例》第3条第1款规定：县级以上地方人民政府应当根据本行政区域的学生数量和分布状况等因素，依法制定、调整学校设置规划，保障学生就近入学或者在寄宿制学校入学，减少学生上下学的交通风险。第2款规定：县级以上地方人民政府应当采取措施，发展城市和农村的公共交通，合理规划、设置公共交通线路和站点，为需要乘车上下学的学生提供方便。第3款规定：对确实难以保障就近入学，并且公共交通不能满足学生上下学需要的农村地区，县级以上地方人民政府应当采取措施，保障接受义务教育的学生获得校车服务。从该法条的内在逻辑看，乘坐校车上下学是学生最后的选择，也就是说，国家立法的基本精神是：“就近入学和乘坐公交”为原则，“乘坐校车”为补充。之所以作此规定，我认为国家是从校车事故的源头入手，孩子集体乘坐校车上下学，交通风险过于集中，一旦发生事故，将会导致大量未成年学生伤亡，损失太大。从降低交通风险角度考虑，路途较近，能徒步上学就徒步上学；稍微远点的能寄宿学校就寄宿学校，不能寄宿学校的能坐公交就坐公交上学；对于以上要求都难以达到的农村地区学生，才为之提供校车服务。因此，保障就近入学，大力发展公交，重点支持农村校车服务是立法的总体思路。
3.谁出钱
谁来出钱购买或租赁校车是一个备受关注的话题，资金投入不足是当前校车发展面临的一个主要问题，为此，学者们呼吁校车应作为公共服务产品由政府出资。考虑到“保障就近入学，大力发展公交，重点支持农村校车服务”这个总体思路，《条例》在校车资金问题上留了口子，其中第3条第4款规定：国家建立多渠道筹措校车经费的机制，并通过财政资助、税收优惠、鼓励社会捐赠等多种方式，按照规定支持使用校车接送学生的服务。支持校车服务所需的财政资金由中央财政和地方财政分担，具体办法由国务院财政部门制定。支持校车服务的税收优惠办法，依照法律、行政法规规定的税收管理权限制定。可见，国家在校车经费保障问题上的基本原则是政府主导、社会参与，而在中央和地方财政比例上，具体由国务院财政部门根据各地的经济发展水平合理确定，这既体现了校车的公益性，又符合我国国情。
4.谁来管
校车管理涉及教育、公安、交运、质检、安监等多个部门，现行的管理体制下，各个部门之间由于互不隶属、但又都有管理权限而形成了多头平行管理局面。这种管理局面容易导致工作机制不健全、责任不明确、互相推诿扯皮，进而形成管理盲区。因此，明确各个部门的责任，建立有效的各部门工作协调机制，形成各部门在各自职责范围内齐抓共管的局面势在必行。为此，《条例》第4条、第5条对各部门的具体责任划分作了详细规定：“国务院教育、公安、交通运输以及工业和信息化、质量监督检验检疫、安全生产监督管理等部门依照法律、行政法规和国务院的规定，负责校车安全管理的有关工作。国务院教育、公安部门会同国务院有关部门共同做好校车安全管理工作。”“县级以上地方人民政府对本行政区域的校车安全管理工作负总责，组织有关部门制定并实施与当地经济发展水平和校车服务需求相适应的校车服务方案，统一领导、组织、协调有关部门履行校车安全管理职责。”“县级以上地方人民政府教育、公安、交通运输、安全生产监督管理等有关部门依照本条例以及本级人民政府的规定，履行校车安全管理的相关职责。有关部门应当建立健全校车安全管理信息共享机制。”可见，在中央，教育、公安、交运、工信、质检、安监等部门在各自法律、法规赋予的职责范围内分别负责校车安全管理的相关工作。并由教育、公安部门牵头建立校车安全管理工作协调机制，统筹协调校车安全管理工作中的重大事项；在地方，是由县级以上地方政府负总责，教育、公安、交运、安监等部门依本《条例》及本级政府规定履行相关职责。此外，还明确了建立健全校车安全管理信息共享机制，为各部门齐抓共管提供便利条件。将校车安全管理工作重心下移，由县级以上各级政府负总责，同时要求各部门协同做好工作，也体现了国家对校车安全管理工作的重视。 5.谁提供
根据《条例》第3条，政府主导、社会参与成为校车经费筹措的基本原则，因此，与之相适应，在校车服务提供上主要有三个主体：学校、第三方、个体经营者。《条例》第9条规定：“学校可以配备校车。依法设立的道路旅客运输经营企业、城市公共交通企业，以及根据县级以上地方人民政府规定设立的校车运营单位，可以提供校车服务。”“县级以上地方人民政府根据本地区实际情况，可以制定管理办法，组织依法取得道路旅客运输经营许可的个体经营者提供校车服务。”这既与当前的中国实际相适应，也符合当前校车市场规律。但不管谁提供校车服务，建立健全校车安全管理制度，加强校车安全维护，确保学生安全乘车才是根本所在。因此，《条例》第10、11、12、13条分别规定了学校和校车服务提供者相应的责任和义务，确保校车安全上路。
6.谁审查，谁批准，谁颁发
校车准入制度的建立要为校车安全行驶把好第一关。为此，《条例》对校车使用许可作了严格的规定，其中第14条规定了取得校车许可必须符合五个条件，从校车标准、驾驶人、运行方案、安全管理制度及保险五个方面明确了校车的准入资格。同时《条例》第15条则对申请校车使用许可的具体程序作了详细规定：“学校或者校车服务提供者申请取得校车使用许可，应当向县级或者设区的市级人民政府教育行政部门提交书面申请和证明其符合本条例第14条规定条件的材料。教育行政部门应当自收到申请材料之日起3个工作日内，分别送同级公安机关交通管理部门、交通运输部门征求意见，公安机关交通管理部门和交通运输部门应当在3个工作日内回复意见。教育行政部门应当自收到回复意见之日起5个工作日内提出审查意见，报本级人民政府。本级人民政府决定批准的，由公安机关交通管理部门发给校车标牌，并在机动车行驶证上签注校车类型和核载人数；不予批准的，书面说明理由。”它明确了政府各部门在校车使用许可的审查、批准、颁发上的各自职责划分。具体来说，教育行政部门接收申请，送同级交管、交运部门审查，然后交由行政部门根据交管、交运部门审查意见，提出自己的审查意见，报本级人民政府批准，政府批准后，由交管部门颁发校车标牌，取得校车使用许可。这彰显了教育行政部门在校车使用许可批准上的主导地位。
7.谁来开
校车开动之后，全车人员的安全系于司机一人。从当前发生的各类校车安全事故看，大多数与驾驶人员超载、超速、横穿、逆行等交通违法行为有关。因此，严把校车驾驶人的资格审查关，选聘安全意识强、素质高的驾驶人尤为重要。《条例》第23条明确规定了取得校车驾驶资格证的六个条件：“1.取得相应准驾车型驾驶证并具有3年以上驾驶经历，年龄在25周岁以上、不超过60周岁；2.最近连续3个记分周期内没有被记满分记录；3.无致人死亡或者重伤的交通事故责任记录；4.无饮酒后驾驶或者醉酒驾驶机动车记录，最近1年内无驾驶客运车辆超员、超速等严重交通违法行为记录；5.无犯罪记录；6.身心健康，无传染性疾病、无癫痫、精神病等可能危及行车安全的疾病病史，无酗酒、吸毒行为记录。”可见，对驾驶校车的人员坚持的是“高标准、严要求”，对于未取得校车驾驶资格的驾驶人是禁止驾驶校车的，同时也禁止校车服务提供者聘用未取得校车驾驶资格的驾驶人驾驶校车。
8.谁跟车
乘坐校车都是未成年学生，他们活泼好动、生活经验缺乏、安全意识淡薄，因此，校车开动后，必须由一个成年人负责全程照管，以确保学生全程安全。关于随车照管人员的指派问题，《条例》第38条规定：“配备校车的学校、校车服务提供者应当指派照管人员随校车全程照管乘车学生。校车服务提供者为学校提供校车服务的，双方可以约定由学校指派随车照管人员。学校和校车服务提供者应当定期对随车照管人员进行安全教育，组织随车照管人员学习道路交通安全法律法规、应急处置和应急救援知识。”可见，《条例》坚持的基本原则是“谁提供、谁指派；有约定从约定”，即原则上谁提供校车服务就由谁指派照管人员，但当校车提供主体为学校以外的第三方或个人时，学校和校车服务提供方可以就校车照管人员达成协议，由学校指派照管人员。由此可见，在校车照管人员的指派上，考虑到学校指派的人员对学生的特点更熟悉，倾向于由学校指派照管人员。另外，《条例》第39条也对校车照管人员的职责作了具体规定，除了照管学生外，还需监督驾驶人。
9.校车是否有特权
为校车设置一定的优先权是国外通行的做法。在美国，校车的待遇与警车、消防车、救护车是一样的，甚至优于消防车和救护车，美国对儿童和校车的敬畏来自于法律，这在任何一个州的都能看到相应的法律文本。在日本，校车在路上行驶时，可以使用公交专用车道和公交优先车道。为了保障校车通行和停靠安全，《条例》也同样赋予了校车一定的特权来保护孩子的安全。其中第31条规定：“公安机关交通管理部门应当加强对校车行驶线路的道路交通秩序管理。遇交通拥堵的，交通警察应当指挥疏导运载学生的校车优先通行。校车运载学生，可以在公共交通专用车道以及其他禁止社会车辆通行但允许公共交通车辆通行的路段行驶。”第32条规定：“校车上下学生，应当在校车停靠站点停靠；未设校车停靠站点的路段可以在公共交通站台停靠。道路或者交通设施的管理、养护单位应当按照标准设置校车停靠站点预告标识和校车停靠站点标牌，施划校车停靠站点标线。”第33条规定：“校车在道路上停车上下学生，应当靠道路右侧停靠，开启危险报警闪光灯，打开停车指示标志。校车在同方向只有一条机动车道的道路上停靠时，后方车辆应当停车等待，不得超越。校车在同方向有两条以上机动车道的道路上停靠时，校车停靠车道后方和相邻机动车道上的机动车应当停车等待，其他机动车道上的机动车应当减速通过。校车后方停车等待的机动车不得鸣喇叭或者使用灯光催促校车。”可见，《条例》分别赋予了校车三项优先权：（1）校车运载学生时，交通警察应当指挥疏导校车优先通行；（2）校车可以在公交专用车道以及其他禁止社会车辆通行但允许公交车辆通行的路段行驶；（3）校车需在道路上停车上下学生时，后方车辆应当停车等待、禁止超越等。但值得注意的是，校车优先通行权是在交通拥堵的情况下享有的，无交通拥堵无此项优先权；校车停车上下学生时，后方车辆禁止超越，也只有在同方向只有单向道的情况下，同方向有两条道时，后方车辆可以通过，但应减速通过。因此，这种规定更符合实际、更务实。总的来说，校车优先本质上是儿童优先，赋予校车优先权实质上是要在全社会形成儿童优先的理念，只有全社会形成这种共识，校车安全事故率才能降到最低。 10.过渡期怎么办
考虑到我国国情，以及符合标准的专用校车还不多，无法满足实际需求，因此，《条例》在附则部分对过渡期作了具体的规定。第61条规定：“省、自治区、直辖市人民政府应当结合本地区实际情况，制定本条例的实施办法。”第62条规定：“本条例施行前已经配备校车的学校和校车服务提供者及其聘用的校车驾驶人应当自本条例施行之日起90日内，依照本条例的规定申请取得校车使用许可、校车驾驶资格。本条例施行后，用于接送小学生、幼儿的专用校车不能满足需求的，在省、自治区、直辖市人民政府规定的过渡期限内可以使用取得校车标牌的其他载客汽车。”这个过渡期的规定既为地方立法留下了很大的空间，也为已经配备校车的学校、校车服务提供者、校车驾驶人申请取得校车使用许可、校车驾驶资格留有足够时间，尽量减少新法规实施可能带来的不利影响。
二、中小学校车安全管理的有效应对
《条例》的颁布为中小学校车的安全管理提供了法律依据，根据《条例》所确定的基本精神，我们全力办校车不等于全部依靠校车，在中小学布局合理调整尚未完成及农村地区公交尚未完全覆盖前，校车接送与就近入学、乘坐公交上学并存的局面将会持续很长一段时间，这种情况下，对于校车接送的中小学来说，如何有效应对？笔者认为，校车安全问题是一个复杂的系统工程，涉及各部门、各领域，在校车安全管理问题上，《条例》强调各部门、各领域联合起来，形成齐抓共管的局面。那么对于中小学内部管理来说，也应该有这种打组合拳的意识，落实在中小学管理的方方面面。
1.建立健全校车安全管理制度
当中小学为在校学生提供校车服务时，学生集体乘车的交通风险凸显出来，因此，为了确保学生上下学的乘车安全问题，必须建立健全中小学的校车安全管理制度，并在实际中严格贯彻落实。《条例》第10条规定：“配备校车的学校和校车服务提供者应当建立健全校车安全管理制度，配备安全管理人员，加强校车的安全维护，定期对校车驾驶人进行安全教育，组织校车驾驶人学习道路交通安全法律法规以及安全防范、应急处置和应急救援知识，保障学生乘坐校车安全。”可见，校车安全管理制度是法律明确要求的。为此，中小学应该依据《条例》的相关规定，完善各项规章制度。如，成立校车安全管理领导小组，确立第一责任人，并让班主任、教师、车主、照管人员等相关责任人签订责任状，将校车安全管理责任细化，层层落实；制定校车采购制度；制定校车检查和维修制度；制定校车与家长接送制度；制定驾驶员选聘、任用及相应工作职责的规章制度等，通过各种校车安全管理制度的建立，使校车安全工作纳入中小学工作的各个环节，使相关责任人员的行为受到规章制度的约束，从而起到“有章可循，有制可依”的作用，进而为孩子的乘车安全保驾护航。
2.加强交通安全教育，增强安全意识，提高自我防护能力
确保学生乘车安全的关键在人，而不在车。因此，加强对教师、学生、家长、驾驶人员、照管人员的交通安全教育非常重要。对于驾驶人员和车主的安全教育，可以采用定期见面、重点教育的方式，围绕驾驶人员的职业道德、交通法律法规知识及一些急救知识。对于教师或者照管人员的安全教育可以采用例会形式定期开展，增强他们的责任心，中小学校车安全事故的发生有相当一部分是人为因素造成，这与教职工的责任心不强，安全意识薄弱有很大关系，加强对他们的安全教育，使中小学每个教职工都能牢牢绷紧“安全”这根弦，多一份爱心、多一份细心、多一份责任心，校车安全事故的发生会降到最低限度。对于学生的安全教育应常抓不懈。常言道：“千般呵护，不如自护”。加强对学生的安全教育，提高他们的自我防护能力才是根本所在。中小学可以在教育教学活动中通过各种宣传画、挂图、影视或录像资料、安全教育的教材或知识读本，生动形象地开展安全教育，也可以开展各种交通安全演习活动，让学生亲身体验交通规则、学习交通知识，增强自我防护能力。对于家长来说，中小学可以通过家长会、家访、家校联系手册等多种途径，向家长宣传交通安全知识，提高家长对孩子交通安全的重视程度。
3.建立校车交通事故预防与处理预案
为了切实加强校车安全运行管理，避免重大交通安全事故的发生，中小学必须建立校车安全事故预防预案。预防预案一般应包括：驾驶前到办公室登记、记录，检查车况、仔细核对学生人数及姓名，并配备医药箱等；驾驶途中照管人员制止学生危险行为及校车驾驶人的交通违法、违规行为，中途故障时应立即停车并将学生转移至安全地带，再检查排除故障，事故发生时则按照应急预案规定的程序来处理；驾驶后的汇报、登记，对车子的检修和保养，对驾驶人、照管人员及学生定期的安全教育和培训工作，掌握日常急救常识。事故发生后，为了提高快速反应和应急处理突发交通事故的能力，高效、有序地组织事故抢救工作，最大限度地减少人员伤亡和财产损失，中小学应该建立校车交通事故应急预案。应急预案应包括事故处理领导小组、各相关人员职责分工、事故信息报告流程、应急处理原则和程序等，以使事故造成的损失降到最低限度。
4.做好校车、驾驶人档案管理工作
中小学应该为每辆校车、每个驾驶人建立完备的档案，保证一车一档、一司机一档。校车档案上记清楚该辆车子的基本情况、维修情况、检测情况，各种单据、票据，运行时间、运行路线，座位安排表等；司机档案则要记清楚司机的个人基本情况、驾驶证、个人的健康状况，与中小学签订的安全责任书，接受校车安全教育和培训的记录、校车接受学生往返路线安全记录表等。通过完善的校车及司机档案，使中小学能随时掌握校车运行状况，通过对校车的这种动态的监管，及时发现问题，并解决问题，防患于未然。
5.强化证据意识，减少诉讼风险
如前所述，中小学校车安全事故与学生人身伤害事故一样，主要适用于过错推定责任原则，当事故发生后，一旦起诉至法院，对于事故的举证责任就在于中小学一方了，如果中小学缺乏证据意识而导致举证不能将承担败诉的后果。为此，中小学应在加强校车安全管理及强化教职工责任意识的同时，不断增强教职工的法制观念，强化证据意识，适时地收集、保留相关证据。与中小学校车事故有关的证据包括校车安全监控录像、校车及司机档案、交通安全教育的记录、安全责任状、各岗位工作人员的工作记录等。值得注意的是，对这些相关证据的收集，程序要合法，即不能通过威逼、利诱、恐吓等手段获取证人证言，或者通过偷听、偷拍获取视听资料，或者采用其他非常手段取得证据。对一些重要的证据，可以采取封存、复制或者公证的方式加以保存。总的来说，强化教职工证据意识，使他们在日常的工作中改变工作习惯，增强法律风险意识，有意识地收集、保存相关证据材料，防范诉讼风险。
6.购买相应保险，实现赔偿责任社会化
校车安全事故形式上是责任的认定与划分，实质上是损害赔偿问题。对于以教育为主的非营利性的中小学来说，财力非常有限，无力承担巨额的赔偿。因此，比较务实的办法是充分利用保险手段分散、转移风险。如购买校车的同时应购买交强险、车上人员责任险、第三方责任险等；购买校方责任险；鼓励有条件的家庭为学生购买意外伤害保险，对发生校车伤害事故的学生和家庭给予补偿，让全社会分担损失，也为中小学分散了风险。
一、对《校车安全管理条例》的解读
国务院制定的专门行政法规《校车安全管理条例》已于2012年4月10日由国务院发布实施。《条例》坚持以人为本和从实际出发的基本指导思想，以确保学生安全、降低交通风险为宗旨，对校车及其安全管理作了全面的规定，同时又考虑到地区差异、城乡差异等具体国情，为地方立法留出了较大空间。总的来说，该《条例》具有较强的针对性和可操作性，为学校校车安全行驶提供了切实可行的法律依据。为了便于大家更好地理解和把握《条例》的内容和精神，从而在实践中建立健全有效的校车安全管理制度，让《条例》真正为学生上下学保驾护航，减少校车事故悲剧的发生，下面对《条例》的相关内容做一解读。
1.何为校车
从当前发生的校车事故来看，多为非法校车或黑车，这些校车要么无牌无证无保险、要么是改装车或拼装车等，安全隐患非常大。因此，从法律上明确界定校车概念，取缔非法校车，是确保学生上下学安全的前提。为此，《条例》总则第2条明确规定：“本条例所称校车，是指依照本条例取得使用许可，用于接送接受义务教育的学生上下学的7座以上的载客汽车。接送小学生的校车应当是按照专用校车国家标准设计和制造的小学生专用校车。”可见，校车必须取得许可、并且是7座以上的、符合国家标准的、用于接送义务教育阶段学生的车辆。为了进一步明确校车标准，2012年4月12日，国家标准化委员会发布了《专用校车安全国家标准》，其中规定：该标准适用于中小学阶段3周岁以上及九年制义务教育阶段受教育的群体所乘坐的专用校车，幼儿校车的最大乘员数不超过45人，小学生校车和中小学生校车的最大乘员数应不超过56人。该标准将于2012年5月1日起实施，同时它规定了一定的过渡期，对于已获得许可或通过认证的产品自标准实施之日起13个月开始执行。因此，立法上明确校车概念及标准很有必要，这是一根不能放开的红线。但同时又要立足现实，在实现校车特种化之前，规定一个过渡期，能有效缓解专用校车不足的局面。
2.校车是否为主要途径
在如此短的时间内就出台了这个《条例》，体现了国家对孩子生命安全的高度重视，但是国家重视校车安全，全力发展校车是否等于学生上下学主要依靠校车？答案是否定的，这从《条例》的相关规定可以看出来。《条例》第3条第1款规定：县级以上地方人民政府应当根据本行政区域的学生数量和分布状况等因素，依法制定、调整学校设置规划，保障学生就近入学或者在寄宿制学校入学，减少学生上下学的交通风险。第2款规定：县级以上地方人民政府应当采取措施，发展城市和农村的公共交通，合理规划、设置公共交通线路和站点，为需要乘车上下学的学生提供方便。第3款规定：对确实难以保障就近入学，并且公共交通不能满足学生上下学需要的农村地区，县级以上地方人民政府应当采取措施，保障接受义务教育的学生获得校车服务。从该法条的内在逻辑看，乘坐校车上下学是学生最后的选择，也就是说，国家立法的基本精神是：“就近入学和乘坐公交”为原则，“乘坐校车”为补充。之所以作此规定，我认为国家是从校车事故的源头入手，孩子集体乘坐校车上下学，交通风险过于集中，一旦发生事故，将会导致大量未成年学生伤亡，损失太大。从降低交通风险角度考虑，路途较近，能徒步上学就徒步上学；稍微远点的能寄宿学校就寄宿学校，不能寄宿学校的能坐公交就坐公交上学；对于以上要求都难以达到的农村地区学生，才为之提供校车服务。因此，保障就近入学，大力发展公交，重点支持农村校车服务是立法的总体思路。
3.谁出钱
谁来出钱购买或租赁校车是一个备受关注的话题，资金投入不足是当前校车发展面临的一个主要问题，为此，学者们呼吁校车应作为公共服务产品由政府出资。考虑到“保障就近入学，大力发展公交，重点支持农村校车服务”这个总体思路，《条例》在校车资金问题上留了口子，其中第3条第4款规定：国家建立多渠道筹措校车经费的机制，并通过财政资助、税收优惠、鼓励社会捐赠等多种方式，按照规定支持使用校车接送学生的服务。支持校车服务所需的财政资金由中央财政和地方财政分担，具体办法由国务院财政部门制定。支持校车服务的税收优惠办法，依照法律、行政法规规定的税收管理权限制定。可见，国家在校车经费保障问题上的基本原则是政府主导、社会参与，而在中央和地方财政比例上，具体由国务院财政部门根据各地的经济发展水平合理确定，这既体现了校车的公益性，又符合我国国情。
4.谁来管
校车管理涉及教育、公安、交运、质检、安监等多个部门，现行的管理体制下，各个部门之间由于互不隶属、但又都有管理权限而形成了多头平行管理局面。这种管理局面容易导致工作机制不健全、责任不明确、互相推诿扯皮，进而形成管理盲区。因此，明确各个部门的责任，建立有效的各部门工作协调机制，形成各部门在各自职责范围内齐抓共管的局面势在必行。为此，《条例》第4条、第5条对各部门的具体责任划分作了详细规定：“国务院教育、公安、交通运输以及工业和信息化、质量监督检验检疫、安全生产监督管理等部门依照法律、行政法规和国务院的规定，负责校车安全管理的有关工作。国务院教育、公安部门会同国务院有关部门共同做好校车安全管理工作。”“县级以上地方人民政府对本行政区域的校车安全管理工作负总责，组织有关部门制定并实施与当地经济发展水平和校车服务需求相适应的校车服务方案，统一领导、组织、协调有关部门履行校车安全管理职责。”“县级以上地方人民政府教育、公安、交通运输、安全生产监督管理等有关部门依照本条例以及本级人民政府的规定，履行校车安全管理的相关职责。有关部门应当建立健全校车安全管理信息共享机制。”可见，在中央，教育、公安、交运、工信、质检、安监等部门在各自法律、法规赋予的职责范围内分别负责校车安全管理的相关工作。并由教育、公安部门牵头建立校车安全管理工作协调机制，统筹协调校车安全管理工作中的重大事项；在地方，是由县级以上地方政府负总责，教育、公安、交运、安监等部门依本《条例》及本级政府规定履行相关职责。此外，还明确了建立健全校车安全管理信息共享机制，为各部门齐抓共管提供便利条件。将校车安全管理工作重心下移，由县级以上各级政府负总责，同时要求各部门协同做好工作，也体现了国家对校车安全管理工作的重视。 5.谁提供
根据《条例》第3条，政府主导、社会参与成为校车经费筹措的基本原则，因此，与之相适应，在校车服务提供上主要有三个主体：学校、第三方、个体经营者。《条例》第9条规定：“学校可以配备校车。依法设立的道路旅客运输经营企业、城市公共交通企业，以及根据县级以上地方人民政府规定设立的校车运营单位，可以提供校车服务。”“县级以上地方人民政府根据本地区实际情况，可以制定管理办法，组织依法取得道路旅客运输经营许可的个体经营者提供校车服务。”这既与当前的中国实际相适应，也符合当前校车市场规律。但不管谁提供校车服务，建立健全校车安全管理制度，加强校车安全维护，确保学生安全乘车才是根本所在。因此，《条例》第10、11、12、13条分别规定了学校和校车服务提供者相应的责任和义务，确保校车安全上路。
6.谁审查，谁批准，谁颁发
校车准入制度的建立要为校车安全行驶把好第一关。为此，《条例》对校车使用许可作了严格的规定，其中第14条规定了取得校车许可必须符合五个条件，从校车标准、驾驶人、运行方案、安全管理制度及保险五个方面明确了校车的准入资格。同时《条例》第15条则对申请校车使用许可的具体程序作了详细规定：“学校或者校车服务提供者申请取得校车使用许可，应当向县级或者设区的市级人民政府教育行政部门提交书面申请和证明其符合本条例第14条规定条件的材料。教育行政部门应当自收到申请材料之日起3个工作日内，分别送同级公安机关交通管理部门、交通运输部门征求意见，公安机关交通管理部门和交通运输部门应当在3个工作日内回复意见。教育行政部门应当自收到回复意见之日起5个工作日内提出审查意见，报本级人民政府。本级人民政府决定批准的，由公安机关交通管理部门发给校车标牌，并在机动车行驶证上签注校车类型和核载人数；不予批准的，书面说明理由。”它明确了政府各部门在校车使用许可的审查、批准、颁发上的各自职责划分。具体来说，教育行政部门接收申请，送同级交管、交运部门审查，然后交由行政部门根据交管、交运部门审查意见，提出自己的审查意见，报本级人民政府批准，政府批准后，由交管部门颁发校车标牌，取得校车使用许可。这彰显了教育行政部门在校车使用许可批准上的主导地位。
7.谁来开
校车开动之后，全车人员的安全系于司机一人。从当前发生的各类校车安全事故看，大多数与驾驶人员超载、超速、横穿、逆行等交通违法行为有关。因此，严把校车驾驶人的资格审查关，选聘安全意识强、素质高的驾驶人尤为重要。《条例》第23条明确规定了取得校车驾驶资格证的六个条件：“1.取得相应准驾车型驾驶证并具有3年以上驾驶经历，年龄在25周岁以上、不超过60周岁；2.最近连续3个记分周期内没有被记满分记录；3.无致人死亡或者重伤的交通事故责任记录；4.无饮酒后驾驶或者醉酒驾驶机动车记录，最近1年内无驾驶客运车辆超员、超速等严重交通违法行为记录；5.无犯罪记录；6.身心健康，无传染性疾病、无癫痫、精神病等可能危及行车安全的疾病病史，无酗酒、吸毒行为记录。”可见，对驾驶校车的人员坚持的是“高标准、严要求”，对于未取得校车驾驶资格的驾驶人是禁止驾驶校车的，同时也禁止校车服务提供者聘用未取得校车驾驶资格的驾驶人驾驶校车。
8.谁跟车
乘坐校车都是未成年学生，他们活泼好动、生活经验缺乏、安全意识淡薄，因此，校车开动后，必须由一个成年人负责全程照管，以确保学生全程安全。关于随车照管人员的指派问题，《条例》第38条规定：“配备校车的学校、校车服务提供者应当指派照管人员随校车全程照管乘车学生。校车服务提供者为学校提供校车服务的，双方可以约定由学校指派随车照管人员。学校和校车服务提供者应当定期对随车照管人员进行安全教育，组织随车照管人员学习道路交通安全法律法规、应急处置和应急救援知识。”可见，《条例》坚持的基本原则是“谁提供、谁指派；有约定从约定”，即原则上谁提供校车服务就由谁指派照管人员，但当校车提供主体为学校以外的第三方或个人时，学校和校车服务提供方可以就校车照管人员达成协议，由学校指派照管人员。由此可见，在校车照管人员的指派上，考虑到学校指派的人员对学生的特点更熟悉，倾向于由学校指派照管人员。另外，《条例》第39条也对校车照管人员的职责作了具体规定，除了照管学生外，还需监督驾驶人。
9.校车是否有特权
为校车设置一定的优先权是国外通行的做法。在美国，校车的待遇与警车、消防车、救护车是一样的，甚至优于消防车和救护车，美国对儿童和校车的敬畏来自于法律，这在任何一个州的都能看到相应的法律文本。在日本，校车在路上行驶时，可以使用公交专用车道和公交优先车道。为了保障校车通行和停靠安全，《条例》也同样赋予了校车一定的特权来保护孩子的安全。其中第31条规定：“公安机关交通管理部门应当加强对校车行驶线路的道路交通秩序管理。遇交通拥堵的，交通警察应当指挥疏导运载学生的校车优先通行。校车运载学生，可以在公共交通专用车道以及其他禁止社会车辆通行但允许公共交通车辆通行的路段行驶。”第32条规定：“校车上下学生，应当在校车停靠站点停靠；未设校车停靠站点的路段可以在公共交通站台停靠。道路或者交通设施的管理、养护单位应当按照标准设置校车停靠站点预告标识和校车停靠站点标牌，施划校车停靠站点标线。”第33条规定：“校车在道路上停车上下学生，应当靠道路右侧停靠，开启危险报警闪光灯，打开停车指示标志。校车在同方向只有一条机动车道的道路上停靠时，后方车辆应当停车等待，不得超越。校车在同方向有两条以上机动车道的道路上停靠时，校车停靠车道后方和相邻机动车道上的机动车应当停车等待，其他机动车道上的机动车应当减速通过。校车后方停车等待的机动车不得鸣喇叭或者使用灯光催促校车。”可见，《条例》分别赋予了校车三项优先权：（1）校车运载学生时，交通警察应当指挥疏导校车优先通行；（2）校车可以在公交专用车道以及其他禁止社会车辆通行但允许公交车辆通行的路段行驶；（3）校车需在道路上停车上下学生时，后方车辆应当停车等待、禁止超越等。但值得注意的是，校车优先通行权是在交通拥堵的情况下享有的，无交通拥堵无此项优先权；校车停车上下学生时，后方车辆禁止超越，也只有在同方向只有单向道的情况下，同方向有两条道时，后方车辆可以通过，但应减速通过。因此，这种规定更符合实际、更务实。总的来说，校车优先本质上是儿童优先，赋予校车优先权实质上是要在全社会形成儿童优先的理念，只有全社会形成这种共识，校车安全事故率才能降到最低。 10.过渡期怎么办
考虑到我国国情，以及符合标准的专用校车还不多，无法满足实际需求，因此，《条例》在附则部分对过渡期作了具体的规定。第61条规定：“省、自治区、直辖市人民政府应当结合本地区实际情况，制定本条例的实施办法。”第62条规定：“本条例施行前已经配备校车的学校和校车服务提供者及其聘用的校车驾驶人应当自本条例施行之日起90日内，依照本条例的规定申请取得校车使用许可、校车驾驶资格。本条例施行后，用于接送小学生、幼儿的专用校车不能满足需求的，在省、自治区、直辖市人民政府规定的过渡期限内可以使用取得校车标牌的其他载客汽车。”这个过渡期的规定既为地方立法留下了很大的空间，也为已经配备校车的学校、校车服务提供者、校车驾驶人申请取得校车使用许可、校车驾驶资格留有足够时间，尽量减少新法规实施可能带来的不利影响。
二、中小学校车安全管理的有效应对
《条例》的颁布为中小学校车的安全管理提供了法律依据，根据《条例》所确定的基本精神，我们全力办校车不等于全部依靠校车，在中小学布局合理调整尚未完成及农村地区公交尚未完全覆盖前，校车接送与就近入学、乘坐公交上学并存的局面将会持续很长一段时间，这种情况下，对于校车接送的中小学来说，如何有效应对？笔者认为，校车安全问题是一个复杂的系统工程，涉及各部门、各领域，在校车安全管理问题上，《条例》强调各部门、各领域联合起来，形成齐抓共管的局面。那么对于中小学内部管理来说，也应该有这种打组合拳的意识，落实在中小学管理的方方面面。
1.建立健全校车安全管理制度
当中小学为在校学生提供校车服务时，学生集体乘车的交通风险凸显出来，因此，为了确保学生上下学的乘车安全问题，必须建立健全中小学的校车安全管理制度，并在实际中严格贯彻落实。《条例》第10条规定：“配备校车的学校和校车服务提供者应当建立健全校车安全管理制度，配备安全管理人员，加强校车的安全维护，定期对校车驾驶人进行安全教育，组织校车驾驶人学习道路交通安全法律法规以及安全防范、应急处置和应急救援知识，保障学生乘坐校车安全。”可见，校车安全管理制度是法律明确要求的。为此，中小学应该依据《条例》的相关规定，完善各项规章制度。如，成立校车安全管理领导小组，确立第一责任人，并让班主任、教师、车主、照管人员等相关责任人签订责任状，将校车安全管理责任细化，层层落实；制定校车采购制度；制定校车检查和维修制度；制定校车与家长接送制度；制定驾驶员选聘、任用及相应工作职责的规章制度等，通过各种校车安全管理制度的建立，使校车安全工作纳入中小学工作的各个环节，使相关责任人员的行为受到规章制度的约束，从而起到“有章可循，有制可依”的作用，进而为孩子的乘车安全保驾护航。
2.加强交通安全教育，增强安全意识，提高自我防护能力
确保学生乘车安全的关键在人，而不在车。因此，加强对教师、学生、家长、驾驶人员、照管人员的交通安全教育非常重要。对于驾驶人员和车主的安全教育，可以采用定期见面、重点教育的方式，围绕驾驶人员的职业道德、交通法律法规知识及一些急救知识。对于教师或者照管人员的安全教育可以采用例会形式定期开展，增强他们的责任心，中小学校车安全事故的发生有相当一部分是人为因素造成，这与教职工的责任心不强，安全意识薄弱有很大关系，加强对他们的安全教育，使中小学每个教职工都能牢牢绷紧“安全”这根弦，多一份爱心、多一份细心、多一份责任心，校车安全事故的发生会降到最低限度。对于学生的安全教育应常抓不懈。常言道：“千般呵护，不如自护”。加强对学生的安全教育，提高他们的自我防护能力才是根本所在。中小学可以在教育教学活动中通过各种宣传画、挂图、影视或录像资料、安全教育的教材或知识读本，生动形象地开展安全教育，也可以开展各种交通安全演习活动，让学生亲身体验交通规则、学习交通知识，增强自我防护能力。对于家长来说，中小学可以通过家长会、家访、家校联系手册等多种途径，向家长宣传交通安全知识，提高家长对孩子交通安全的重视程度。
3.建立校车交通事故预防与处理预案
为了切实加强校车安全运行管理，避免重大交通安全事故的发生，中小学必须建立校车安全事故预防预案。预防预案一般应包括：驾驶前到办公室登记、记录，检查车况、仔细核对学生人数及姓名，并配备医药箱等；驾驶途中照管人员制止学生危险行为及校车驾驶人的交通违法、违规行为，中途故障时应立即停车并将学生转移至安全地带，再检查排除故障，事故发生时则按照应急预案规定的程序来处理；驾驶后的汇报、登记，对车子的检修和保养，对驾驶人、照管人员及学生定期的安全教育和培训工作，掌握日常急救常识。事故发生后，为了提高快速反应和应急处理突发交通事故的能力，高效、有序地组织事故抢救工作，最大限度地减少人员伤亡和财产损失，中小学应该建立校车交通事故应急预案。应急预案应包括事故处理领导小组、各相关人员职责分工、事故信息报告流程、应急处理原则和程序等，以使事故造成的损失降到最低限度。
4.做好校车、驾驶人档案管理工作
中小学应该为每辆校车、每个驾驶人建立完备的档案，保证一车一档、一司机一档。校车档案上记清楚该辆车子的基本情况、维修情况、检测情况，各种单据、票据，运行时间、运行路线，座位安排表等；司机档案则要记清楚司机的个人基本情况、驾驶证、个人的健康状况，与中小学签订的安全责任书，接受校车安全教育和培训的记录、校车接受学生往返路线安全记录表等。通过完善的校车及司机档案，使中小学能随时掌握校车运行状况，通过对校车的这种动态的监管，及时发现问题，并解决问题，防患于未然。
5.强化证据意识，减少诉讼风险
如前所述，中小学校车安全事故与学生人身伤害事故一样，主要适用于过错推定责任原则，当事故发生后，一旦起诉至法院，对于事故的举证责任就在于中小学一方了，如果中小学缺乏证据意识而导致举证不能将承担败诉的后果。为此，中小学应在加强校车安全管理及强化教职工责任意识的同时，不断增强教职工的法制观念，强化证据意识，适时地收集、保留相关证据。与中小学校车事故有关的证据包括校车安全监控录像、校车及司机档案、交通安全教育的记录、安全责任状、各岗位工作人员的工作记录等。值得注意的是，对这些相关证据的收集，程序要合法，即不能通过威逼、利诱、恐吓等手段获取证人证言，或者通过偷听、偷拍获取视听资料，或者采用其他非常手段取得证据。对一些重要的证据，可以采取封存、复制或者公证的方式加以保存。总的来说，强化教职工证据意识，使他们在日常的工作中改变工作习惯，增强法律风险意识，有意识地收集、保存相关证据材料，防范诉讼风险。
6.购买相应保险，实现赔偿责任社会化
校车安全事故形式上是责任的认定与划分，实质上是损害赔偿问题。对于以教育为主的非营利性的中小学来说，财力非常有限，无力承担巨额的赔偿。因此，比较务实的办法是充分利用保险手段分散、转移风险。如购买校车的同时应购买交强险、车上人员责任险、第三方责任险等；购买校方责任险；鼓励有条件的家庭为学生购买意外伤害保险，对发生校车伤害事故的学生和家庭给予补偿，让全社会分担损失，也为中小学分散了风险。