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摘要：文章认为农民工进城务工不能真正解决农村剩余劳动力转移就业问题，农村剩余劳动力转移就业的根本路径，是平衡和发展城乡经济，从根本上扩大城乡就业容量，自然地改变他们的生产生活方式，文章据此提出了五项具体的经济政策措施。
关键词：农村剩余劳动力；就业；经济政策
尽管从发达国家的实践来看，城市化是农村剩余劳动力转移就业的主要途径，但是对人均占有资源较少、经济总体水平较落后的我国而言，片面夸大城市化为时尚早。改变生产方式是改变生活方式的必然前提。从目前来看，解决我国农村剩余劳动力转移就业的根本途径，是平衡城乡经济，实现城乡和谐发展，从总量上扩大就业容量，使大量农村剩余劳动力自然地拥有城市化的生产生活方式。
一、当前农民工进城务工还不符合城市化的发展特点
从发达国家的历程来看，农村剩余劳动力的城市化是指农村劳动力脱离农村的生产生活方式，成为城市市民，而这也应是城市化的真正涵义。
从世界发达国家的经验来看，城市化都持续了相当长的时间。考察我国农民工，或者说进城务工的农村剩余劳动力，其进城速度显然非常快。而当前民工潮以及近几年的民工返流，显示出我国农村劳动力进城速度远远超过城市接纳程度。
同时，农民工大举进城，不过是表面上的进城，不过是往返于城乡之间的“两栖”式的，由于城乡经济发展不平衡所造成的特有的农村劳动力的暂时转移，而非真正的农村剩余劳动力城市化。因为绝大部分农民工在城市务工后，还得返回农村，他们的身份并不会因为进城务工就得以改变，只有少数发展较好的农民工可能获得城市户口并定居于城市。而目前高额的城市房价，别说农民工，就是城市白领阶层都“望楼兴叹”。因此，民工潮所显示的还不是真正的农村剩余劳动力城市化。这些民工身份仍是农民，家仍在农村，他们还没有完全脱离，甚至没有大部分脱离农村的生产生活方式。因此，我国的农民工进城就业属于“流浪式”，而“流浪式”农民工进城还不能说是农村剩余劳动力的城市化。
二、农民工进城不能从根本上解决农村剩余劳动力问题
有学者认为，农民工进城是农村剩余劳动力转移的根本办法；农民工和城市市民的差异在于户口不同。以胡鞍钢教授为代表的主流观点认为，农民工问题的本质是“一国两制”问题，即中国于20世纪50年代建立的城乡两种不同身份居民的制度安排。胡鞍钢教授表示，解决农民工等问题的最终目的，或者说农民工政策的目标，就是使农民工成为市民、成为真正意义上的公民，它将成为继土地改革、“大包干”之后中国农民的“第三次解放”，并将加速中国发展，同时将推动真正意义上的社会主义社会和谐社会的构建。
农民工进城也解决不了我国大量农村剩余劳动力的就业问题。我国改革开放近30余年，农民工大举进城，近几年，国家花大力气解决农民工与市民在就业政策上的不平等待遇，但是我国农村剩余劳动力转移仍然收效甚微。问题产生的关键原因在于我国的就业人口，特别是农村劳动力供大于求。
由于城乡经济发展不平衡，大量农村剩余劳动力为了寻求更好地生活，只能进城务工。但是城市经济发展与岗位容量目前还难以接纳大批农村劳动力。在供大于求的情况下，农民工就业面临城市下岗工人、“4050”人员等能力与素质人员的就业竞争，因此，农民工的境遇是不言而喻的，即使国家采取加强就业培训，消除就业歧视等措施，但在大量就业人口的生存和就业竞争压力面前这些措施也都显得无能为力。
很显然，农民工就业的结构性冲突短期内难以解决。从我们的调研情况来看，各地政府基本上都采取了下岗工人和“4050”人员再就业的优先照顾政策。由于素质和技能比较相近，农民工对城市下岗工人和“4050”人员的就业竞争中处于弱势，他们处于城市就业的边缘。
综上所述，我国城乡经济“二元结构”的现状决定了中国将长期面对农村劳动力向城市转移的问题，而在城市就业局面已不容乐观的今天，城市与农村两股就业压力集中于城市，致使城市就业形势更加严峻，农民工进城务工无法从根本上解决农村剩余劳动力的转移就业问题。
三、城乡经济和谐发展是解决农村剩余劳动力就业的根本出路
和谐是事物健康发展的内在要求或规律。因此，健康的社会，必须一切从实际出发，统筹兼顾，科学发展。要实现城乡经济总量的最优，必须实现城乡经济结构的和谐发展。具体而言，必须以科学发展观和构建和谐社会为指导，遵循国家战略需要，调整城乡经济结构，扩大城乡就业容量，实现城乡之间的和谐发展。这样，才能从根源上解决农村劳动力大量剩余问题。农村劳动力的致富是“三农”问题的根本，因此，解决农村剩余劳动力的转移就业问题，也有助于从根本上解决“三农”问题。当然，本文提出的经济措施重点是针对农村剩余劳动力就业，与有的学者提出的解决“三农”的经济措施如农村“工业化”、“城市化”或“新乡村建设”思路不同，也与单纯的平衡城乡经济的发展措施着眼点不同。
（一）加大农业科技投入，增强农产品出口创汇能力，提高农业收入
当前，农业基础薄弱、靠天吃饭的基本格局没有改变，粮食稳定生产和农民持续增收难度加大。与农业相比，第二、三产业之所以带来较高收入，主要原因是第二、三产业的产业附加值高于农业。因此，必须从提高农业科技水平，增加农业产业附加值着手全面振兴农业。
科学技术是第一生产力。加大农业科技投入，科技兴农是全面振兴农业的根本举措。杂交水稻之父袁隆平对水稻品种的改良，就使我国水稻产量大幅提高，单位产值大幅提升。可见，一项农业科技革新，就可以大大改善农业的产业水平。今后，必须把加大农业科技投入作为振兴农业，发展农村经济的首要措施来抓。农产品科技含量提高了，单位成本就会下降，品质就会提高，其出口创汇能力自然增强。提高了农业收入，降低了农民外出务工收入与务农收入的差距，必然减少农民外出务工的数量。
（二）引导外资投资农业，加快农业与世界接轨步伐
加入WTO后，我国农业面临与世界农业接轨的难题。提高我国农业的核心竞争力，还必须善于学习外国，实现“洋为中用”、“师夷长技以制夷”。因此，加大农业的开放，应该成为我国今后经济开放的重点内容。
目前，我国利用外资的主要特点是，制造业保持利用外商直接投资的主导地位。而我国农业在利用外资方面则处于弱势。随着农业的对外开放，引导外资投资于农业是必然趋势，特别是要针对制造业外资直接投资持续下降、房地产业外资直接投资剧增的投资结构欠优化的局面，出台优惠政策引导外资转向农业。因此，国家必须加快研究制定农业对外开放的政策并及早实施，引导外资投资于农业，特别是投向以农业为主的中西部地区，以世界先进农业的技术、资金和管理，提高我国农业的世界竞争力。
此外，提倡科技兴农，应该改变农民主要依靠外出打工增加收入的观念。从财政、税收、信贷、土地等多方面制定科技兴农优惠政策，建立财政专项资金，构建农业科技研究、开发、成果转化一条龙的科技兴农绿色通道，优化农业产业结构，提升农业产品结构，根据区域特点发展特色农业，提高农业的综合生产能力，从根本上解决农业靠天吃饭的落后面貌。
（三）建立城乡投资利益牵动机制，促使城市主动支援农村，实现双赢
在平衡城乡经济方面，国家提出了工业反哺农业、城市支援农村的战略。近年来，我国农村和农业的投资增速继续回升，国家工业反哺农业的举措实施力度较大，但是城市支援农村的成效不明显。
输血远不如造血。建设社会主义新农村，单靠国家财政支持、国家优惠政策以及农村的集体投资是远远不够的。从经济学角度看，利益是经济发展的根本动力。为此，建立良好的利益牵动机制，建立以市场为导向，以国家支农优惠政策为激励力量的城乡投资利益机制，使农民、市民在社会主义新农村建设中各取所需，实现共赢，促使工业主动反哺农业、城市积极支援农村，改变农村建设资金短缺，促进农村剩余劳动力转移就业，实现城乡和谐发展。
（四）因地制宜，大力发展城乡服务业
从主要发达国家来看，服务业就业增量的大部分都用来消化农业和工业部门转移过来的劳动力（程永宏，2005），其就业吸纳作用大于工业。2006年我国服务业增加值达82703亿元，增长速度为10.3%（马凯，2007）。目前的主要问题是，服务业总量规模小，总体滞后的状况尚未根本转变。今后，应把发展服务业作为地方政府重要业绩指标之一，把降低市场准入门槛，改变垄断，促进市场化经营，实现多元投资作为振兴服务业，充分发挥服务业就业吸纳作用的重要措施。
就农村而言，服务业发展的行业重点应集中在有利于加快促进实现绿色农业现代化的领域，主要是农业科技服务、农资服务和农产品产业化经营服务领域。同时，根据农村城市化发展需要，适度发展农村基础设施、金融保险、交通运输、水电汽、文教体卫等适合农村劳动力素质文化的服务领域。在服务业的产业层次上，技能要求较低的传统服务业相比于高技术含量的现代服务业（如信息技术服务）的发展更能发挥吸纳农村劳动力就业的作用。在新农村建设中，应改变那种忽视生态农业经济，单纯追求农村城市化的服务业发展思路，建设生态农村。
（五）振兴乡镇企业和非公有制经济，实现中国式农村现代化
相比于国有及集体企业，乡镇企业具有投资小、设立门槛低、组织形式灵活、技能要求较低、转型快、利于创业、城乡皆宜等众多优势，适合农村劳动力就业，也更适合农业产业化经营的组织要求，因此在促进低技能劳动力，特别是农村劳动力就业方面作用较大。
乡镇企业是中小企业的主要形式，在20世纪80年代成为吸纳农村劳动力的主要阵地，90年代后发展速度减缓，其原因一是产权问题，二是国家政策问题。乡镇企业代替政府承担了解决农村就业的功能，但1994年以后国家在税收和金融政策上没有给予优惠，导致企业和地方政府在负债上升的压力下大规模私有化。一旦私有化后，乡镇企业必然把过去的“社区就业最大化”目标改变为追求利润最大化。为加强市场竞争力，乡镇企业提高技术水平，也导致资本排斥劳动的现象。
在今后需要再次振兴乡镇企业吸纳农村劳动力就业的作用。其主要措施：第一，明晰产权。乡镇企业可以采取独资、股份制、股份合作制等多种出资方式，但无论哪种方式，都必须产权清晰。村民可以出资，村委会也可以代表村集体出资，但应该改变过去那种村民、村委会权利不明，责任不清的状况，重在责权利清晰。同时，对村委会出资所获利益的使用应作明确规定，只能用于代表村民再投资或用于改善村民生产生活条件，不得挪作他用。第二，在税收和金融政策上给予优惠，大力扶持乡镇企业发展。特别是要按吸纳农村劳动力就业的人数来制定税收和金融优惠政策，这不仅可以促进乡镇企业所有者积极发展生产，而且可以解决农村劳动力就业，防止私有化后的乡镇企业排斥劳动力的状况发生，另外，也可以极大地调动农村劳动力在乡镇企业的生产热情，促进乡镇企业进入良性循环轨道。
作为农业大国，我们要吸取发达国家已经证明对生态和环境造成破坏的农业现代化的教训，走中国式可持续发展农业现代化之路，要求各级政府尽可能把重点转移到农村去，结合社会主义新农村建设推进生态农业和环保农村，同时，以优惠政策引导社会资金投入农村，促进农村剩余劳动力转移就业，实现农村现代化。
参考文献：
1、蔡昉,王德文,都阳,张车伟,王美艳.农村发展与增加农民收入[M].中国劳动保障出版社,2006.
2、刘小年.农民工政策的阶段新论[J].探索与争鸣,2006(3).
3、劳动和社会保障事业发展“十一五”规划纲要(2006-2010)[M].社会科学出版社,2006.
4、上海财经大学区域经济研究中心.2007中国区域经济发展报告[M].上海人民出版社,2007.
5、张亚强.农村剩余劳动力转移就业的现状及成因分析[J].理论导刊,2009(11).
6、李秀霞.农村剩余劳动力转移与城市化协调发展的实证研究[J].人口学刊,2010(1).
7、莫起升.论我国农村劳动力就业体制的演变及其流动规律[J].经济问题探索,2010(4).
（作者单位：南京工程学院人文与社会科学系）
关键词：农村剩余劳动力；就业；经济政策
尽管从发达国家的实践来看，城市化是农村剩余劳动力转移就业的主要途径，但是对人均占有资源较少、经济总体水平较落后的我国而言，片面夸大城市化为时尚早。改变生产方式是改变生活方式的必然前提。从目前来看，解决我国农村剩余劳动力转移就业的根本途径，是平衡城乡经济，实现城乡和谐发展，从总量上扩大就业容量，使大量农村剩余劳动力自然地拥有城市化的生产生活方式。
一、当前农民工进城务工还不符合城市化的发展特点
从发达国家的历程来看，农村剩余劳动力的城市化是指农村劳动力脱离农村的生产生活方式，成为城市市民，而这也应是城市化的真正涵义。
从世界发达国家的经验来看，城市化都持续了相当长的时间。考察我国农民工，或者说进城务工的农村剩余劳动力，其进城速度显然非常快。而当前民工潮以及近几年的民工返流，显示出我国农村劳动力进城速度远远超过城市接纳程度。
同时，农民工大举进城，不过是表面上的进城，不过是往返于城乡之间的“两栖”式的，由于城乡经济发展不平衡所造成的特有的农村劳动力的暂时转移，而非真正的农村剩余劳动力城市化。因为绝大部分农民工在城市务工后，还得返回农村，他们的身份并不会因为进城务工就得以改变，只有少数发展较好的农民工可能获得城市户口并定居于城市。而目前高额的城市房价，别说农民工，就是城市白领阶层都“望楼兴叹”。因此，民工潮所显示的还不是真正的农村剩余劳动力城市化。这些民工身份仍是农民，家仍在农村，他们还没有完全脱离，甚至没有大部分脱离农村的生产生活方式。因此，我国的农民工进城就业属于“流浪式”，而“流浪式”农民工进城还不能说是农村剩余劳动力的城市化。
二、农民工进城不能从根本上解决农村剩余劳动力问题
有学者认为，农民工进城是农村剩余劳动力转移的根本办法；农民工和城市市民的差异在于户口不同。以胡鞍钢教授为代表的主流观点认为，农民工问题的本质是“一国两制”问题，即中国于20世纪50年代建立的城乡两种不同身份居民的制度安排。胡鞍钢教授表示，解决农民工等问题的最终目的，或者说农民工政策的目标，就是使农民工成为市民、成为真正意义上的公民，它将成为继土地改革、“大包干”之后中国农民的“第三次解放”，并将加速中国发展，同时将推动真正意义上的社会主义社会和谐社会的构建。
农民工进城也解决不了我国大量农村剩余劳动力的就业问题。我国改革开放近30余年，农民工大举进城，近几年，国家花大力气解决农民工与市民在就业政策上的不平等待遇，但是我国农村剩余劳动力转移仍然收效甚微。问题产生的关键原因在于我国的就业人口，特别是农村劳动力供大于求。
由于城乡经济发展不平衡，大量农村剩余劳动力为了寻求更好地生活，只能进城务工。但是城市经济发展与岗位容量目前还难以接纳大批农村劳动力。在供大于求的情况下，农民工就业面临城市下岗工人、“4050”人员等能力与素质人员的就业竞争，因此，农民工的境遇是不言而喻的，即使国家采取加强就业培训，消除就业歧视等措施，但在大量就业人口的生存和就业竞争压力面前这些措施也都显得无能为力。
很显然，农民工就业的结构性冲突短期内难以解决。从我们的调研情况来看，各地政府基本上都采取了下岗工人和“4050”人员再就业的优先照顾政策。由于素质和技能比较相近，农民工对城市下岗工人和“4050”人员的就业竞争中处于弱势，他们处于城市就业的边缘。
综上所述，我国城乡经济“二元结构”的现状决定了中国将长期面对农村劳动力向城市转移的问题，而在城市就业局面已不容乐观的今天，城市与农村两股就业压力集中于城市，致使城市就业形势更加严峻，农民工进城务工无法从根本上解决农村剩余劳动力的转移就业问题。
三、城乡经济和谐发展是解决农村剩余劳动力就业的根本出路
和谐是事物健康发展的内在要求或规律。因此，健康的社会，必须一切从实际出发，统筹兼顾，科学发展。要实现城乡经济总量的最优，必须实现城乡经济结构的和谐发展。具体而言，必须以科学发展观和构建和谐社会为指导，遵循国家战略需要，调整城乡经济结构，扩大城乡就业容量，实现城乡之间的和谐发展。这样，才能从根源上解决农村劳动力大量剩余问题。农村劳动力的致富是“三农”问题的根本，因此，解决农村剩余劳动力的转移就业问题，也有助于从根本上解决“三农”问题。当然，本文提出的经济措施重点是针对农村剩余劳动力就业，与有的学者提出的解决“三农”的经济措施如农村“工业化”、“城市化”或“新乡村建设”思路不同，也与单纯的平衡城乡经济的发展措施着眼点不同。
（一）加大农业科技投入，增强农产品出口创汇能力，提高农业收入
当前，农业基础薄弱、靠天吃饭的基本格局没有改变，粮食稳定生产和农民持续增收难度加大。与农业相比，第二、三产业之所以带来较高收入，主要原因是第二、三产业的产业附加值高于农业。因此，必须从提高农业科技水平，增加农业产业附加值着手全面振兴农业。
科学技术是第一生产力。加大农业科技投入，科技兴农是全面振兴农业的根本举措。杂交水稻之父袁隆平对水稻品种的改良，就使我国水稻产量大幅提高，单位产值大幅提升。可见，一项农业科技革新，就可以大大改善农业的产业水平。今后，必须把加大农业科技投入作为振兴农业，发展农村经济的首要措施来抓。农产品科技含量提高了，单位成本就会下降，品质就会提高，其出口创汇能力自然增强。提高了农业收入，降低了农民外出务工收入与务农收入的差距，必然减少农民外出务工的数量。
（二）引导外资投资农业，加快农业与世界接轨步伐
加入WTO后，我国农业面临与世界农业接轨的难题。提高我国农业的核心竞争力，还必须善于学习外国，实现“洋为中用”、“师夷长技以制夷”。因此，加大农业的开放，应该成为我国今后经济开放的重点内容。
目前，我国利用外资的主要特点是，制造业保持利用外商直接投资的主导地位。而我国农业在利用外资方面则处于弱势。随着农业的对外开放，引导外资投资于农业是必然趋势，特别是要针对制造业外资直接投资持续下降、房地产业外资直接投资剧增的投资结构欠优化的局面，出台优惠政策引导外资转向农业。因此，国家必须加快研究制定农业对外开放的政策并及早实施，引导外资投资于农业，特别是投向以农业为主的中西部地区，以世界先进农业的技术、资金和管理，提高我国农业的世界竞争力。
此外，提倡科技兴农，应该改变农民主要依靠外出打工增加收入的观念。从财政、税收、信贷、土地等多方面制定科技兴农优惠政策，建立财政专项资金，构建农业科技研究、开发、成果转化一条龙的科技兴农绿色通道，优化农业产业结构，提升农业产品结构，根据区域特点发展特色农业，提高农业的综合生产能力，从根本上解决农业靠天吃饭的落后面貌。
（三）建立城乡投资利益牵动机制，促使城市主动支援农村，实现双赢
在平衡城乡经济方面，国家提出了工业反哺农业、城市支援农村的战略。近年来，我国农村和农业的投资增速继续回升，国家工业反哺农业的举措实施力度较大，但是城市支援农村的成效不明显。
输血远不如造血。建设社会主义新农村，单靠国家财政支持、国家优惠政策以及农村的集体投资是远远不够的。从经济学角度看，利益是经济发展的根本动力。为此，建立良好的利益牵动机制，建立以市场为导向，以国家支农优惠政策为激励力量的城乡投资利益机制，使农民、市民在社会主义新农村建设中各取所需，实现共赢，促使工业主动反哺农业、城市积极支援农村，改变农村建设资金短缺，促进农村剩余劳动力转移就业，实现城乡和谐发展。
（四）因地制宜，大力发展城乡服务业
从主要发达国家来看，服务业就业增量的大部分都用来消化农业和工业部门转移过来的劳动力（程永宏，2005），其就业吸纳作用大于工业。2006年我国服务业增加值达82703亿元，增长速度为10.3%（马凯，2007）。目前的主要问题是，服务业总量规模小，总体滞后的状况尚未根本转变。今后，应把发展服务业作为地方政府重要业绩指标之一，把降低市场准入门槛，改变垄断，促进市场化经营，实现多元投资作为振兴服务业，充分发挥服务业就业吸纳作用的重要措施。
就农村而言，服务业发展的行业重点应集中在有利于加快促进实现绿色农业现代化的领域，主要是农业科技服务、农资服务和农产品产业化经营服务领域。同时，根据农村城市化发展需要，适度发展农村基础设施、金融保险、交通运输、水电汽、文教体卫等适合农村劳动力素质文化的服务领域。在服务业的产业层次上，技能要求较低的传统服务业相比于高技术含量的现代服务业（如信息技术服务）的发展更能发挥吸纳农村劳动力就业的作用。在新农村建设中，应改变那种忽视生态农业经济，单纯追求农村城市化的服务业发展思路，建设生态农村。
（五）振兴乡镇企业和非公有制经济，实现中国式农村现代化
相比于国有及集体企业，乡镇企业具有投资小、设立门槛低、组织形式灵活、技能要求较低、转型快、利于创业、城乡皆宜等众多优势，适合农村劳动力就业，也更适合农业产业化经营的组织要求，因此在促进低技能劳动力，特别是农村劳动力就业方面作用较大。
乡镇企业是中小企业的主要形式，在20世纪80年代成为吸纳农村劳动力的主要阵地，90年代后发展速度减缓，其原因一是产权问题，二是国家政策问题。乡镇企业代替政府承担了解决农村就业的功能，但1994年以后国家在税收和金融政策上没有给予优惠，导致企业和地方政府在负债上升的压力下大规模私有化。一旦私有化后，乡镇企业必然把过去的“社区就业最大化”目标改变为追求利润最大化。为加强市场竞争力，乡镇企业提高技术水平，也导致资本排斥劳动的现象。
在今后需要再次振兴乡镇企业吸纳农村劳动力就业的作用。其主要措施：第一，明晰产权。乡镇企业可以采取独资、股份制、股份合作制等多种出资方式，但无论哪种方式，都必须产权清晰。村民可以出资，村委会也可以代表村集体出资，但应该改变过去那种村民、村委会权利不明，责任不清的状况，重在责权利清晰。同时，对村委会出资所获利益的使用应作明确规定，只能用于代表村民再投资或用于改善村民生产生活条件，不得挪作他用。第二，在税收和金融政策上给予优惠，大力扶持乡镇企业发展。特别是要按吸纳农村劳动力就业的人数来制定税收和金融优惠政策，这不仅可以促进乡镇企业所有者积极发展生产，而且可以解决农村劳动力就业，防止私有化后的乡镇企业排斥劳动力的状况发生，另外，也可以极大地调动农村劳动力在乡镇企业的生产热情，促进乡镇企业进入良性循环轨道。
作为农业大国，我们要吸取发达国家已经证明对生态和环境造成破坏的农业现代化的教训，走中国式可持续发展农业现代化之路，要求各级政府尽可能把重点转移到农村去，结合社会主义新农村建设推进生态农业和环保农村，同时，以优惠政策引导社会资金投入农村，促进农村剩余劳动力转移就业，实现农村现代化。
参考文献：
1、蔡昉,王德文,都阳,张车伟,王美艳.农村发展与增加农民收入[M].中国劳动保障出版社,2006.
2、刘小年.农民工政策的阶段新论[J].探索与争鸣,2006(3).
3、劳动和社会保障事业发展“十一五”规划纲要(2006-2010)[M].社会科学出版社,2006.
4、上海财经大学区域经济研究中心.2007中国区域经济发展报告[M].上海人民出版社,2007.
5、张亚强.农村剩余劳动力转移就业的现状及成因分析[J].理论导刊,2009(11).
6、李秀霞.农村剩余劳动力转移与城市化协调发展的实证研究[J].人口学刊,2010(1).
7、莫起升.论我国农村劳动力就业体制的演变及其流动规律[J].经济问题探索,2010(4).
（作者单位：南京工程学院人文与社会科学系）