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[摘 要]农田水利基本建设是农业生产的命脉，充分发挥农田水利设施的 作用，是农业增效、农民增收的基本保障。加强农业基础设施维护和完 善农业基础设施，充分用好现有的农业基础设施是事半功倍的工作，是 现代农业可持续发展务实的体现。如何管好、用好已有的小型水利设 施，与国家大型水利工程建设形成互动，增强抗击自然灾害的能力，是基层水利工作者要认真研究的问题。就农田水利工程管护的难题与解决对策 进行初步探讨。
[摘 要]农田水利 工程建设 建后管护
中图分类号：TU387 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2015）01-0110-01
当前农田水利存在两大主要问题，一是工程问题，二是管 理问题，后者影响前者。工程上的问 题主要是，小型农田水利工程建设标准低，工程不配套，老化失修严重；管理上的问题主要表现在各相关利益 主体在工程建设投入、建设管理、建 后管护等方面责任不够明确，特别是 没有形成稳定投人机制和建后管护 机制，产生工程建设投人不足、管护主体缺位、管护经费缺乏等问题。
一、农田水利工程运行管护中存在的主要问题
1.管护主体责任不到位 农村基本经营制度改革后，农村 土地由集体经营转变为农民分散经 营，已建成的农村小型水利工程管理 体制没有理顺，产权归属不明确，国家、集体、受益户三者的职责和义务 没有明确的界定，工程建、管、用三者 脱节，大部分农村小型水利工程基本上是有人用、无人管。
水利工程的水费计收权利与管护责任不对称。水费是水利工程管护经费的最主要来源。目前， 水利工程水费计收方式多样。造成群众缺乏主人翁意识，认为小型水利工 程水价既然由政府规定，水费既然由 政府（或水管单位）收取，投人和管护也应该由政府负责。
2.管理维护经费无保障
（1）部分大中型灌区末级渠系水价政策缺失
（2）部分小型农田水利工程运行 费用较高，农户无力承担维护和更新费用
3.用水粗放，计量状况差
小型农田水利工程普遍存在用 水收费不计量的问题，绝大多数的大中型灌区无计量设施，有的虽然按照一些项目要求设置了量水设施，但并未真正作为水费计收的依据。甚至有的大型灌区全灌区不设量 水设施，按面积收费，吃大锅水，缺乏节水激励机制。大范围内按面积收取水费，造成群众节水意识薄弱，浪费 水资源，另一方面也难以体现收费的公平性。
4.管护技术服务体系不完善
乡镇水管站、水利站直接服务于小型农田水利工程的建设和管理，是 承担技术推广和管理服务的农田水 利基层组织。多年来，形成了乡镇水 利站编制少、人员多、拨款少、支出多 的状况。受乡镇机构改革影响，撤并 乡镇水管站、水利站现象较普遍，严 重影响到小型农田水利事业的巩固 和进一步发展。有的乡镇基层水利单 位依靠出租、变卖乡镇管理的水利资 产维持人员开支，却无力承担服务职能。农田水利受到管理经费无保 障、人员素质低、责任不明确、制度不 健全等因素的影响，难以建立完善的技术服务体系。
二、建立农田水利工程管护长效机制的建议
1.落实建设与管护主体，充分发 挥农民用水合作组织建设主体、产 权主体和管护主体的作用。农田水利工程应遵循“谁投 资、谁所有、谁受益、谁管理”的原则， “管理”并不是指直接的经营，而是指 对工程的处置和运行方式的决策。农田水利工程应归受益农户共同所有，方式可以多种多样，如归集体经济组织（村或村民小组）所有、用水 合作组织所有、受益户共有、按股份所有等。农田水利工程的所有者同 时应承担管理职责，工程的经营和维 护可以采取不同的方式。如可以采取承包、租赁等所有权与经营权分离的 方式经营，也可以由所有者自己经营 和维护。
2.推进基层农业水价改革，建立 合理的水价形成机制和水费计收制 度，确保小型农田水利工程管护经费
小型农田水利工程水费应涵盖 工程运行维护费用。农田水利工程可以不计提折旧费，工程建设可以 申请国家补助或农民“ 一事一议”，但 这要以国家有稳定的投人机制为前提。对于改制后由私人投资经营的工 程，私人投资部分应计提折旧费，以保证投资回收，保护投资人利益，调 动民间投资积极性。
小型农田水利工程水费应根据工程运行维护成本，由受益农户共同 自主协商决定，并充分发挥用水合作 组织的作用，水费由用水合作组织计 收和管理。因此，建议遵循群管工程群众定水价的原则，政府发挥监 督和指导作用。
另外，在有条件的地方，应逐步 建立灌区管理单位和农民用水合作 组织的供用水合同关系，将国有水费 纳人农民用水合作组织运行成本，统一核算成面向农户的综合水价，逐步 实现“农户+用水合作组织+国有供水单位”的供水和缴费模式，充分发挥 农民用水合作组织在农户和国有供水单位之间的桥梁作用。
3.因地制宜实施用水计量
北方干旱地区应加大力度推广 “供水到户、计量到户、定价到户”的 终端水价制度。目前，这项制度的实施主要以国有供水单位为主，今后应更好地发挥农民 用水合作组织的作用，如果没有农民 用水合作组织的合作，在一些灌区管 理单位仅管理骨干渠系的灌区是很 难实现供水到户或计量到户的。
南方湿润多雨地区，应推广两部 制水价，建议将基本水费纳人财政补 贴，只向农户收计量水费。应加强国有 供水单位与用水单位（农民用水合作 组织或村民组织）之间的计量，用水单位内部可小范围按面积分摊水费。
按水量收取水费，必须要做到计 量公平，兼顾上下游的利益。是否按 水量收费，必须要考虑工程条件。如 果工程条件较差，输水过程又长，计 量口以下至下游用水户的水损过大， 按水量收费对下游用水户不利，这种 情况下按面积收费更能被群众接受。 无论采用何种计量方式，首先应能被大多数用水户接受。
实施用水定额管理制度，超定额 累进加价。建议超 定额水费应统一管理，作为节水基 金，取之于民，用之于民，用于促進节 水目的的支出。
4.因地制宜开展小型农田水利工程产权制度改革
应发挥主导者 和发包人的作用，政府发挥指导作 用，实施农村小型水利产权制度改 革必须因地制宜，分类指导，不搞“一 刀切”。对经营方式的选择应该充分考 虑水利设施的可持续利用，应建立一 套制度避免经营者的短期行为。基层 政府或水利部门也应避免为了改变 自身经济条件而简单变卖国有资产 或集体资产。
另外，还应处理好经营者和受益 户的关系，让这些水利工程既发挥经 济效益，又兼顾社会效益。如用水户 的用水权利、承包户供水责任、水质 保护责任等都应明确，避免改制后引 起群众矛盾。
参考文献：
[1] 王冠军，陈献，柳长顺，张秋平，戴向 前.新时期我国农田水利存在问题及发 展对策[J].中国水利，2010（5）.
[2] 李晶，钟玉秀，刘洪先，姜楠，刘宝 勤，李伟.我国基层水利改革与发展调 研报告[J].水利发展研究，2009（7）.
[3] 农业水价综合改革试点培训讲义 [M].北京：中国水利水电出版社，2008.
[4] 郑通汉，王文生.水利工程供水价格 核算研究[M].北京：中国水利水电出版 社，2008.
[5] 刘晓玲，张兵.农村小型水利工程 产权制度改革探索[J].水利经济，2004 （11）.
[摘 要]农田水利 工程建设 建后管护
中图分类号：TU387 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2015）01-0110-01
当前农田水利存在两大主要问题，一是工程问题，二是管 理问题，后者影响前者。工程上的问 题主要是，小型农田水利工程建设标准低，工程不配套，老化失修严重；管理上的问题主要表现在各相关利益 主体在工程建设投入、建设管理、建 后管护等方面责任不够明确，特别是 没有形成稳定投人机制和建后管护 机制，产生工程建设投人不足、管护主体缺位、管护经费缺乏等问题。
一、农田水利工程运行管护中存在的主要问题
1.管护主体责任不到位 农村基本经营制度改革后，农村 土地由集体经营转变为农民分散经 营，已建成的农村小型水利工程管理 体制没有理顺，产权归属不明确，国家、集体、受益户三者的职责和义务 没有明确的界定，工程建、管、用三者 脱节，大部分农村小型水利工程基本上是有人用、无人管。
水利工程的水费计收权利与管护责任不对称。水费是水利工程管护经费的最主要来源。目前， 水利工程水费计收方式多样。造成群众缺乏主人翁意识，认为小型水利工 程水价既然由政府规定，水费既然由 政府（或水管单位）收取，投人和管护也应该由政府负责。
2.管理维护经费无保障
（1）部分大中型灌区末级渠系水价政策缺失
（2）部分小型农田水利工程运行 费用较高，农户无力承担维护和更新费用
3.用水粗放，计量状况差
小型农田水利工程普遍存在用 水收费不计量的问题，绝大多数的大中型灌区无计量设施，有的虽然按照一些项目要求设置了量水设施，但并未真正作为水费计收的依据。甚至有的大型灌区全灌区不设量 水设施，按面积收费，吃大锅水，缺乏节水激励机制。大范围内按面积收取水费，造成群众节水意识薄弱，浪费 水资源，另一方面也难以体现收费的公平性。
4.管护技术服务体系不完善
乡镇水管站、水利站直接服务于小型农田水利工程的建设和管理，是 承担技术推广和管理服务的农田水 利基层组织。多年来，形成了乡镇水 利站编制少、人员多、拨款少、支出多 的状况。受乡镇机构改革影响，撤并 乡镇水管站、水利站现象较普遍，严 重影响到小型农田水利事业的巩固 和进一步发展。有的乡镇基层水利单 位依靠出租、变卖乡镇管理的水利资 产维持人员开支，却无力承担服务职能。农田水利受到管理经费无保 障、人员素质低、责任不明确、制度不 健全等因素的影响，难以建立完善的技术服务体系。
二、建立农田水利工程管护长效机制的建议
1.落实建设与管护主体，充分发 挥农民用水合作组织建设主体、产 权主体和管护主体的作用。农田水利工程应遵循“谁投 资、谁所有、谁受益、谁管理”的原则， “管理”并不是指直接的经营，而是指 对工程的处置和运行方式的决策。农田水利工程应归受益农户共同所有，方式可以多种多样，如归集体经济组织（村或村民小组）所有、用水 合作组织所有、受益户共有、按股份所有等。农田水利工程的所有者同 时应承担管理职责，工程的经营和维 护可以采取不同的方式。如可以采取承包、租赁等所有权与经营权分离的 方式经营，也可以由所有者自己经营 和维护。
2.推进基层农业水价改革，建立 合理的水价形成机制和水费计收制 度，确保小型农田水利工程管护经费
小型农田水利工程水费应涵盖 工程运行维护费用。农田水利工程可以不计提折旧费，工程建设可以 申请国家补助或农民“ 一事一议”，但 这要以国家有稳定的投人机制为前提。对于改制后由私人投资经营的工 程，私人投资部分应计提折旧费，以保证投资回收，保护投资人利益，调 动民间投资积极性。
小型农田水利工程水费应根据工程运行维护成本，由受益农户共同 自主协商决定，并充分发挥用水合作 组织的作用，水费由用水合作组织计 收和管理。因此，建议遵循群管工程群众定水价的原则，政府发挥监 督和指导作用。
另外，在有条件的地方，应逐步 建立灌区管理单位和农民用水合作 组织的供用水合同关系，将国有水费 纳人农民用水合作组织运行成本，统一核算成面向农户的综合水价，逐步 实现“农户+用水合作组织+国有供水单位”的供水和缴费模式，充分发挥 农民用水合作组织在农户和国有供水单位之间的桥梁作用。
3.因地制宜实施用水计量
北方干旱地区应加大力度推广 “供水到户、计量到户、定价到户”的 终端水价制度。目前，这项制度的实施主要以国有供水单位为主，今后应更好地发挥农民 用水合作组织的作用，如果没有农民 用水合作组织的合作，在一些灌区管 理单位仅管理骨干渠系的灌区是很 难实现供水到户或计量到户的。
南方湿润多雨地区，应推广两部 制水价，建议将基本水费纳人财政补 贴，只向农户收计量水费。应加强国有 供水单位与用水单位（农民用水合作 组织或村民组织）之间的计量，用水单位内部可小范围按面积分摊水费。
按水量收取水费，必须要做到计 量公平，兼顾上下游的利益。是否按 水量收费，必须要考虑工程条件。如 果工程条件较差，输水过程又长，计 量口以下至下游用水户的水损过大， 按水量收费对下游用水户不利，这种 情况下按面积收费更能被群众接受。 无论采用何种计量方式，首先应能被大多数用水户接受。
实施用水定额管理制度，超定额 累进加价。建议超 定额水费应统一管理，作为节水基 金，取之于民，用之于民，用于促進节 水目的的支出。
4.因地制宜开展小型农田水利工程产权制度改革
应发挥主导者 和发包人的作用，政府发挥指导作 用，实施农村小型水利产权制度改 革必须因地制宜，分类指导，不搞“一 刀切”。对经营方式的选择应该充分考 虑水利设施的可持续利用，应建立一 套制度避免经营者的短期行为。基层 政府或水利部门也应避免为了改变 自身经济条件而简单变卖国有资产 或集体资产。
另外，还应处理好经营者和受益 户的关系，让这些水利工程既发挥经 济效益，又兼顾社会效益。如用水户 的用水权利、承包户供水责任、水质 保护责任等都应明确，避免改制后引 起群众矛盾。
参考文献：
[1] 王冠军，陈献，柳长顺，张秋平，戴向 前.新时期我国农田水利存在问题及发 展对策[J].中国水利，2010（5）.
[2] 李晶，钟玉秀，刘洪先，姜楠，刘宝 勤，李伟.我国基层水利改革与发展调 研报告[J].水利发展研究，2009（7）.
[3] 农业水价综合改革试点培训讲义 [M].北京：中国水利水电出版社，2008.
[4] 郑通汉，王文生.水利工程供水价格 核算研究[M].北京：中国水利水电出版 社，2008.
[5] 刘晓玲，张兵.农村小型水利工程 产权制度改革探索[J].水利经济，2004 （11）.