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摘要:本文对大型居住小区封闭城镇公共道路的现象进行了研究，分析查找了问题的根源，对目前政府部门的有关工作进行了检讨，并从规划、土地供应、工程建设、物业管理等四个环节提出解决居住区封闭城镇公共道路问题的措施。
关键词: 居住小区；城镇公共道路；封闭；宗地界线
Abstract: in this paper, the large residential area closed urban public roads on the phenomenon of research, analysis for the root of the problem, at present the relevant government departments to work in the review, and from planning, land supply, engineering construction, property management, put forward to solve four links of residential area closed urban public roads measures.
Keywords: residential district; Urban public roads; Closed; Parcel boundaries
中圖分类号：U41文献标识码：A 文章编号：
0 引言
近年国内大型居住小区逐步兴起，这些大型居住小区对封闭管理的要求与城市道路对社会开放的属性之间的矛盾日渐突出，并引发了所谓的“市政路”、“小区路”、“私家路”的纷争，使得一些早年就进行规划控制的道路如今却难以实施，路网结构体系无法按规划意图进行完善。
以广州为例，上个世纪末在番禺、天河、白云区等外围新城区域逐步出现了大型乃至超大型的封闭式居住小区，在这些大型封闭式小区中，大量出现已建道路不开放，未建道路难建设的现象。典型的如番禺区的祈福新村，面积约4平方公里，多条本应对公众开放的城市道路被当作小区资源纳入封闭范围，人为造成番禺区西北部地区路网结构性缺陷；又如天河区华南御景园将未建的云溪路用地纳入小区封闭范围，导致天河区北部东西向的交通主动脉至今无法打通，并产生大量信访维稳问题。调阅近些年的相关信访案件，可以发现这些问题并非存在于个别小区，对于外围新区大型居住区而言，此类现象几乎普遍性的存在，已经成为城市规划、建设及管理工作中无法避开的问题。因此，有必要从规划、建设、管理三方面进行检讨和反思，寻找问题的根源，并提出应对措施来确保城市规划路网能够按照规划意图发挥出应有的作用。
1 问题产生的根源与反思
1.1 规划阶段对城镇公共道路界定标准不明确
《物权法》出台实施前，此类“市政路”、“小区路”、“私家路”的纷争，争议的重点往往在于道路的公共属性，小区业主与政府部门争议的问题可归结为某条具体的道路到底属于公共道路还是小区私家路。2007年开始实施的《物权法》其第七十三条规定“建筑区划内的道路，属于业主共有，但属于城镇公共道路除外”。 因此，从法律角度看，有关争议可更规范的表述为“城镇公共道路”与“业主共有道路”的争议。城镇公共道路由政府决定其使用方式并负责日常管养，业主共有道路由业主共同决定其使用并负担日常管养经费。只要不违反法律的强制性规定，业主可任意决定业主共有道路的使用方式，包括封闭、禁止业主以外的人使用等。
但是，关键的问题是目前我国指导规划编制的各类规范均未能明确定义“城镇公共道路”的概念，“城镇公共道路”涵盖的具体范围并不清晰，各类规划成果中也都没有标示过“城镇公共道路”的字眼。如控规图则中一般仅按规范要求标识高速公路、快速路、主干道、次干道、支路，而修详规成果中有关道路的标示更未含糊，并经常出现“规划路”、“道路”等含义广泛但指代不明的用词，以及“市政路”、“小区路”等不规范用词。
因此，规划源头上对城镇公共道路界定的模糊，导致政府部门在与小区业主的争议中往往难以找到法律依据，是城市规划道路被居住小区纳入封闭范围的主要原因之一。
1.2 土地供应环节有关代征城镇公共道路用地的做法引发小区业主误读
产生上述问题的居住小区共同特点就是用地范围大，其宗地界线往往包含多个街区，一些城镇公共道路也被纳入宗地范围由建设单位代征，虽然不纳入宗地计算容积率，开发商也无须支付出让金，并不享有使用权。但是此类做法极易引发小区业主的误读，使其认为其宗地界线内的土地全部都支付了出让金，并且有关成本还通过物业交易由各业主共同分摊承担，因而拒绝将宗地范围内的公共道路对外开放。
此外，还有一种代征代建的情形，即宗地范围内的城镇公共道路由开发商代为建设，建成后需移交政府。由于小区业主认为开发商在道路建设中出的资最终都分摊到小区业主头上，这也使得小区业主更易误解有关道路为小区的“私家路”。
1.3 城镇公共道路建设滞后导致规划的道路用地被居住小区侵占
政府在道路交通规划方面往往十分超前，但在道路建设方面却往往十分滞后。对于居住小区先于城镇公共道路建成使用的，原规划道路红线极易被纳入到居住小区的封闭范围中，开发商常以改善环境、荒地临时利用为理由，在预留的道路红线内设置临时建筑作为休闲设施或种植大量乔木作为小区绿化，给小区业主传达未来要建的城镇公共道路将占用和破坏小区已有休闲绿化设施的错误信号，在政府部门准备建设道路时，往往引发业主的群体性反对，大大增加了建设的难度。
1.4 商品房销售环节刻意隐瞒城镇公共道路的规划信息
部分开发商为了促进楼盘销售，在广告、沙盘等宣传载体中隐瞒宗地范围内城镇公共道路的规划信息，而政府规划部门公布的控制性详细规划查阅不便且对于普通居民而言并不容易看懂，这种信息不对称导致多数业主对于居住小区内将要建设的城镇公共道路一无所知。南方都市报2011年8月份进行了的一项调查，47％的受访者根本不清楚所住小区内是否有城镇公共道路，59％的受访者表示买房时开发商没有告知有关公共道路的规划情况。
2 关于城镇公共道路和业主共有道路范围的界定
《物权法》提出的“城镇公共道路” 和“业主共有道路”的概念后，在规划层面急需对“城镇公共道路” 和“业主共有道路”的范围进行界定，并建议通过对相应的规范进行修正完善的途径或者由地方政府立法的形式予以明确。
2.1 城镇公共道路
对于城市建设区，根据《城市道路交通规划设计规范》（GB50220-95），城市道路分为四级：城市快速路、城市主干道、城市次干道、城市支路，这四级道路无论属于交通性的还是生活性的道路，均应明确为城镇公共道路。
对于非城市建设区，联接城市、乡村和工矿基地之间的道路则属于公路范畴，根据 《公路工程技术标准》（JTG B01-2003），公路共分为五级：高速公路、一级公路、二级公路、三级公路和四级公路，这五级道路也应明确纳入城镇公共道路范围。
上述四级城市道路和五级公路是支撑社会公众正常生产、生活的社会公共资源，在城市总体规划、控制性详细规划以及道路（或公路网）专项规划中，这九类道路也是标准的标示内容，将其纳入城镇公共道路，即符合当前的惯例；且这九类道路都可以在国家规范标准中找到明确定义，因此在法理上也容易找到依据。
2.2 业主共有道路
《城市居住区规划设计规范》（GB50180-93）定义了居住区（级）道路、小区（级）路、组团（级）路、宅间小路等四级道路，由于这四级道路并不在控规图则中出现，也没有独立的道路用地，建议纳入小区业主共有道路范围。
3 解决居住区封闭城镇公共道路问题的措施
解决居住区封闭城镇公共道路的問题是一项系统工程，涉及社会治安、交通管理、土地出让、物业产权、工程建设、市政设施管理以及立法等多个方面，且需要尊重照顾一些历史情况，完全解决问题需要一个长期的过程。但是，为避免今后继续新增已规划城镇公共道路不能建设、已建成公共道路不能开放的现象，可以先从规划、土地供应、工程建设、物业管理等四个环节入手对有关工作进行改进完善。
3.1 规划环节
在编制控制性详细规划时应根据 “城镇公共道路”的界定范围，即按照城市道路（四级）、公路（五级）的标准名称规范化标示各类道路的规划性质，明确道路的控制红线。
在编制地块的修建性详细规划和建筑总平面图中，不宜再笼统的使用“道路”、“规划路”、“市政路”、“内部路”等不规范的用词，而应按照城市道路（四级）、公路（五级）、居住区道路（四级）规范化标示每一条道路的规划属性，如有可能还应在图则中附注说明城镇公共道路和业主共有道路各自的界定范围及管理使用权限。此外，还应严格禁止在修建性详细规划和建筑总平面图中将公共道路标示成“小区出入口”之类的误导信息。
城乡规划主管部门还应进一步完善规划公示体系，要通过公开渠道、采用多种方式，及时、清晰地将经依法批准的各类规划向社会公众发布，并致力于提高规划查阅的便利性以及规划成果的易读性。
3.2土地供应环节
合理设置居住地块出让的宗地界线，涵括多个街区的大地块宜按照街区界线划分为多个小地块出让，尽量避免将公共道路纳入宗地界限范围以内。确实需将城镇公共道路纳入宗地范围一并出让的，则应研究改进目前的由土地受让方代征代建城镇公共道路的模式，如可以考虑在土地出让时，由土地受让方同步向政府支付宗地范围内的城镇公共道路的建设费用，由政府来委托代建单位进行建设。
3.3 工程建设环节
对于居住区及相关公共道路的整体建设时序做好合理统筹，建议尽可能在居住区建成之前将宗地范围内及与宗地相邻接的的公共道路建成并投入使用。
如果政府部门暂时没有能力建设居住区范围内的城镇公共道路，则相应规划的道路用地也不允许建设成绿地或临时用于其它休闲用途，建议强制性要求居住小区的开发商采取物理隔离措施将规划道路用地圈围起来，并在醒目地段标示“规划城镇公共道路”的字样，地面可暂时荒废或者进行简易的硬化处理以避免扬尘。有关隔离措施应作为居住区竣工验收的主要检查内容之一。
居住小区宗地范围内的城镇公共道路建成后，市政管养部门应立即予以接管，不得委托开发商或者居住区物业管理公司管养。
3.4 物业管理环节
应严格按照经依法批准并公布的规划核定物业管理区域，严格禁止将城镇公共道路划入物业管理封闭范围。对于擅自在城镇公共道路上设置门禁设施及其它封闭道路的构筑设施的，建议交通管理部门会同城管部门在查处拆除违规设施的同时，抄报房屋管理部门对违规的物业管理公司进行惩处。
4 结语
为避免今后继续新增已规划城镇公共道路不能建设、已建成公共道路不能开放的现象，本文从规划、土地供应、工程建设、物业管理等四个环节提出解决居住区封闭城镇公共道路问题的措施。但是，解决居住区封闭城镇公共道路的问题是一项系统工程，需要采取的措施和需要改进的工作方式决不仅仅限于本文提出的这些。文中的观点希望能够起到抛砖引玉，引起相关管理部门的重视的作用，并为各管理部门制定相应政策时提供参考，共同推动居住区内城镇公共道路的建设与管理工作，以发挥规划道路应有的功能，保障路网交通有序运行。
参考文献:
[1] 广州市改善中心城区交通状况领导小组. 广州市关于改善中心城区交通状况的实施方案, 2011年.
[2] 中华人民共和国物权法. 第十届全国人民代表大会, 2007年.
[3] 建设部. 城市道路交通规划设计规范（GB50220-95）, 1995年
[4] 交通部. 公路工程技术标准（JTG B01-2003）, 2003年
[5] 建设部. 城市居住区规划设计规范（GB50180-93<2002年修订版>）,2002年
注：文章内所有公式及图表请用PDF形式查看。
关键词: 居住小区；城镇公共道路；封闭；宗地界线
Abstract: in this paper, the large residential area closed urban public roads on the phenomenon of research, analysis for the root of the problem, at present the relevant government departments to work in the review, and from planning, land supply, engineering construction, property management, put forward to solve four links of residential area closed urban public roads measures.
Keywords: residential district; Urban public roads; Closed; Parcel boundaries
中圖分类号：U41文献标识码：A 文章编号：
0 引言
近年国内大型居住小区逐步兴起，这些大型居住小区对封闭管理的要求与城市道路对社会开放的属性之间的矛盾日渐突出，并引发了所谓的“市政路”、“小区路”、“私家路”的纷争，使得一些早年就进行规划控制的道路如今却难以实施，路网结构体系无法按规划意图进行完善。
以广州为例，上个世纪末在番禺、天河、白云区等外围新城区域逐步出现了大型乃至超大型的封闭式居住小区，在这些大型封闭式小区中，大量出现已建道路不开放，未建道路难建设的现象。典型的如番禺区的祈福新村，面积约4平方公里，多条本应对公众开放的城市道路被当作小区资源纳入封闭范围，人为造成番禺区西北部地区路网结构性缺陷；又如天河区华南御景园将未建的云溪路用地纳入小区封闭范围，导致天河区北部东西向的交通主动脉至今无法打通，并产生大量信访维稳问题。调阅近些年的相关信访案件，可以发现这些问题并非存在于个别小区，对于外围新区大型居住区而言，此类现象几乎普遍性的存在，已经成为城市规划、建设及管理工作中无法避开的问题。因此，有必要从规划、建设、管理三方面进行检讨和反思，寻找问题的根源，并提出应对措施来确保城市规划路网能够按照规划意图发挥出应有的作用。
1 问题产生的根源与反思
1.1 规划阶段对城镇公共道路界定标准不明确
《物权法》出台实施前，此类“市政路”、“小区路”、“私家路”的纷争，争议的重点往往在于道路的公共属性，小区业主与政府部门争议的问题可归结为某条具体的道路到底属于公共道路还是小区私家路。2007年开始实施的《物权法》其第七十三条规定“建筑区划内的道路，属于业主共有，但属于城镇公共道路除外”。 因此，从法律角度看，有关争议可更规范的表述为“城镇公共道路”与“业主共有道路”的争议。城镇公共道路由政府决定其使用方式并负责日常管养，业主共有道路由业主共同决定其使用并负担日常管养经费。只要不违反法律的强制性规定，业主可任意决定业主共有道路的使用方式，包括封闭、禁止业主以外的人使用等。
但是，关键的问题是目前我国指导规划编制的各类规范均未能明确定义“城镇公共道路”的概念，“城镇公共道路”涵盖的具体范围并不清晰，各类规划成果中也都没有标示过“城镇公共道路”的字眼。如控规图则中一般仅按规范要求标识高速公路、快速路、主干道、次干道、支路，而修详规成果中有关道路的标示更未含糊，并经常出现“规划路”、“道路”等含义广泛但指代不明的用词，以及“市政路”、“小区路”等不规范用词。
因此，规划源头上对城镇公共道路界定的模糊，导致政府部门在与小区业主的争议中往往难以找到法律依据，是城市规划道路被居住小区纳入封闭范围的主要原因之一。
1.2 土地供应环节有关代征城镇公共道路用地的做法引发小区业主误读
产生上述问题的居住小区共同特点就是用地范围大，其宗地界线往往包含多个街区，一些城镇公共道路也被纳入宗地范围由建设单位代征，虽然不纳入宗地计算容积率，开发商也无须支付出让金，并不享有使用权。但是此类做法极易引发小区业主的误读，使其认为其宗地界线内的土地全部都支付了出让金，并且有关成本还通过物业交易由各业主共同分摊承担，因而拒绝将宗地范围内的公共道路对外开放。
此外，还有一种代征代建的情形，即宗地范围内的城镇公共道路由开发商代为建设，建成后需移交政府。由于小区业主认为开发商在道路建设中出的资最终都分摊到小区业主头上，这也使得小区业主更易误解有关道路为小区的“私家路”。
1.3 城镇公共道路建设滞后导致规划的道路用地被居住小区侵占
政府在道路交通规划方面往往十分超前，但在道路建设方面却往往十分滞后。对于居住小区先于城镇公共道路建成使用的，原规划道路红线极易被纳入到居住小区的封闭范围中，开发商常以改善环境、荒地临时利用为理由，在预留的道路红线内设置临时建筑作为休闲设施或种植大量乔木作为小区绿化，给小区业主传达未来要建的城镇公共道路将占用和破坏小区已有休闲绿化设施的错误信号，在政府部门准备建设道路时，往往引发业主的群体性反对，大大增加了建设的难度。
1.4 商品房销售环节刻意隐瞒城镇公共道路的规划信息
部分开发商为了促进楼盘销售，在广告、沙盘等宣传载体中隐瞒宗地范围内城镇公共道路的规划信息，而政府规划部门公布的控制性详细规划查阅不便且对于普通居民而言并不容易看懂，这种信息不对称导致多数业主对于居住小区内将要建设的城镇公共道路一无所知。南方都市报2011年8月份进行了的一项调查，47％的受访者根本不清楚所住小区内是否有城镇公共道路，59％的受访者表示买房时开发商没有告知有关公共道路的规划情况。
2 关于城镇公共道路和业主共有道路范围的界定
《物权法》提出的“城镇公共道路” 和“业主共有道路”的概念后，在规划层面急需对“城镇公共道路” 和“业主共有道路”的范围进行界定，并建议通过对相应的规范进行修正完善的途径或者由地方政府立法的形式予以明确。
2.1 城镇公共道路
对于城市建设区，根据《城市道路交通规划设计规范》（GB50220-95），城市道路分为四级：城市快速路、城市主干道、城市次干道、城市支路，这四级道路无论属于交通性的还是生活性的道路，均应明确为城镇公共道路。
对于非城市建设区，联接城市、乡村和工矿基地之间的道路则属于公路范畴，根据 《公路工程技术标准》（JTG B01-2003），公路共分为五级：高速公路、一级公路、二级公路、三级公路和四级公路，这五级道路也应明确纳入城镇公共道路范围。
上述四级城市道路和五级公路是支撑社会公众正常生产、生活的社会公共资源，在城市总体规划、控制性详细规划以及道路（或公路网）专项规划中，这九类道路也是标准的标示内容，将其纳入城镇公共道路，即符合当前的惯例；且这九类道路都可以在国家规范标准中找到明确定义，因此在法理上也容易找到依据。
2.2 业主共有道路
《城市居住区规划设计规范》（GB50180-93）定义了居住区（级）道路、小区（级）路、组团（级）路、宅间小路等四级道路，由于这四级道路并不在控规图则中出现，也没有独立的道路用地，建议纳入小区业主共有道路范围。
3 解决居住区封闭城镇公共道路问题的措施
解决居住区封闭城镇公共道路的問题是一项系统工程，涉及社会治安、交通管理、土地出让、物业产权、工程建设、市政设施管理以及立法等多个方面，且需要尊重照顾一些历史情况，完全解决问题需要一个长期的过程。但是，为避免今后继续新增已规划城镇公共道路不能建设、已建成公共道路不能开放的现象，可以先从规划、土地供应、工程建设、物业管理等四个环节入手对有关工作进行改进完善。
3.1 规划环节
在编制控制性详细规划时应根据 “城镇公共道路”的界定范围，即按照城市道路（四级）、公路（五级）的标准名称规范化标示各类道路的规划性质，明确道路的控制红线。
在编制地块的修建性详细规划和建筑总平面图中，不宜再笼统的使用“道路”、“规划路”、“市政路”、“内部路”等不规范的用词，而应按照城市道路（四级）、公路（五级）、居住区道路（四级）规范化标示每一条道路的规划属性，如有可能还应在图则中附注说明城镇公共道路和业主共有道路各自的界定范围及管理使用权限。此外，还应严格禁止在修建性详细规划和建筑总平面图中将公共道路标示成“小区出入口”之类的误导信息。
城乡规划主管部门还应进一步完善规划公示体系，要通过公开渠道、采用多种方式，及时、清晰地将经依法批准的各类规划向社会公众发布，并致力于提高规划查阅的便利性以及规划成果的易读性。
3.2土地供应环节
合理设置居住地块出让的宗地界线，涵括多个街区的大地块宜按照街区界线划分为多个小地块出让，尽量避免将公共道路纳入宗地界限范围以内。确实需将城镇公共道路纳入宗地范围一并出让的，则应研究改进目前的由土地受让方代征代建城镇公共道路的模式，如可以考虑在土地出让时，由土地受让方同步向政府支付宗地范围内的城镇公共道路的建设费用，由政府来委托代建单位进行建设。
3.3 工程建设环节
对于居住区及相关公共道路的整体建设时序做好合理统筹，建议尽可能在居住区建成之前将宗地范围内及与宗地相邻接的的公共道路建成并投入使用。
如果政府部门暂时没有能力建设居住区范围内的城镇公共道路，则相应规划的道路用地也不允许建设成绿地或临时用于其它休闲用途，建议强制性要求居住小区的开发商采取物理隔离措施将规划道路用地圈围起来，并在醒目地段标示“规划城镇公共道路”的字样，地面可暂时荒废或者进行简易的硬化处理以避免扬尘。有关隔离措施应作为居住区竣工验收的主要检查内容之一。
居住小区宗地范围内的城镇公共道路建成后，市政管养部门应立即予以接管，不得委托开发商或者居住区物业管理公司管养。
3.4 物业管理环节
应严格按照经依法批准并公布的规划核定物业管理区域，严格禁止将城镇公共道路划入物业管理封闭范围。对于擅自在城镇公共道路上设置门禁设施及其它封闭道路的构筑设施的，建议交通管理部门会同城管部门在查处拆除违规设施的同时，抄报房屋管理部门对违规的物业管理公司进行惩处。
4 结语
为避免今后继续新增已规划城镇公共道路不能建设、已建成公共道路不能开放的现象，本文从规划、土地供应、工程建设、物业管理等四个环节提出解决居住区封闭城镇公共道路问题的措施。但是，解决居住区封闭城镇公共道路的问题是一项系统工程，需要采取的措施和需要改进的工作方式决不仅仅限于本文提出的这些。文中的观点希望能够起到抛砖引玉，引起相关管理部门的重视的作用，并为各管理部门制定相应政策时提供参考，共同推动居住区内城镇公共道路的建设与管理工作，以发挥规划道路应有的功能，保障路网交通有序运行。
参考文献:
[1] 广州市改善中心城区交通状况领导小组. 广州市关于改善中心城区交通状况的实施方案, 2011年.
[2] 中华人民共和国物权法. 第十届全国人民代表大会, 2007年.
[3] 建设部. 城市道路交通规划设计规范（GB50220-95）, 1995年
[4] 交通部. 公路工程技术标准（JTG B01-2003）, 2003年
[5] 建设部. 城市居住区规划设计规范（GB50180-93<2002年修订版>）,2002年
注：文章内所有公式及图表请用PDF形式查看。