也谈新一轮土地修编与基本农田保护

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  [摘要]现行《土地利用总体规划》是在上世纪九十年代经济快速发展、耕地大量减少,中央采取土地管理宏观调控措施控制建设用地和严格保护耕地的背景下编制的,通过土地用途管制制度遏制了乱占、滥占土地的势头,对于保护耕地和保障国家粮食安全起到了重要作用。但是,由于规划本身的科学性、前瞻性、可操作性方面存在的不足,从某种程度上制约了目前经济社会的持续协调快速发展。在新一轮土地规划中,对存在的一些问题应当给予足够的重视。
  [关键词]土地修编基本农田保护
  中图分类号:F28文献标识码:A文章编号:1671-7597(2009)1220215-01
  
  在实际工作中,我们可以发现我国目前的土地利用规划体制尚未完全脱离计划体制的影响,规划编制和实施中存在着许多亟待解决的问题。
  
  一、土地规划在编制过程中存在的问题
  
  1.规划方法滞后。编制土地利用总体规划所采用的方法基本上是沿用计划经济时期的传统方法,即定性研究的方法。客观事物是十分复杂的,土地问题既是经济问题,又是社会问题,加上它自身的自然属性上的特点,所以研究土地问题必然涉及到方方面面。
  2.规划缺乏必要的灵活性,规划的制定和现实相脱节。土地利用的动态性决定了土地规划的灵活性,但灵活性并不意味着调整的随意性。在实际操作中许多地方的土地利用规划调整的依据并不是根据客观实际情况和对未来用地的科学预测,而只是在原有基础上做的数字游戏和表面文章,使得土地规划在实质上成了一成不变的东西,从而导致了土地利用规划工作滞后,规划的制定和现实相脱节。
  3.没能有效保护耕地。在县、乡(镇)级规划制定过程中,把交通方便、条件好的耕地留作一般农田,把条件差的、位置偏远的农田划作基本农田,即人们常说的“保劣不保优、保远不保近”的现象相当普遍。地方上这样做的目的在于,待以后进行非农建设时可以比较方便地办理“农转非”的审批手续,而实际这种做法完全背离了土地利用总体规划保护耕地的初衷,使《基本农田保护条例》得不到很好的落实。
  
  二、耕地和基本农田保护
  
  1.数量保护。即采取立法、行政、经济和技术手段,防止耕地和基本农田的滥用和破坏,降低耕地资源的消耗,保证合理的耕地利用方向,在一定时期内,确保人们基本粮食需求所要的一定数量的耕地和基本农田。
  2.质量保护。耕地质量指的是构成耕地的各种因素和环境条件状况的总和,表现为耕地生产能力的高低、耕地环境状况的优劣及耕地产品质量的高低。在我国,由于不合理的利用所引起的耕地次生潜育化、次生盐渍化、沙化、养分贫乏化、水土流失以及环境污染等退化现象已非常严重。保护耕地质量,我们要掌握耕地质量变化规律,预测一定时期内的变化方向与变化程度,结合农作物生长发育要求进行调控,保障耕地資源的永续利用。
  3.环境保护。耕地并非孤立存在,在空间上它与森林、草地、果园、渔业用地及其他未利用土地相邻配置;在时间上耕地可与其他用途土地相互转化。耕地是处在其他用途土地的包围之中,这些土地成为耕地的环境,直接或间接地影响着耕地的使用价值。周围的环境恶化,会影响到耕地的质量和数量,影响到耕地的生产能力。因此,生态质量的改善也是耕地保护的一个重要组成部分。
  
  三、土地利用规划实施中存在的问题
  
  1.建设用地指标和和耕地保护指标没能按规划落实。由于利益的驱使,建设用地指标和和耕地保护指标没能按规划落实。现行的土地收益分配制度使地方政府和开发商成为建设用地开发的主要推动力量,而耕地保护成本与收益承担主体不一致,这是耕地保护规划难于落实的根本原因,使得土地规划处于有规划又无规划的状态。
  2.土地利用总体规划实施管理的法律、法规建设欠缺。《中华人民共和国土地管理法》虽然规定了各级人民政府要编制土地利用总体规划,但由于没有与之相适应的《土地利用规划法》,使规划缺乏法律地位和应有的权威,规划部门面对破坏规划的行为只能充当“送达者”和强制执行的“申请者”的角色。法律法规的不健全导致违法占用土地者有机可乘。
  3.各级各类开发区土地利用效率低下。土地利用总体规划在实施过程中强调指标控制,忽视利用经济手段和技术手段。首先已利用土地效率较低,甚至低于一般工业用地。这个问题的成因,与中国现行土地价格的形成机制有关。其次就是地方用地数量超标后,经济上没有限制措施,占用基本农田和其他耕地,除了报批手续差别外,上缴税费差别不大;规划区内和规划区外用地,土地占用税费也是一样的。
  
  四、对策与建议
  
  1.城乡建设用地空间管制制度是对现行“圈内、圈外”规划管理模式的总结和升华。虽然从形式上看,城乡建设用地空间管制借鉴了现行“圈内、圈外”的规划管理模式,但二者有重大区别。现行模式下“圈内、圈外”仅仅是在用地审批方式上存在差别,“圈内”用地按批次审批,“圈外”用地按项目单独审批,在审查内容和深度上没有实质区别,“圈”在用地布局方面的政策导向和控制作用不明显;而城乡建设用地空间扩展边界的划定,规划政策意图非常明确,扩展边界外将作为农业或生态空间,除交通、水利等基础设施用地外,严格限制其他新增建设用地。边界内外审批管理上的差别,也主要是为了引导各项城乡建设向扩展边界内集中,提高规划管理的效率。
  2.要实现城市的可持续发展,在城市规划中应综合考虑城市发展的资源与环境问题,预测在不同决策方案下城市系统的潜在发展水平在土地资源承载力的约束下,提出符合社会、经济发展目标的规划建议。拓宽城市规划的内涵和领域,形成可持续发展观指导下城市规划的新思路。
  我国虽然地大物博,但是人口众多,人均耕地占有量仅世界平均水平的四分之一,大多数棉粮产地水利设施相当落后,多年来缺乏灌溉措施,资源优势没有得到充分发挥,农业生产效率不高。随着国家近年对农村建设的不断投入,对农村地区土地进行重新规划设计就成为当前建设社会主义新农村的重要课题。土地规划整理不仅有利于水源地的生态保护,减少水土流失,提高耕地的可持续供给能力,增加粮食产量,还能便于机械化作业,进一步解放农村生产力,剩余的人口可以致力于第三产业发展,加快农村产业结构调整进程,是一项利国利民的大计。
  
  参考文献:
  [1]欧海若,土地利用规划的基础理论问题研究[D].杭州:浙江大学,1994.
  [2]陈正俊,土地整理项目规划设计研究[D].北京:中国农业大学,2005.
  [3]杨晓艳,土地开发整理规划战略环境影响评价研究[D].北京:中国农业大学,2005.
  [4]曹勇宏,轮现代城市规划的世界观和价值观,城市规划,2000(5):23-25.
  [5]宋启林,中国现代城市土地利用学,中国建筑工业出版社,1992.
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