人大代表代表谁?这个问题可能不成为问题,人们普遍认为该问题的答案显而易见。人们会直接回答,人大代表当然代表人民,因为代表法第二条第三款规定:“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表,代表人民的利益和意志,依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权,参加行使国家权力。”但是人民的范围很广泛,有地域、行业、界别等区分,这里的“人民”指的是谁呢?是全国人民,还是指某个区域的人民,或者是某个行业的人民?就层级划分来说,省级人大代表肯定不能代表全国人民,县级人大代表不能代表全省人民。就区域划分来说,此市的人大代表也不能代表彼市的人民。那么准确地说,人大代表到底代表谁呢?这是我国人大制度理论中一个最基本的问题,也是人大代表正确行使职权必须首先解决的问题。一名人大代表如果不能准确回答代表谁,那么人大代表行使职权的状况就可想而知了。为了准确回答人大代表代表谁,很有必要从理论和实践上对人大代表的代表性展开深入分析,解决人大代表是代表选区利益还是代表辖区利益的困惑。
　　
　　一、两种人大代表代表性学说的分歧
　　
　　代表法第二条第三款规定:“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表,代表人民的利益和意志,依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权,参加行使国家权力。”根据该规定,人大代表既可代表所属人大所辖行政区全体人民的利益(以下简称辖区利益),又可代表被选举的选区或选举单位人民的利益(以下简称选区利益),这一规定的不明确就为代表的角色归属带来了多种选择。在社会主义市场经济条件下,尽管我国广大人民的根本利益是一致的,但是人民内部的利益存在着多元化的趋势,而且愈来愈明显。各阶层、各民族、各地区、各行各业以及中央与地方、城市与农村、脑力劳动者与体力劳动者之间都存在着不同的利益,尽管不存在激烈对立,但客观上存在着矛盾和冲突。当选区利益和辖区利益发生冲突的时候,人大代表在人民代表大会中应当代表选区利益还是代表辖区的整体利益?人大代表的选择显得颇为难。这个问题是分析人大代表代表性的基础问题。对这个问题的回答,首先涉及学术界的两种不同的观点:广义代表说和狭义代表说。
　　广义代表说认为,人大代表代表本辖区全体人民的利益,比如全国人大代表代表全国人民的整体利益,省人大代表代表全省人民的利益。代表法第二条第二款规定:“全国人民代表大会代表是最高国家权力机关组成人员,地方各级人民代表大会代表是地方各级国家权力机关组成人员。”“全国人大代表”,顾名思义,就是全国人民的代表,是全国人大的组成人员,而不是某个地方或单位的代表,当然不能代表其所在的选区利益了。省人大代表也要代表全省人民的利益,而不能代表其所在选举单位的局部利益。只有这样,来自五湖四海和各个行业的人大代表才能在平等的基础上达成一致意见。由于我国人大代表实行兼职制,其利益直接与地方和单位的实际收益挂钩,如果人大代表只代表其所在地方和单位的利益,那么在与其他地方和单位所属利益发生冲突和矛盾时,就很难保证其参与决策的相对公平性。在人大代表执行职务中,每个代表仅仅反映本选区的利益和意志,而不能积极地为全辖区的整体利益说话,无疑将加剧地方保护主义,损害法制的统一。
　　狭义代表说认为,人大代表是其所在选区或选举单位选出的,当然应当代表本选区或选举单位的利益,比如某省选出的全国人大代表应当代表本省人民的利益,不能以代表全国人民为由忽视本省人民的正当利益。代表法第五条规定:“代表受原选区选民或者原选举单位的监督。选民或者选举单位有权依法罢免自己选出的代表。”宪法第七十七条、选举法第四十三条、全国人大组织法第四十五条、地方组织法第三十八条都作了相同规定。人大代表是由各地区和单位民主选举产生的,当然应完全服从和代表这个地区和单位的利益,对其人民负责,为其人民服务。原选区选民或者原选举单位如果认为自己选举产生的代表“不称职”,不代表本选区人民的利益,本选区的选民有权将其予以罢免,并另行选举能够代表自己利益的称职的代表。另外,如果人大代表代表本辖区全体人民的利益,那就忽视了人民内部存在的利益多样性、差别性,原选区利益就得不到体现和反映,这也是对民主的曲解。
　　
　　二、代表选区利益与代表辖区利益之困惑的解决路径
　　
　　两种人大代表代表性学说都有其合理的成分,但是二者的依据都存在某种缺陷,不足以解决人大代表是代表选区利益,还是代表辖区利益的困惑。笔者结合我国有关法律的立法意图和法律规定,联系我国人大代表工作实践,提出以下解决此困惑的路径。
　　第一,人大代表应当首先代表选区正当利益。宪法第七十六条第二款规定:“全国人民代表大会代表应当同原选举单位和人民保持密切的联系,听取和反映人民的意见和要求,努力为人民服务。”代表法第四条也规定:“代表应当与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系,听取和反映他们的意见和要求,努力为人民服务。”根据宪法、代表法的以上规定,人大代表代表哪个范围的人民利益是有侧重的,其立法意图是人大代表首先应当与选民或选举单位保持密切联系,代表本选区人民的利益。本选区人民是本辖区人民的重要组成部分,选区利益是本辖区整体利益的重要内容。为了保证人大代表首先代表选区利益,法律还规定了对代表的监督罢免制度。孟德斯鸠发现的万古不易的经验是“一切有权力的人都容易滥用权力”,对代表的监督和罢免制度旨在保证选区选民的意志对代表构成实际约束力,防止其权力滥用。对代表监督和罢免制度的立法意图也表明,人大代表首先必须代表自己所在的原选区选民的正当利益,这是一个基本的法律原则。如果本选区选举的人大代表不能代表本选区的正当利益,就会在思想层面和物质层面上造成以全局利益掩盖局部正当利益,导致对局部利益的忽视,这与民主的精神实质相悖,不利于本地区共同和谐发展,也就不会处理好局部和整体的关系。
　　第二,我国代表的代表性具有双重属性。代表法第二条第二款规定:“全国人民代表大会代表是最高国家权力机关组成人员,地方各级人民代表大会代表是地方各级国家权力机关组成人员。”人大代表不仅是由选区或选举单位选举的利益代表,还是本辖区最高权力机关的组成人员,这是法律规定的代表职务的双重性。代表职务的双重性决定了代表性的双重属性,要求代表在履行职务时,不能仅仅代表本选区利益,还要将本选区利益和本辖区利益有机联系起来,实现两者的最佳结合。人大代表是连接选区和权力机关的桥梁和纽带,具有上传下达的法律职责。江泽民同志曾经说过:“当好人大代表,第一,要联系群众;第二,要善于把群众正确的意见带到上面来;第三,对明显不正确的意见要敢于坚持原则,站在人民利益的立场上,去进行耐心解释、说服。”人大代表在履行职务时,应当正确处理辖区利益与选区利益的关系,使选区利益融入辖区利益,辖区利益包涵和体现选区利益,实现辖区利益与选区利益的协调一致。
　　第三,人大制度不仅是我国的根本政治制度,也是一种利益形成机制。任何集体意志都不是个体意志的简单相加,而是通过一定的利益形成机制,经过综合、协调和加工,然后才形成整体意志。人大代表在发言或表决前,应当征求本选区的意见和建议,才能准确判断何为本选区的整体利益。代表也不是传声筒,只能传达人民的意志,不能作出任何决定。代议制是人民推选能比选举者更好地理解普遍事务的个人,通过他的智慧和才能使本选区人民的意志升华,使人民的普遍利益得以实现。这种代议制的优点在于将具有较高学识、能力和参政经验的公民选入代表机关,有利于作出更加合理的判断,形成高质量的决策,保证代议机关正常、有序进行工作。代表既要考虑多数人的意见,也不能忽视少数人的合理要求,通过自己的知识、良知,经过综合抽象分析,形成代表的发言和表决意见。这不是代表个人的意见,也不完全等同于个体意志的简单相加,而是经过加工分析升华了的集体意志。人民代表大会制度不仅是人民政治参与、进行利益表达的平台,也是一种重要的利益形成机制。各个方面和各个地方的人民通过自己的代表将本选区的利益带到各级人民代表大会上,经过人民代表大会制度的综合加工,最终形成本辖区的共同利益。如果人大代表仅仅代表本辖区的利益,那么就不会反映选区利益的差别,人民代表大会制度的利益形成功能也就得不到发挥。
　　第四,代表在履行职务时应当坚持法律至上。宪法第七十六条规定:“全国人民代表大会代表必须模范地遵守宪法和法律,保守国家秘密,并且在自己参加的生产、工作和社会活动中,协助宪法和法律的实施。”代表法第三条也规定:“代表必须模范地遵守宪法和法律,保守国家秘密,在自己参加的生产、工作和社会活动中,协助宪法和法律的实施。”代表职责中一个重要部分就是模范遵守宪法法律,在自己工作生活领域协助实施宪法法律。在人民内部存在利益多元化趋势的条件下,如果选区利益与辖区利益发生冲突时,代表应该如何处理呢?一方面,要善于把本选区群众正确的意见带到上面来,实事求是地反映本选区人民合理合法的意见,维护本选区人民的正当利益,为辖区整体利益的正确形成提供准确依据。另一方面,代表必须忠于法律,忠于国家,对明显不正确的甚至是违法的意见,要敢于坚持原则和法律,站在全体人民利益的立场上,去进行耐心解释、说服,不能屈从于选区不正当的局部利益。如果不能说服选民改变意见,代表可以依照自己对本选区利益的理解独立行使职权,以个人的良知和智慧抉择,采取代表认为合理与明智的行为。
　　
　　参考文献:
　　[1]胡位钧:《两种代表制理论之再评价》,载《法商研究》1998年第2期。
　　[2]黄学贤、朱中一:《完善人大代表的代表性》,载《浙江人大》2006年第2期。
　　[3]封丽霞:《人大代表代表谁?》,载《学习时报》2006年2月27日。
　　[4]雷伟红:《改善人民与人大代表关系的法律思考》,载《人大研究》2008年第5期。
　　(作者单位:山东省济宁市人大常委会)