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摘 要：随着《国家职业教育改革实施方案》颁布以后，部分省市相继出台了各级层面的职业教育改革实施方案，分别针对区域实际制定了行动计划和具体标准。为了审视省级层面政策推进与落实情况，以罗斯维尔和泽福德的政策工具分类理论为基础，结合职业教育改革发展若干要素构建理论框架，对苏、浙、沪三省市的职业教育改革政策文本进行分析后发现：供给型政策工具使用适当，但内部结构失衡;环境型政策工具使用过溢，策略性措施成为主要手段;需求型政策工具使用不足，作用形式较为单一;职业教育改革发展维度覆盖较为全面，但内部分化。在此基础上，提炼出国家级方案的省级推进策略，包括国家政策的区域对应、区域状况的精准考察、省域政策的整体设计等三个环节，以此作为反馈的成功经验加以推广。
关键词：政策工具;省级推进策略;职业教育改革;文本分析
作者简介：郭一凡，男，厦门大学教育研究院2019级硕士研究生，主要研究方向为高等职业教育。
中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1674-7747（2021）03-0048-11
一、问题的提出
“完善职业教育和培训体系，深化产教融合、校企合作”是党的十九大报告针对新时代全面推动职业教育发展和职业培训体系建设所提出的指导思想，既体现出党和国家对社会变革背景下高素质复合型技能人才需求的科学研判，又为职业教育的体系改革、结构调整以及质量提高指明了方向和着力点。长期以来，国家高度重视职业教育的体系建设以及职业教育与社会之间良性互动关系的维系，从政策供给、资源支持及氛围营造等多方面为职业教育发展提供了坚实保障，职业教育的办学规模得以不断扩大，教育教学质量也得到了显著提升，为我国经济社会发展提供了有力的技能型人才支撑和人力资源储备。
然而，站在新的历史发展阶段上，经济社会的转型升级、产业结构的优化调整以及信息技术的广泛运用改变了技术技能型人才的工作模式，现代智能化生产系统实现了工作过程去分工化、人才结构去分层化、技能操作高端化、工作方式研究化及服务与生产一体化[1]，这就要求处于供给侧的职业教育重视高度复合的专业型技术技能人才的培养，积极提高其知识素质和能力结构的综合性与贯通性。同时，教育现代化的发展也使得人们日益重视职业教育的服务能力、多主体参与格局以及人才培养的结构和质量。面对来自社会变革和教育现代化的需求，职业教育的发展呈现出一定的滞后性，职业教育制度标准不够健全、高技能人才培养和教育培训体系建设存在短板[2]、产教融合流于形式、基础设施建设有待加强、教学质量和管理水平参差不齐等问题开始凸显，这些在一定程度上都阻碍了开放、灵活的现代职业教育体系的落实。
为此，2019年1月，国务院颁布了《国家职业教育改革实施方案》（以下简称《方案》），明确了职业教育作为一种类型教育的地位，突出了职业教育现代化在教育现代化进程中的重要性，要求把职业教育摆在教育改革创新和经济社会发展中更加重要的位置，勾勒了新时代职业教育发展的美好蓝图，并从制度体系、国家标准、产教融合、办学格局、人才保障、质量评价与督导以及组织实施等七个方面做出了具体规划部署。《方案》为新时代职业教育发展指明了方向，起到了举旗定向的作用，具有划时代的重要意义[3]，从而推动我国职业教育迈向新的发展阶段和历史高度。
加强组织协调、督促地方落实是推动《方案》从政策文本转变为实际行动的必然要求，《方案》的细化度和执行力也决定了具体的操作指标、程序以及改革红利的真正落地[4]。在《方案》颁布后的一年多时间内，部分省、自治区和直辖市都相继出台了省级层面的职业教育改革实施方案，结合省域实际制定了行动计划和具体标准。省级职业教育改革实施方案体现了不同省份落实国家级《方案》的推进策略，反映出地方推动职业教育发展的经验积累和制度设计，具有重要的迁移和借鉴价值。因此，本研究以政策工具为视角，构建理论分析框架，深入分析苏、浙、沪三个省级职业教育改革实施方案的政策文本，探究其中政策工具的运用情况，从而归纳出国家级《方案》的省域推进策略，以期为其他地方政策的持续出台和职业教育改革的深入推进提供参考。
二、理论框架
政策工具是人们为解决某一社会问题或达成一定的政策目标而采用的具体方式和手段[5]，包括政府实现政策目标的机制、政府推行政策的手段以及政府实现目标的活动等三个方面[6]，体现了政府对所掌握资源进行分配与运用的策略选择。职业教育政策具有公共政策的基本属性，分析职业教育政策中政策工具的使用的情况，有助于客观评价政策设计的科学性和合理性，明确政策执行中的优先级、侧重点和突破口，从而归纳出地方职业教育改革的推进策略。为此，我们急需构建起一整套兼具政策工具普遍性和职业教育特殊性、关照整体和部分、具有本土适切性的政策分析二维框架。
（一）X维度：政策工具分类维度
有学者提出，政策工具可分为不同的层次和结构，包括基本层、综合层和战略层，X维度对应的是基本政策工具维度，其基本性体现在这些政策工具被各种政策体系所广泛采用，是政策工具的基本元素[7]。因此，对X维度的划分意在考察某项公共政策中各种政策工具的运用组合情况，实际上是对政策工具进行详细分类的过程，涉及政策工具分类理论。当前，学界研究教育政策工具时，使用较为广泛、成熟度较高的理论模型主要有四种：（1）豪利特（Howlett）和拉米什（Ramesh）以政府介入公共领域发挥影响的程度为划分指标，将其分为自愿性政策工具、混合性政策工具和强制性政策工具[8];（2）麦克唐纳（Mcdonnell）和埃尔莫尔（Elmore）将政策工具分为命令、激励、能力建设和系统变革等四种[9];（3）施奈德（Schneider）和英格拉姆（Ingram）把政策工具分为权威工具、激励工具、能力建设工具、象征与劝诫工具以及學习工具等五种[10];（4）罗斯维尔（Rothwell）和泽福德（Zegveld）基于创新政策产生影响的不同层面，将政策工具分为供给型政策工具、需求型政策工具和环境型政策工具[11]。 本研究在对X维度进行划分时，选取了罗斯维尔和泽福德的政策工具分类理论作为理论基础，将职业教育政策工具分为供给型政策工具、需求型政策工具和环境型政策工具三类。一方面，罗斯维尔和泽福德的理论体现了相关主体产生期望行为时的受力情况和环境影响因素，揭示了各方作用力对于政策对象的促进作用，对于大力发展某一领域的推动型政策具有较高的理论适切性，这与《方案》的基本属性相符合;另一方面，从职业教育改革的过程来看，体系建设和系统变革始终是改革重点关注的领域，反映出资源、权力、责任在政府、学校、社会组织、行业企业之间的动态转移过程，凸显了宏观环境变化对于系统的重塑和改进，而该理论在分类时恰好重点关注了环境型政策工具的外在影响，具有阶段性演变的特点。
在罗斯维尔和泽福德的理论框架中，供给型政策工具是指政府通过扩大核心要素的供给来推动技术创新和产业进步，具体作用形式包括教育培训、信息支持、基础设施建设、资金投入以及公共服务等。需求型政策工具指政府通过人才引进、服务外包、贸易管制和海外交流来拉动需求，形成刺激创新的动力，降低市场的不确定性，从而实现目标领域的发展。环境型政策工具指通过目标规划、财务金融、税收优惠、法规管制以及策略性措施来改善外部环境，对相关领域的发展施加影响，对供需关系中的动力平衡进行干预。
在原有理论的基础上，本研究根据所研究的对象以及我国相关实践情况对原有理论进行了本土化修正，以提升其适切程度。一是考虑到原有理论主要用于研究产业创新政策，部分政策工具难以运用于职业教育研究，故而对这部分政策工具予以剔除，如贸易管制工具在职业教育改革过程中就鲜有涉及，故在框架中删去。二是结合我国政策制定和实施的实际情况，对原有政策工具的表述进行以下三方面的微调：（1）将基础设施建设改为设施建设。在职业教育领域中，政府作为供给侧主导开展的设施建设并不止于基础设施，还包括示范基地等，因此，必须对原有定義进行扩充，而扩充后的设施建设工具从动力来源上看，仍可归属供给型政策工具。（2）将财务金融和税收优惠合并为财政金融工具。原先的两种工具实际上是政府财政手段的两个方面，因此将其合并为一种工具。（3）将服务外包改为购买服务，突出非政府机构、社会力量在其中的作用。
（二）Y维度：职业教育改革发展维度
构建Y维度的意义在于，X维度并不能体现出职业教育政策的特殊性质和内在规律，它可用于分析各种类型公共政策的政策工具。而在考察职业教育政策的制定逻辑时，不仅要衡量政策工具的选择和配置情况，还应将其与职业教育的内在属性联系起来进行综合分析[12]。因此，必须准确把握职业教育改革和发展的特质，将政策工具与具体领域相结合，从而全面、具体、有针对性地进行政策分析。
本研究对于职业教育改革与发展中关键要素的提取主要基于以下三个方面：一是对《方案》内容体系的解读。《方案》从制度体系、国家标准、产教融合、办学格局、人才保障、质量评价与督导以及组织实施等七个方面规划了职业教育改革发展的蓝图，同时对于各项工作的开展、标准的制定予以规范。二是对苏、浙、沪职业教育改革实施方案的分析。其中，产教融合、院校发展、教师队伍建设、人才培养以及组织保障是苏、浙、沪三省市政策方案中关注的重点问题，而教育体系、质量标准和国际影响等在政策文本中亦有所涉及，相关要素的选取和阐释可反映出地方政府在推进职业教育改革过程中的倾向性和侧重点。三是参照学者对《方案》的研究，关注的维度主要集中在类型教育地位、组织实施、质量建设、产教融合以及社会服务等。据此，本研究确定了体系建设、教育培训、产教融合、院校与专业发展、师资队伍、组织保障等六个方面作为职业教育改革发展维度。体系建设是指职业教育内部体系结构的完善以及与产业链的衔接，教育培训是针对职业院校学生以及社会人士展开的培养活动，产教融合则是院校与行业企业在基地建设、人才培养、成果产出方面的深度合作，院校与专业发展是指职业院校自身建设以及专业水平的提升，师资队伍是指职业教育教师队伍的培养、聘用、引进、管理以及待遇保障等，组织保障则涉及对政策执行的监管以及各主体责任的落实。由此，本研究建立起省域职业教育改革实施方案政策分析的二维框架，具体如图1所示。
三、文本分析
对教育政策文本的理解可分为作为文本的政策和作为话语的政策两类[13]，在此基础上，文本分析衍生出两种基本的形态，一种是全面客观定量反映文本内容的内容分析，另一种是挖掘隐藏在文本背后权力关系的话语分析。本研究主要采取文本分析法中的内容分析，对苏、浙、沪三省市政策文本内容进行编码，将其归类到二维分析框架中，显示其政策工具使用情况，进而结合政策实际做出综合讨论。
（一）文本选取
本研究选取江苏省、浙江省以及上海市贯彻落实《国家职业教育改革实施方案》的政策文件作为文本分析的对象，具体文件分别为2019年5月颁布的《关于印发江苏省贯彻落实国家职业教育改革实施方案重点任务的通知》、2019年9月颁布的《浙江省教育厅关于征求〈浙江省职业教育改革实施方案（征求意见稿）〉意见的公告》以及2019年12月颁布的《上海市人民政府办公厅关于印发〈上海职业教育高质量发展行动计划（2019—2022年）〉的通知》。由于苏、浙、沪三省市经济发展基础良好，职业教育发展水平处于领先地位，职业教育建设经验较为成熟，因此对其所进行的相关分析具有推广意义和借鉴价值。
（二）政策编码
本研究将去除引言后的三部政策文本作为基本的内容分析单元，遵照意思表达完整、段落不可细分的原则对其进行编码，编码采取四段式，按照“省份简称首字母-一级段落序号-二级段落序号-单句序号”的形式表述，从而形成政策文本内容分析编码表（见表1）。
（三）编码归类
根据省域职业教育改革政策分析二维框架中的不同维度，按照关键词原则和主要意义原则，将已经编码的文本内容分析单元纳入不同的维度当中，得到省域职业教育改革政策工具二维频数表（见表2）。 （四）X维度分析
总体来看，苏、浙、沪三省市职业教育改革方案中的政策工具配置较为齐全，供给型、需求型和环境型政策工具均得到了一定程度的运用，每种政策工具的具体作用形式也都有所体现，表现出丰富性的特点。然而，从使用频率上看，不同种类政策工具间又呈现出明显的差异性。
1.供给型政策工具使用总体适当，但内部结构失衡。如表1所示，供给型政策工具的使用占比为30.35%，使用频率较为适当。这反映出苏、浙、沪三省市政府均充分认识到自身在推动国家职业教育改革的区域化进程中所担负的职责，在资金、信息、设施以及教育资源投入上承担起供给侧的关键角色，以直接投入的形式补齐短板、发挥比较优势并进行长远布局规划，从而形成省域职业教育改革的直接推动力。但在供给型政策工具内部，各种作用形式的占比呈现失衡状态。人才培养占供给型政策工具使用的61.05%，成为其中的主要手段。这体现出地方政府对于地方职业教育发展瓶颈、弊病及其产生环节的准确判断，教育培训的支持不足、质量不高、面向群体有限、反哺服务能力较弱等问题已成为职业教育政策目标实现的重要阻碍，迫切需要地方政府增强教育培训力度、推动教育培训体制改革。资金投入占比为16.84%，主要表现在为地方政策的具体落实和组织保障提供强有力的资金支持，兼具供给的源头性和使用的灵活性。信息支持、设施建设和公共服务的使用频率较低，其中，信息支持主要是为相关主体提供劳动力市场需求、行业企业发展状况以及院校建设等信息，促进教育链与产业链的衔接;设施建设则主要针对产教融合的实训基地和相关教育设备;公共服务则主要指面向社会人士开展的教育培训，是职业教育回应国家战略需求、服务民生的直观体现。政府倾向于将职业教育改革的推动力解构为教育和培训，有可能忽视借助设施建设、资金投入和公共服务推动相关问题解决的必要性和合理性，不利于相关政策的执行。
2.环境型政策工具使用过溢，策略性措施成为主要手段。如表1所示，环境型政策工具使用占比达到为55.59%，成为政府主要依赖的工具选择。这说明在推动省域职业教育改革发展时，苏、浙、沪三省市政府更傾向于将自身定位为外部环境的塑造者、多元体系的服务者以及具体执行的监督者，营造出社会普遍关注、支持职业教育发展，目标明确、制度严明且程序规范的有利环境，这也与推进治理现代化、构建服务型政府的发展需求相符合。在环境型政策工具中，策略性措施的使用占比为59.20%，成为其中的主流形式。策略性措施在职业教育改革发展的六个维度中均有所涉及，反映出地方政府在进行体系建设、推动产教融合、发展院校与专业等方面的路线规划和行动指南，是政府对于有利于达成政策目标的一系列措施的选取、组合和配置。策略性措施的特征性表述包括“重点”“优先”“倾斜”“突出”“首要”等，暗含了政府对于职业教育改革系统工程中各项任务侧重点、优先级、针对性以及重要性的判断，是地区发展差异性的直观体现和现实关照，增强了政策文本的可操作性。目标规划和法规管制的使用频率大致相当，前者是地方政府对于职业教育发展在时间线和水平线上的综合判断，既包括了以数量、比较形式表述的外在目标，也涵盖了基于质量的内涵式发展目标;后者则为政策的具体执行提供了制度规范的保障，尤其是对于各主体的权益予以保护。财政金融主要表现在为参与产教融合的企业提供财政税收上的优惠以及对职业院校收入进行合理分配。
3.需求型政策工具使用不足，作用形式较为单一。如表1所示，需求型政策工具的使用占比为14.06%，呈现出明显的边缘化状态。需求型政策工具在职业教育改革发展的动力系统中起到拉动力的作用，通过刺激需求来形成新的发展动能，降低职业教育发展的不稳定性，其运用上的缺失一方面体现出政府政策工具选择的倾向性，相较于借助外部需求来刺激动力，政府更依赖于通过直接的资源供给来创造内生动力，营造改革发展的有利环境;另一方面，考虑到区域职业教育改革发展的性质、方向和趋势，需求型政策工具在其中发挥作用的内容、形式以及空间等仍需进一步探索。在需求型政策工具中使用较为广泛的是海外交流，占比为52.27%。海外交流工具主要涉及两个领域：一是在教育培训上，要求引进、应用和推广一批国际职业资格证书，加强与世界知名企业、职业院校之间的合作，共同进行人才培养、建立研究中心;二是在院校建设上，鼓励职业院校开展中外合作办学，积极走出国门，同时吸引外国留学生来华接受职业教育，提升我国职业院校的国际影响力。海外交流工具的运用在一定程度上反映出区域职业教育发展主动服务国家一带一路、对外开放战略的意识和担当。人才引进和购买服务的使用明显不足，前者局限于优质师资力量的引进和管理，而后者主要关注产教融合以及监督评价中的多主体参与问题。
（五）Y维度分析
数据显示，苏、浙、沪三省市职业教育改革实施方案对于职业教育改革发展维度的六个基本要素均有所涉及，覆盖较为全面，且要素内部不同种类的政策工具都得到了一定程度的运用，但要素之间却呈现出明显的分化趋势，各要素所占比重并不平衡。教育培训、产教融合和院校与专业发展的占比分别为21.73%、19.81%和21.40%，是省域职业教育改革实施方案重点涉及的领域。地方政府在借助相关政策推动职业教育改革的过程中，着重关注的是教育培训问题，既涵盖了教学方法、学科知识、信息技术应用等微观层面的内容，又包括了职业教育体系、1+X证书制度、普职比例等宏观层面的整体设计。产教融合是长期以来职业教育发展的指导理念和建设思路，但是在实践过程中，产教融合面临校企两张皮的问题，双方往往停留于形式上的合作，而未能发挥产业链与教育链衔接在人才培养、成果产出与转化以及服务社会中的应有价值，且政府与行业组织在其中的地位与职责相对不明确，因此，省域改革方案对产教融合的深化做出了具体部署，重点打造产教深度融合、多主体参与的命运共同体。院校建设与专业发展也是职业教育改革的重要命题。在院校建设上，打造职业教育一流院校既是职业教育体系建设的要求，也能为地方经济的发展提供人力支撑;而在专业发展上，则必须解决供需平衡的问题。组织保障与师资建设所占比例相对适中，前者主要涉及省域方案的系统推进和整体落实问题，大规模地使用了资金投入、法规管制和策略性措施等工具;而师资建设一方面关注了职业教育教师队伍的数量扩充、质量提高以及后续专业发展等问题，另一方面针对教师队伍管理问题也作出了一系列规定。体系建设要素在其中涉及最少，占比为9.27%，这与地方政府在推动国家级《方案》落实中的定位有关，相较于其他要素，体系建设的站位更为宏观、牵涉的领域也更为宽泛，其推进往往依赖于中央政府的统筹规划和协调，而地方政府更加关注处于落实层面的其他要素。 四、省级推进策略构建
区域化推进是我国现行行政管理制度下国家级政策得以深入实施的重要手段和方法，也是地方政府落实中央政策精神、响应政策号召、提高政策执行效果的必由之路[14]。《方案》多次提到要加强地方统筹、强化地方职责、带动各级政府，充分体现出中央对地方政策推进的关注。相关部门在介绍《方案》基本情况时也强调，要督促地方落实，推动建设职业教育改革试验区和其他试点，促进职业教育融入区域经济社会发展[15]。苏、浙、沪作为地方职业教育改革实施方案的先行省市，在省域推进上形成了稳定的体系，积累了相对成熟的经验。在分析其政策工具运用情况的基础上，本研究对苏、浙、沪三省市职业教育改革的省级推进策略进行了深入探究。
（一）环节一：国家政策的区域对应
我国幅员辽阔，东、中、西部地区的经济建设、职业教育发展在结构、质量和水平上均呈现出不平衡的状态。尽管国家出台的诸多职业教育政策都明确提出了“优化配置职业教育资源，加强东西协作”的要求，以此提升了国家级政策对于不同地區的普遍适用性和宏观引导价值，但这种适用性同时也意味着地方政府必须结合区域的实际状况和发展特色，主动设计执行程序和推进举措，以形成国家政策的区域对应。这种区域对应包括：第一，权责对应，落实到具体部门。区域职业教育的改革发展不仅是地方教育行政部门的重要职责，也和人力资源与社会保障、工业与信息化、财政、团省委等部门存在密切联系。国家政策从宏观倡导、统筹规划的层面确定了地方政府发展职业教育的职责，这就需要地方政府对自身职责予以明确和规范，并在此基础上进一步细化，将各项职责与地方政府具体行政部门对应起来。例如，江苏省政策文本对于每一项具体工作，都在段落末尾详细列举了责任单位。第二，标准对应，确定执行条件。一方面，国家职业教育改革的策略设计往往包含一系列带有创新色彩和试验示范性质、机制灵活且门槛较高的措施，需要有条件的地方、院校以及企业进行大胆尝试，总结经验;另一方面，国家政策对于师资建设、产教融合主体参与、体系变革等设置了相应的要求，这些要求往往带有建议和指导性质，需要在地方层面予以对应，确定具体执行条件。因此，地方政府需要对区域整体、内部发展状况和实际需求进行判断，明确“何为条件”以及“哪些主体满足条件”。例如，浙江省在综合判断的基础上，提出了支持杭州、宁波等市创建国家级产教融合型城市试点申报工作。第三，创新对应，设计推进方法。地方政府需要根据国家政策的总体方向来设计具体的推进路线和方法，尤其是国家政策当中的一些宏观号召，往往要综合运用多角度、多层次的措施，形成推进的组合拳，这也要求地方行政部门充分调动自身的主动性和创造性，形成创新对应。例如，《方案》提出鼓励社会各界支持职业教育，而江苏省在省域推进中将“加大职业教育宣传力度”进行单列，提出了三条具体方法予以回应。
（二）环节二：区域状况的精准考察
地方政府对于政策工具的选取、运用和组合取决于其政策工具箱的储备情况，这种储备一方面反映政府对于政策工具运用的理解程度，包括政策工具的基本属性、意欲达成的目标以及使用的客观情况等，另一方面则直观体现政府是否拥有运用相关政策工具的条件，以及现有条件支撑政策工具使用的程度。因此，地方政府对政策工具的选取往往基于其对区域状况的精准考察，这种考察具体体现在以下两个方面：第一，对于区域经济发展状况的考察。从国家层面来看，考察的对象主要是区域经济在国家整体经济发展版图中所处的地位、担负的职责，以及与其他区域经济发展之间存在的关联性，这种关联性直接决定了区域职业教育政策制定过程中服务国家重大战略需求的导向性，从而最终影响政策工具的配置。苏、浙、沪三省市地处长三角经济带，经济发展的比较优势突出，对外交流的窗口效应明显，因此三省市职业教育改革实施方案均对东西部职业教育的有机联动、服务国家“一带一路”倡议和职业教育对外发展需求进行了合理规划。从省域层面看，省域经济发展的各项指标反映出地方政府为实现政策目标、配置政策工具所能动用的资源情况，尤其是公共预算教育经费、规模以上工业企业状况等，对政府财政金融、公共服务政策工具的使用以及社会、企业主体参与的标准和程度均有重要影响。第二，对于区域职业教育发展现状的评估。这种评估在宏观层面是对区域职业教育发展的总体水平、主要矛盾、突出优势以及发展趋势的判断，中观层面则通过职业教育院校数量、在校生规模、普职比例、教师队伍建设情况、成果产出与转化、经费开支等具体指标来体现，微观层面则深入到职业院校内部，考察其生源质量、培养状况、管理水平等。上述三个层次直接对应职业教育政策框架中的体系建设、院校与专业发展要素以及人才培养政策工具，其核心要义在于通过部署不同的政策工具来解决不同层次职业教育发展面临的突出问题，实现教育链与产业链、人才链与创新链的有机衔接。
（三）环节三：省域政策的整体设计
在充分考察区域经济发展和职业教育发展状况的基础上，有针对性地发挥各项政策工具的作用，进行省域政策的整体设计。其中，目标规划工具主要用于勾画蓝图、确定时间表，对于职业教育改革意欲达成的总体目标状态、阶段目标划分予以明确，将国家级《方案》中的建议和倡导进行细化，形成“主体+数量+程度”的具体规划。例如，上海市政府响应《方案》中“开展本科层次职业教育试点”的号召，明确提出了“集中力量新建1～2所高水平、国际化、示范性职业教育本科院校”的建设目标。策略性措施主要用于绘制省域职业教育改革的线路图，其指导意义在于为职业教育改革的系统工程进行部署，划分“轻重缓急”，明确其中若干“优先”“重点”“试点”“倾斜”的部分，确保改革方案的整体推进。例如，浙江省政府提出“集中资源建强中职学校主干专业，办强做特每一所中职学校”“加大对薄弱地区学校的专业建设和师资队伍扶助”等措施，确定了重点发展和资源倾斜的对象。同时，策略性措施还关注了省域政策在市、县、区等层面的进一步落实，形成了层层推进、上下联动的推进体系。省域政策设计还需要考虑多主体参与职业教育治理的格局建设以及各主体的职能。在政策方案中，供给型政策工具主要体现政府主体的职责，包括提供资金、组织设施建设、提供公共服务以及信息支持等;购买服务则体现的是借助外力的推进思路，意在吸引更多主体参与到职业教育改革当中，因此这一政策工具的使用涉及对非政府机构的资质认定，确定激励手段以及参与范围;而在产教融合部分，通过多种政策工具的组合使用，政府、行业企业、院校、其他社会力量的权责和义务得以明确，最终形成协同发展的利益共生机制，实质上将地方应用型大学的应用特征与区域经济发展、企业建设建立了紧密连接。此外，在政策设计的过程中，为了保证政策后续实施的实效，需要对保障主体和机制进行规定，一方面通过供给型政策工具中的资源投入工具，保证充足而持续的资源支持，另一方面则通过政策法规工具，形成全主体、全过程的约束和追责机制。 当省域职业教育改革实施方案取得显著成效时，地方政府应注重对区域内的自主探索和模式创新进行归纳分析，凝练地方特色，总结系统化的成功经验，从而在全国范围内进行推广，传递区域品牌和声音，对国家级政策形成正向反馈，从而构建起完整的省域推进策略体系，具体如图2所示。
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[责任编辑 秦 涛]
关键词：政策工具;省级推进策略;职业教育改革;文本分析
作者简介：郭一凡，男，厦门大学教育研究院2019级硕士研究生，主要研究方向为高等职业教育。
中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1674-7747（2021）03-0048-11
一、问题的提出
“完善职业教育和培训体系，深化产教融合、校企合作”是党的十九大报告针对新时代全面推动职业教育发展和职业培训体系建设所提出的指导思想，既体现出党和国家对社会变革背景下高素质复合型技能人才需求的科学研判，又为职业教育的体系改革、结构调整以及质量提高指明了方向和着力点。长期以来，国家高度重视职业教育的体系建设以及职业教育与社会之间良性互动关系的维系，从政策供给、资源支持及氛围营造等多方面为职业教育发展提供了坚实保障，职业教育的办学规模得以不断扩大，教育教学质量也得到了显著提升，为我国经济社会发展提供了有力的技能型人才支撑和人力资源储备。
然而，站在新的历史发展阶段上，经济社会的转型升级、产业结构的优化调整以及信息技术的广泛运用改变了技术技能型人才的工作模式，现代智能化生产系统实现了工作过程去分工化、人才结构去分层化、技能操作高端化、工作方式研究化及服务与生产一体化[1]，这就要求处于供给侧的职业教育重视高度复合的专业型技术技能人才的培养，积极提高其知识素质和能力结构的综合性与贯通性。同时，教育现代化的发展也使得人们日益重视职业教育的服务能力、多主体参与格局以及人才培养的结构和质量。面对来自社会变革和教育现代化的需求，职业教育的发展呈现出一定的滞后性，职业教育制度标准不够健全、高技能人才培养和教育培训体系建设存在短板[2]、产教融合流于形式、基础设施建设有待加强、教学质量和管理水平参差不齐等问题开始凸显，这些在一定程度上都阻碍了开放、灵活的现代职业教育体系的落实。
为此，2019年1月，国务院颁布了《国家职业教育改革实施方案》（以下简称《方案》），明确了职业教育作为一种类型教育的地位，突出了职业教育现代化在教育现代化进程中的重要性，要求把职业教育摆在教育改革创新和经济社会发展中更加重要的位置，勾勒了新时代职业教育发展的美好蓝图，并从制度体系、国家标准、产教融合、办学格局、人才保障、质量评价与督导以及组织实施等七个方面做出了具体规划部署。《方案》为新时代职业教育发展指明了方向，起到了举旗定向的作用，具有划时代的重要意义[3]，从而推动我国职业教育迈向新的发展阶段和历史高度。
加强组织协调、督促地方落实是推动《方案》从政策文本转变为实际行动的必然要求，《方案》的细化度和执行力也决定了具体的操作指标、程序以及改革红利的真正落地[4]。在《方案》颁布后的一年多时间内，部分省、自治区和直辖市都相继出台了省级层面的职业教育改革实施方案，结合省域实际制定了行动计划和具体标准。省级职业教育改革实施方案体现了不同省份落实国家级《方案》的推进策略，反映出地方推动职业教育发展的经验积累和制度设计，具有重要的迁移和借鉴价值。因此，本研究以政策工具为视角，构建理论分析框架，深入分析苏、浙、沪三个省级职业教育改革实施方案的政策文本，探究其中政策工具的运用情况，从而归纳出国家级《方案》的省域推进策略，以期为其他地方政策的持续出台和职业教育改革的深入推进提供参考。
二、理论框架
政策工具是人们为解决某一社会问题或达成一定的政策目标而采用的具体方式和手段[5]，包括政府实现政策目标的机制、政府推行政策的手段以及政府实现目标的活动等三个方面[6]，体现了政府对所掌握资源进行分配与运用的策略选择。职业教育政策具有公共政策的基本属性，分析职业教育政策中政策工具的使用的情况，有助于客观评价政策设计的科学性和合理性，明确政策执行中的优先级、侧重点和突破口，从而归纳出地方职业教育改革的推进策略。为此，我们急需构建起一整套兼具政策工具普遍性和职业教育特殊性、关照整体和部分、具有本土适切性的政策分析二维框架。
（一）X维度：政策工具分类维度
有学者提出，政策工具可分为不同的层次和结构，包括基本层、综合层和战略层，X维度对应的是基本政策工具维度，其基本性体现在这些政策工具被各种政策体系所广泛采用，是政策工具的基本元素[7]。因此，对X维度的划分意在考察某项公共政策中各种政策工具的运用组合情况，实际上是对政策工具进行详细分类的过程，涉及政策工具分类理论。当前，学界研究教育政策工具时，使用较为广泛、成熟度较高的理论模型主要有四种：（1）豪利特（Howlett）和拉米什（Ramesh）以政府介入公共领域发挥影响的程度为划分指标，将其分为自愿性政策工具、混合性政策工具和强制性政策工具[8];（2）麦克唐纳（Mcdonnell）和埃尔莫尔（Elmore）将政策工具分为命令、激励、能力建设和系统变革等四种[9];（3）施奈德（Schneider）和英格拉姆（Ingram）把政策工具分为权威工具、激励工具、能力建设工具、象征与劝诫工具以及學习工具等五种[10];（4）罗斯维尔（Rothwell）和泽福德（Zegveld）基于创新政策产生影响的不同层面，将政策工具分为供给型政策工具、需求型政策工具和环境型政策工具[11]。 本研究在对X维度进行划分时，选取了罗斯维尔和泽福德的政策工具分类理论作为理论基础，将职业教育政策工具分为供给型政策工具、需求型政策工具和环境型政策工具三类。一方面，罗斯维尔和泽福德的理论体现了相关主体产生期望行为时的受力情况和环境影响因素，揭示了各方作用力对于政策对象的促进作用，对于大力发展某一领域的推动型政策具有较高的理论适切性，这与《方案》的基本属性相符合;另一方面，从职业教育改革的过程来看，体系建设和系统变革始终是改革重点关注的领域，反映出资源、权力、责任在政府、学校、社会组织、行业企业之间的动态转移过程，凸显了宏观环境变化对于系统的重塑和改进，而该理论在分类时恰好重点关注了环境型政策工具的外在影响，具有阶段性演变的特点。
在罗斯维尔和泽福德的理论框架中，供给型政策工具是指政府通过扩大核心要素的供给来推动技术创新和产业进步，具体作用形式包括教育培训、信息支持、基础设施建设、资金投入以及公共服务等。需求型政策工具指政府通过人才引进、服务外包、贸易管制和海外交流来拉动需求，形成刺激创新的动力，降低市场的不确定性，从而实现目标领域的发展。环境型政策工具指通过目标规划、财务金融、税收优惠、法规管制以及策略性措施来改善外部环境，对相关领域的发展施加影响，对供需关系中的动力平衡进行干预。
在原有理论的基础上，本研究根据所研究的对象以及我国相关实践情况对原有理论进行了本土化修正，以提升其适切程度。一是考虑到原有理论主要用于研究产业创新政策，部分政策工具难以运用于职业教育研究，故而对这部分政策工具予以剔除，如贸易管制工具在职业教育改革过程中就鲜有涉及，故在框架中删去。二是结合我国政策制定和实施的实际情况，对原有政策工具的表述进行以下三方面的微调：（1）将基础设施建设改为设施建设。在职业教育领域中，政府作为供给侧主导开展的设施建设并不止于基础设施，还包括示范基地等，因此，必须对原有定義进行扩充，而扩充后的设施建设工具从动力来源上看，仍可归属供给型政策工具。（2）将财务金融和税收优惠合并为财政金融工具。原先的两种工具实际上是政府财政手段的两个方面，因此将其合并为一种工具。（3）将服务外包改为购买服务，突出非政府机构、社会力量在其中的作用。
（二）Y维度：职业教育改革发展维度
构建Y维度的意义在于，X维度并不能体现出职业教育政策的特殊性质和内在规律，它可用于分析各种类型公共政策的政策工具。而在考察职业教育政策的制定逻辑时，不仅要衡量政策工具的选择和配置情况，还应将其与职业教育的内在属性联系起来进行综合分析[12]。因此，必须准确把握职业教育改革和发展的特质，将政策工具与具体领域相结合，从而全面、具体、有针对性地进行政策分析。
本研究对于职业教育改革与发展中关键要素的提取主要基于以下三个方面：一是对《方案》内容体系的解读。《方案》从制度体系、国家标准、产教融合、办学格局、人才保障、质量评价与督导以及组织实施等七个方面规划了职业教育改革发展的蓝图，同时对于各项工作的开展、标准的制定予以规范。二是对苏、浙、沪职业教育改革实施方案的分析。其中，产教融合、院校发展、教师队伍建设、人才培养以及组织保障是苏、浙、沪三省市政策方案中关注的重点问题，而教育体系、质量标准和国际影响等在政策文本中亦有所涉及，相关要素的选取和阐释可反映出地方政府在推进职业教育改革过程中的倾向性和侧重点。三是参照学者对《方案》的研究，关注的维度主要集中在类型教育地位、组织实施、质量建设、产教融合以及社会服务等。据此，本研究确定了体系建设、教育培训、产教融合、院校与专业发展、师资队伍、组织保障等六个方面作为职业教育改革发展维度。体系建设是指职业教育内部体系结构的完善以及与产业链的衔接，教育培训是针对职业院校学生以及社会人士展开的培养活动，产教融合则是院校与行业企业在基地建设、人才培养、成果产出方面的深度合作，院校与专业发展是指职业院校自身建设以及专业水平的提升，师资队伍是指职业教育教师队伍的培养、聘用、引进、管理以及待遇保障等，组织保障则涉及对政策执行的监管以及各主体责任的落实。由此，本研究建立起省域职业教育改革实施方案政策分析的二维框架，具体如图1所示。
三、文本分析
对教育政策文本的理解可分为作为文本的政策和作为话语的政策两类[13]，在此基础上，文本分析衍生出两种基本的形态，一种是全面客观定量反映文本内容的内容分析，另一种是挖掘隐藏在文本背后权力关系的话语分析。本研究主要采取文本分析法中的内容分析，对苏、浙、沪三省市政策文本内容进行编码，将其归类到二维分析框架中，显示其政策工具使用情况，进而结合政策实际做出综合讨论。
（一）文本选取
本研究选取江苏省、浙江省以及上海市贯彻落实《国家职业教育改革实施方案》的政策文件作为文本分析的对象，具体文件分别为2019年5月颁布的《关于印发江苏省贯彻落实国家职业教育改革实施方案重点任务的通知》、2019年9月颁布的《浙江省教育厅关于征求〈浙江省职业教育改革实施方案（征求意见稿）〉意见的公告》以及2019年12月颁布的《上海市人民政府办公厅关于印发〈上海职业教育高质量发展行动计划（2019—2022年）〉的通知》。由于苏、浙、沪三省市经济发展基础良好，职业教育发展水平处于领先地位，职业教育建设经验较为成熟，因此对其所进行的相关分析具有推广意义和借鉴价值。
（二）政策编码
本研究将去除引言后的三部政策文本作为基本的内容分析单元，遵照意思表达完整、段落不可细分的原则对其进行编码，编码采取四段式，按照“省份简称首字母-一级段落序号-二级段落序号-单句序号”的形式表述，从而形成政策文本内容分析编码表（见表1）。
（三）编码归类
根据省域职业教育改革政策分析二维框架中的不同维度，按照关键词原则和主要意义原则，将已经编码的文本内容分析单元纳入不同的维度当中，得到省域职业教育改革政策工具二维频数表（见表2）。 （四）X维度分析
总体来看，苏、浙、沪三省市职业教育改革方案中的政策工具配置较为齐全，供给型、需求型和环境型政策工具均得到了一定程度的运用，每种政策工具的具体作用形式也都有所体现，表现出丰富性的特点。然而，从使用频率上看，不同种类政策工具间又呈现出明显的差异性。
1.供给型政策工具使用总体适当，但内部结构失衡。如表1所示，供给型政策工具的使用占比为30.35%，使用频率较为适当。这反映出苏、浙、沪三省市政府均充分认识到自身在推动国家职业教育改革的区域化进程中所担负的职责，在资金、信息、设施以及教育资源投入上承担起供给侧的关键角色，以直接投入的形式补齐短板、发挥比较优势并进行长远布局规划，从而形成省域职业教育改革的直接推动力。但在供给型政策工具内部，各种作用形式的占比呈现失衡状态。人才培养占供给型政策工具使用的61.05%，成为其中的主要手段。这体现出地方政府对于地方职业教育发展瓶颈、弊病及其产生环节的准确判断，教育培训的支持不足、质量不高、面向群体有限、反哺服务能力较弱等问题已成为职业教育政策目标实现的重要阻碍，迫切需要地方政府增强教育培训力度、推动教育培训体制改革。资金投入占比为16.84%，主要表现在为地方政策的具体落实和组织保障提供强有力的资金支持，兼具供给的源头性和使用的灵活性。信息支持、设施建设和公共服务的使用频率较低，其中，信息支持主要是为相关主体提供劳动力市场需求、行业企业发展状况以及院校建设等信息，促进教育链与产业链的衔接;设施建设则主要针对产教融合的实训基地和相关教育设备;公共服务则主要指面向社会人士开展的教育培训，是职业教育回应国家战略需求、服务民生的直观体现。政府倾向于将职业教育改革的推动力解构为教育和培训，有可能忽视借助设施建设、资金投入和公共服务推动相关问题解决的必要性和合理性，不利于相关政策的执行。
2.环境型政策工具使用过溢，策略性措施成为主要手段。如表1所示，环境型政策工具使用占比达到为55.59%，成为政府主要依赖的工具选择。这说明在推动省域职业教育改革发展时，苏、浙、沪三省市政府更傾向于将自身定位为外部环境的塑造者、多元体系的服务者以及具体执行的监督者，营造出社会普遍关注、支持职业教育发展，目标明确、制度严明且程序规范的有利环境，这也与推进治理现代化、构建服务型政府的发展需求相符合。在环境型政策工具中，策略性措施的使用占比为59.20%，成为其中的主流形式。策略性措施在职业教育改革发展的六个维度中均有所涉及，反映出地方政府在进行体系建设、推动产教融合、发展院校与专业等方面的路线规划和行动指南，是政府对于有利于达成政策目标的一系列措施的选取、组合和配置。策略性措施的特征性表述包括“重点”“优先”“倾斜”“突出”“首要”等，暗含了政府对于职业教育改革系统工程中各项任务侧重点、优先级、针对性以及重要性的判断，是地区发展差异性的直观体现和现实关照，增强了政策文本的可操作性。目标规划和法规管制的使用频率大致相当，前者是地方政府对于职业教育发展在时间线和水平线上的综合判断，既包括了以数量、比较形式表述的外在目标，也涵盖了基于质量的内涵式发展目标;后者则为政策的具体执行提供了制度规范的保障，尤其是对于各主体的权益予以保护。财政金融主要表现在为参与产教融合的企业提供财政税收上的优惠以及对职业院校收入进行合理分配。
3.需求型政策工具使用不足，作用形式较为单一。如表1所示，需求型政策工具的使用占比为14.06%，呈现出明显的边缘化状态。需求型政策工具在职业教育改革发展的动力系统中起到拉动力的作用，通过刺激需求来形成新的发展动能，降低职业教育发展的不稳定性，其运用上的缺失一方面体现出政府政策工具选择的倾向性，相较于借助外部需求来刺激动力，政府更依赖于通过直接的资源供给来创造内生动力，营造改革发展的有利环境;另一方面，考虑到区域职业教育改革发展的性质、方向和趋势，需求型政策工具在其中发挥作用的内容、形式以及空间等仍需进一步探索。在需求型政策工具中使用较为广泛的是海外交流，占比为52.27%。海外交流工具主要涉及两个领域：一是在教育培训上，要求引进、应用和推广一批国际职业资格证书，加强与世界知名企业、职业院校之间的合作，共同进行人才培养、建立研究中心;二是在院校建设上，鼓励职业院校开展中外合作办学，积极走出国门，同时吸引外国留学生来华接受职业教育，提升我国职业院校的国际影响力。海外交流工具的运用在一定程度上反映出区域职业教育发展主动服务国家一带一路、对外开放战略的意识和担当。人才引进和购买服务的使用明显不足，前者局限于优质师资力量的引进和管理，而后者主要关注产教融合以及监督评价中的多主体参与问题。
（五）Y维度分析
数据显示，苏、浙、沪三省市职业教育改革实施方案对于职业教育改革发展维度的六个基本要素均有所涉及，覆盖较为全面，且要素内部不同种类的政策工具都得到了一定程度的运用，但要素之间却呈现出明显的分化趋势，各要素所占比重并不平衡。教育培训、产教融合和院校与专业发展的占比分别为21.73%、19.81%和21.40%，是省域职业教育改革实施方案重点涉及的领域。地方政府在借助相关政策推动职业教育改革的过程中，着重关注的是教育培训问题，既涵盖了教学方法、学科知识、信息技术应用等微观层面的内容，又包括了职业教育体系、1+X证书制度、普职比例等宏观层面的整体设计。产教融合是长期以来职业教育发展的指导理念和建设思路，但是在实践过程中，产教融合面临校企两张皮的问题，双方往往停留于形式上的合作，而未能发挥产业链与教育链衔接在人才培养、成果产出与转化以及服务社会中的应有价值，且政府与行业组织在其中的地位与职责相对不明确，因此，省域改革方案对产教融合的深化做出了具体部署，重点打造产教深度融合、多主体参与的命运共同体。院校建设与专业发展也是职业教育改革的重要命题。在院校建设上，打造职业教育一流院校既是职业教育体系建设的要求，也能为地方经济的发展提供人力支撑;而在专业发展上，则必须解决供需平衡的问题。组织保障与师资建设所占比例相对适中，前者主要涉及省域方案的系统推进和整体落实问题，大规模地使用了资金投入、法规管制和策略性措施等工具;而师资建设一方面关注了职业教育教师队伍的数量扩充、质量提高以及后续专业发展等问题，另一方面针对教师队伍管理问题也作出了一系列规定。体系建设要素在其中涉及最少，占比为9.27%，这与地方政府在推动国家级《方案》落实中的定位有关，相较于其他要素，体系建设的站位更为宏观、牵涉的领域也更为宽泛，其推进往往依赖于中央政府的统筹规划和协调，而地方政府更加关注处于落实层面的其他要素。 四、省级推进策略构建
区域化推进是我国现行行政管理制度下国家级政策得以深入实施的重要手段和方法，也是地方政府落实中央政策精神、响应政策号召、提高政策执行效果的必由之路[14]。《方案》多次提到要加强地方统筹、强化地方职责、带动各级政府，充分体现出中央对地方政策推进的关注。相关部门在介绍《方案》基本情况时也强调，要督促地方落实，推动建设职业教育改革试验区和其他试点，促进职业教育融入区域经济社会发展[15]。苏、浙、沪作为地方职业教育改革实施方案的先行省市，在省域推进上形成了稳定的体系，积累了相对成熟的经验。在分析其政策工具运用情况的基础上，本研究对苏、浙、沪三省市职业教育改革的省级推进策略进行了深入探究。
（一）环节一：国家政策的区域对应
我国幅员辽阔，东、中、西部地区的经济建设、职业教育发展在结构、质量和水平上均呈现出不平衡的状态。尽管国家出台的诸多职业教育政策都明确提出了“优化配置职业教育资源，加强东西协作”的要求，以此提升了国家级政策对于不同地區的普遍适用性和宏观引导价值，但这种适用性同时也意味着地方政府必须结合区域的实际状况和发展特色，主动设计执行程序和推进举措，以形成国家政策的区域对应。这种区域对应包括：第一，权责对应，落实到具体部门。区域职业教育的改革发展不仅是地方教育行政部门的重要职责，也和人力资源与社会保障、工业与信息化、财政、团省委等部门存在密切联系。国家政策从宏观倡导、统筹规划的层面确定了地方政府发展职业教育的职责，这就需要地方政府对自身职责予以明确和规范，并在此基础上进一步细化，将各项职责与地方政府具体行政部门对应起来。例如，江苏省政策文本对于每一项具体工作，都在段落末尾详细列举了责任单位。第二，标准对应，确定执行条件。一方面，国家职业教育改革的策略设计往往包含一系列带有创新色彩和试验示范性质、机制灵活且门槛较高的措施，需要有条件的地方、院校以及企业进行大胆尝试，总结经验;另一方面，国家政策对于师资建设、产教融合主体参与、体系变革等设置了相应的要求，这些要求往往带有建议和指导性质，需要在地方层面予以对应，确定具体执行条件。因此，地方政府需要对区域整体、内部发展状况和实际需求进行判断，明确“何为条件”以及“哪些主体满足条件”。例如，浙江省在综合判断的基础上，提出了支持杭州、宁波等市创建国家级产教融合型城市试点申报工作。第三，创新对应，设计推进方法。地方政府需要根据国家政策的总体方向来设计具体的推进路线和方法，尤其是国家政策当中的一些宏观号召，往往要综合运用多角度、多层次的措施，形成推进的组合拳，这也要求地方行政部门充分调动自身的主动性和创造性，形成创新对应。例如，《方案》提出鼓励社会各界支持职业教育，而江苏省在省域推进中将“加大职业教育宣传力度”进行单列，提出了三条具体方法予以回应。
（二）环节二：区域状况的精准考察
地方政府对于政策工具的选取、运用和组合取决于其政策工具箱的储备情况，这种储备一方面反映政府对于政策工具运用的理解程度，包括政策工具的基本属性、意欲达成的目标以及使用的客观情况等，另一方面则直观体现政府是否拥有运用相关政策工具的条件，以及现有条件支撑政策工具使用的程度。因此，地方政府对政策工具的选取往往基于其对区域状况的精准考察，这种考察具体体现在以下两个方面：第一，对于区域经济发展状况的考察。从国家层面来看，考察的对象主要是区域经济在国家整体经济发展版图中所处的地位、担负的职责，以及与其他区域经济发展之间存在的关联性，这种关联性直接决定了区域职业教育政策制定过程中服务国家重大战略需求的导向性，从而最终影响政策工具的配置。苏、浙、沪三省市地处长三角经济带，经济发展的比较优势突出，对外交流的窗口效应明显，因此三省市职业教育改革实施方案均对东西部职业教育的有机联动、服务国家“一带一路”倡议和职业教育对外发展需求进行了合理规划。从省域层面看，省域经济发展的各项指标反映出地方政府为实现政策目标、配置政策工具所能动用的资源情况，尤其是公共预算教育经费、规模以上工业企业状况等，对政府财政金融、公共服务政策工具的使用以及社会、企业主体参与的标准和程度均有重要影响。第二，对于区域职业教育发展现状的评估。这种评估在宏观层面是对区域职业教育发展的总体水平、主要矛盾、突出优势以及发展趋势的判断，中观层面则通过职业教育院校数量、在校生规模、普职比例、教师队伍建设情况、成果产出与转化、经费开支等具体指标来体现，微观层面则深入到职业院校内部，考察其生源质量、培养状况、管理水平等。上述三个层次直接对应职业教育政策框架中的体系建设、院校与专业发展要素以及人才培养政策工具，其核心要义在于通过部署不同的政策工具来解决不同层次职业教育发展面临的突出问题，实现教育链与产业链、人才链与创新链的有机衔接。
（三）环节三：省域政策的整体设计
在充分考察区域经济发展和职业教育发展状况的基础上，有针对性地发挥各项政策工具的作用，进行省域政策的整体设计。其中，目标规划工具主要用于勾画蓝图、确定时间表，对于职业教育改革意欲达成的总体目标状态、阶段目标划分予以明确，将国家级《方案》中的建议和倡导进行细化，形成“主体+数量+程度”的具体规划。例如，上海市政府响应《方案》中“开展本科层次职业教育试点”的号召，明确提出了“集中力量新建1～2所高水平、国际化、示范性职业教育本科院校”的建设目标。策略性措施主要用于绘制省域职业教育改革的线路图，其指导意义在于为职业教育改革的系统工程进行部署，划分“轻重缓急”，明确其中若干“优先”“重点”“试点”“倾斜”的部分，确保改革方案的整体推进。例如，浙江省政府提出“集中资源建强中职学校主干专业，办强做特每一所中职学校”“加大对薄弱地区学校的专业建设和师资队伍扶助”等措施，确定了重点发展和资源倾斜的对象。同时，策略性措施还关注了省域政策在市、县、区等层面的进一步落实，形成了层层推进、上下联动的推进体系。省域政策设计还需要考虑多主体参与职业教育治理的格局建设以及各主体的职能。在政策方案中，供给型政策工具主要体现政府主体的职责，包括提供资金、组织设施建设、提供公共服务以及信息支持等;购买服务则体现的是借助外力的推进思路，意在吸引更多主体参与到职业教育改革当中，因此这一政策工具的使用涉及对非政府机构的资质认定，确定激励手段以及参与范围;而在产教融合部分，通过多种政策工具的组合使用，政府、行业企业、院校、其他社会力量的权责和义务得以明确，最终形成协同发展的利益共生机制，实质上将地方应用型大学的应用特征与区域经济发展、企业建设建立了紧密连接。此外，在政策设计的过程中，为了保证政策后续实施的实效，需要对保障主体和机制进行规定，一方面通过供给型政策工具中的资源投入工具，保证充足而持续的资源支持，另一方面则通过政策法规工具，形成全主体、全过程的约束和追责机制。 当省域职业教育改革实施方案取得显著成效时，地方政府应注重对区域内的自主探索和模式创新进行归纳分析，凝练地方特色，总结系统化的成功经验，从而在全国范围内进行推广，传递区域品牌和声音，对国家级政策形成正向反馈，从而构建起完整的省域推进策略体系，具体如图2所示。
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[责任编辑 秦 涛]