论文部分内容阅读
【摘要】近年来，各大银行为了支持国家大力推进新型城镇化建设的发展目标，纷纷推出了配套的城镇化贷款品种，且发展迅速。笔者发现，投向于土地一级开发项目的城镇化贷款具有占比高、风险突出的特点，应引起关注。笔者梳理了该类贷款的几个风险特征，并提出了管理对策，希望能引发同仁的关注和思考。
【关键词】城镇化贷款 土地一级开发 风险分析 管理对策
土地一级开发，是指由政府或其授权委托的企业，对一定区域范围内的城市国有土地、乡村集体土地进行统一征地、拆迁、安置、补偿，并进行适当的市政配套设施建设，使该区域范围内的土地达到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”的建设条件（熟地），再对熟地进行有偿出让或转让的过程。目前土地开发通常的做法是，政府先委托某企业进行一级开发，在这一阶段不发生土地使用权的转移，开发完成后进行招拍挂和后续的二级开发，以收取的土地出让金部分返还给一级开发企业，用于支付其开发成本，保证合理收益。
为支持国家城镇化发展规划，近年来，各家银行纷纷推出了配套的城镇化贷款品种，对土地综合整治、安置房建设、城镇基础设施建设等领域进行信贷支持。笔者在实际工作中发现，投向于土地一級开发项目的城镇化贷款占比较高，风险突出，应予以充分关注。
一、该类贷款的风险表现形式
（一）土地一级开发项目存在较大不确定性
一是，项目完成时间不可控，导致融资期限不确定。众所周知，土地征收和拆迁安置工作困难重重，只要有一户没有迁出，后续的招拍挂程序就无法开展，第一还款来源就得不到落实，银行贷款也极有可能走向逾期或不良。即便一级开发如期完成，政府如何运作对借款人和银行来说都不可控，政策、市场环境等的变化都有可能导致招拍挂的延后。
二是，项目成本不可控，导致融资规模不确定。首先，征地和拆迁补偿虽然有政策标准，但实际往往上浮执行，且各户之间也存在出入，无法准确预测。其次，借款人在拆迁过程中，一旦陷入纠纷，可能需要花费大量成本用于诉讼、赔偿，这些费用也无法准确预计。除银行贷款外，借款人难有其他融资渠道，因此如果预算不足，势必影响项目顺利实施，甚至使开发企业陷入民间借贷漩涡，反之则有可能导致贷款资金被挪用。
（二）贷款资金被挪用风险较高
一是，该类贷款容易成为变相的政府融资平台贷款。地方政府在融资冲动下，有可能以土地一级开发为名行变相融资之实。笔者发现，部分借款人具有政府背景，有的在监控类政府融资平台名单之列，有的是平台客户的全资子公司，贷款资金转入财政账户统筹使用，真实用途不明。
二是，该类贷款容易成为变相的房地产开发贷款。有些土地项目采取一二级联动开发模式，即一级开发和二级开发的实施主体相同或为关联企业。笔者发现，此类贷款资金往往是对后续二级开发的变相支持，有的贷款甚至是在一级开发已完成，二级开发动工之后才进行投放。
同时，银行难以对信贷资金进行有效监管。一方面，银行在信贷规模受控情况下，往往一次性投放信贷资金，与项目进度不相匹配；另一方面，贷款资金要么划给当地土地储备中心或拆迁办等相关部门，再层层下拨，银行难以监控信贷资金流向、掌握项目进度；要么直接支付给受偿者个人，银行虽然可以取得明细并进行核查，但因过于琐碎而在实践中很难落实。
（三）存在较大政策风险
一是，项目合规性不确定。在土地一级开发的立项、审批环节，各地政府管理政策不统一，银行也无法统一管理要求。例如有的项目仅以政府会议纪要作为立项审批文件，获取了贷款，缺少国土部门的规划，发改委的核准或备案，以及征地、拆迁、市政建设、交评、环评等其他手续，在合法合规性方面存在一定风险。
二是，开发项目可能不符合国家政策导向。其一，当前我国推行的国家新型城镇化，意义是通过城镇化进程加快产业结构转型升级、解决三农问题、推动区域协调发展、促进社会全面进步。然而各地政府存在为了追求政绩，脱离实际盲目建设现象，比如重复建设工业园区结果利用率极低，又如盲目建设新城区，导致鬼城频现。其二，地方政策的不延续也可能导致项目收益达不到预期，比如土地规划发生变化，抑或城市发展方向调整，项目土地被边缘化，都将使实际出让收入大打折扣。而该类城镇化贷款具有数额大、期限长的特点，将来的政策和经济环境很难预估，存在较大风险隐患。
三是，对于联动项目，一二级开发一般同步进行，房地产开发在尚未取得土地证时就已开始进行，属于未批先建，在当前房地产市场管理愈加严格的大背景下，存在较大政策风险。笔者发现，有的项目在土地进入招拍挂程序前就已开始开发建设，甚至已有居民入住，而一二级开发商一般是关联企业，风险相互传导。
二、风险管理对策
（一）把好客户准入关，合理设计贷款结构
1.仔细甄别借款人的身份背景，以及开发项目的合法合规性，严防政策风险。重点支持当地政府财政实力强，符合国家规划、土地和环保政策，且充分市场化运作项目的贷款需求。
2.在贷款期限和规模的设计上，一方面要进行充分测算，避免与实际需求偏离度过大，另一方面也要有一定宽容度；重视第二还款来源的有效性，寻求优质担保；做好与当地政府之间的沟通衔接，促进政府的有效参与，承诺借款人能够及时获得合理收益。
（二）加强信贷资金监管，关注政策动向
1.严格把控贷款资金用途，尤其是对于平台、类平台客户，以及一二级联动项目借款人，要严防其挪用信贷资金。一是应根据项目进度和借款人实际需求发放贷款，认真核对被征地拆迁者所签署的关于同意拆迁的意向性文件，确保具有法律效力；二是促使信贷资金在银行体内结算，追踪实际流向；三是对于一二级联动项目，应将二级开发也纳入监管范围，及时、充分掌握开发项目进度，防止未批先建。
2.加强与当地政府的沟通协调，关注政策和规划的延续性，确保土地出让收入的合理预期。
参考文献
[1]侯志伟.《土地一级开发运作模式的研究——以北京市南部地区K项目为例》.中国人民大学，2009.万方.
[2]贾玉婷.《西部地区城镇化发展风险评价分析》.重庆大学.2008.知网.
[3]向颖.《XT老镇C土地开发项目风险管理研究》.《南京理工大学》.2013.知网.
[4]冯峰.《土地一级开发企业的财务风险控制刍议》.《财经界：学术版》.2014.知网.
【关键词】城镇化贷款 土地一级开发 风险分析 管理对策
土地一级开发，是指由政府或其授权委托的企业，对一定区域范围内的城市国有土地、乡村集体土地进行统一征地、拆迁、安置、补偿，并进行适当的市政配套设施建设，使该区域范围内的土地达到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”的建设条件（熟地），再对熟地进行有偿出让或转让的过程。目前土地开发通常的做法是，政府先委托某企业进行一级开发，在这一阶段不发生土地使用权的转移，开发完成后进行招拍挂和后续的二级开发，以收取的土地出让金部分返还给一级开发企业，用于支付其开发成本，保证合理收益。
为支持国家城镇化发展规划，近年来，各家银行纷纷推出了配套的城镇化贷款品种，对土地综合整治、安置房建设、城镇基础设施建设等领域进行信贷支持。笔者在实际工作中发现，投向于土地一級开发项目的城镇化贷款占比较高，风险突出，应予以充分关注。
一、该类贷款的风险表现形式
（一）土地一级开发项目存在较大不确定性
一是，项目完成时间不可控，导致融资期限不确定。众所周知，土地征收和拆迁安置工作困难重重，只要有一户没有迁出，后续的招拍挂程序就无法开展，第一还款来源就得不到落实，银行贷款也极有可能走向逾期或不良。即便一级开发如期完成，政府如何运作对借款人和银行来说都不可控，政策、市场环境等的变化都有可能导致招拍挂的延后。
二是，项目成本不可控，导致融资规模不确定。首先，征地和拆迁补偿虽然有政策标准，但实际往往上浮执行，且各户之间也存在出入，无法准确预测。其次，借款人在拆迁过程中，一旦陷入纠纷，可能需要花费大量成本用于诉讼、赔偿，这些费用也无法准确预计。除银行贷款外，借款人难有其他融资渠道，因此如果预算不足，势必影响项目顺利实施，甚至使开发企业陷入民间借贷漩涡，反之则有可能导致贷款资金被挪用。
（二）贷款资金被挪用风险较高
一是，该类贷款容易成为变相的政府融资平台贷款。地方政府在融资冲动下，有可能以土地一级开发为名行变相融资之实。笔者发现，部分借款人具有政府背景，有的在监控类政府融资平台名单之列，有的是平台客户的全资子公司，贷款资金转入财政账户统筹使用，真实用途不明。
二是，该类贷款容易成为变相的房地产开发贷款。有些土地项目采取一二级联动开发模式，即一级开发和二级开发的实施主体相同或为关联企业。笔者发现，此类贷款资金往往是对后续二级开发的变相支持，有的贷款甚至是在一级开发已完成，二级开发动工之后才进行投放。
同时，银行难以对信贷资金进行有效监管。一方面，银行在信贷规模受控情况下，往往一次性投放信贷资金，与项目进度不相匹配；另一方面，贷款资金要么划给当地土地储备中心或拆迁办等相关部门，再层层下拨，银行难以监控信贷资金流向、掌握项目进度；要么直接支付给受偿者个人，银行虽然可以取得明细并进行核查，但因过于琐碎而在实践中很难落实。
（三）存在较大政策风险
一是，项目合规性不确定。在土地一级开发的立项、审批环节，各地政府管理政策不统一，银行也无法统一管理要求。例如有的项目仅以政府会议纪要作为立项审批文件，获取了贷款，缺少国土部门的规划，发改委的核准或备案，以及征地、拆迁、市政建设、交评、环评等其他手续，在合法合规性方面存在一定风险。
二是，开发项目可能不符合国家政策导向。其一，当前我国推行的国家新型城镇化，意义是通过城镇化进程加快产业结构转型升级、解决三农问题、推动区域协调发展、促进社会全面进步。然而各地政府存在为了追求政绩，脱离实际盲目建设现象，比如重复建设工业园区结果利用率极低，又如盲目建设新城区，导致鬼城频现。其二，地方政策的不延续也可能导致项目收益达不到预期，比如土地规划发生变化，抑或城市发展方向调整，项目土地被边缘化，都将使实际出让收入大打折扣。而该类城镇化贷款具有数额大、期限长的特点，将来的政策和经济环境很难预估，存在较大风险隐患。
三是，对于联动项目，一二级开发一般同步进行，房地产开发在尚未取得土地证时就已开始进行，属于未批先建，在当前房地产市场管理愈加严格的大背景下，存在较大政策风险。笔者发现，有的项目在土地进入招拍挂程序前就已开始开发建设，甚至已有居民入住，而一二级开发商一般是关联企业，风险相互传导。
二、风险管理对策
（一）把好客户准入关，合理设计贷款结构
1.仔细甄别借款人的身份背景，以及开发项目的合法合规性，严防政策风险。重点支持当地政府财政实力强，符合国家规划、土地和环保政策，且充分市场化运作项目的贷款需求。
2.在贷款期限和规模的设计上，一方面要进行充分测算，避免与实际需求偏离度过大，另一方面也要有一定宽容度；重视第二还款来源的有效性，寻求优质担保；做好与当地政府之间的沟通衔接，促进政府的有效参与，承诺借款人能够及时获得合理收益。
（二）加强信贷资金监管，关注政策动向
1.严格把控贷款资金用途，尤其是对于平台、类平台客户，以及一二级联动项目借款人，要严防其挪用信贷资金。一是应根据项目进度和借款人实际需求发放贷款，认真核对被征地拆迁者所签署的关于同意拆迁的意向性文件，确保具有法律效力；二是促使信贷资金在银行体内结算，追踪实际流向；三是对于一二级联动项目，应将二级开发也纳入监管范围，及时、充分掌握开发项目进度，防止未批先建。
2.加强与当地政府的沟通协调，关注政策和规划的延续性，确保土地出让收入的合理预期。
参考文献
[1]侯志伟.《土地一级开发运作模式的研究——以北京市南部地区K项目为例》.中国人民大学，2009.万方.
[2]贾玉婷.《西部地区城镇化发展风险评价分析》.重庆大学.2008.知网.
[3]向颖.《XT老镇C土地开发项目风险管理研究》.《南京理工大学》.2013.知网.
[4]冯峰.《土地一级开发企业的财务风险控制刍议》.《财经界：学术版》.2014.知网.