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摘要：近年来，随着天津市经济的飞速发展，在取得惊人的成就的同时，城市发展进程中也存在着一系列的问题，“棚户区”就是其中之一，棚户区”的改造是重要的民生工程、民心工程。但是在“棚户区”改造中我们应该怎么样改，如何最大限度的保障人民群众的利益，是值得深思的社会问题。
关键词：保障房；棚户区；民生
棚户区是指城市建成区范围内、平房密度大、使用年限久、房屋质量差、人均建筑面积小、基础设施配套不齐全、交通不便利、治安和消防隐患大、环境卫生脏、乱、差的区域及“城中村”。所谓“城中村”，是指城市建成区仍然存在的、在集体土地上建造的、属于棚户区性质的区域。从面积上讲，棚户区一般拆迁面积在3万平方米以上，占地面积一般至少在5万平方米左右。初步统计，2006年至2011年底，全国累计开工改造各类棚户区超过1000万户。2012年，全国还将改造各类棚户区超过300万户。棚户区的存在是一个历史遗留的欠账问题，当前已成为城市中“二元结构”的一大表现，有必要加快改造的步伐。
党中央、国务院高度重视城市、工矿（含煤矿）、林区、垦区棚户区居民住房困难、居住环境差的问题，这几年加大了对各类棚户区改造的工作力度。在2013年12月27日，元旦前夕，中共中央政治局常委、国务院总理李克强在天津市委书记孙春兰、市长黄兴国陪同下，来到天津西于庄棚户区考察，调研民生改善与改革发展情况，看望慰问群众。
一、天津西于庄棚户区里的问题及改造的意义
天津西于庄棚户区，房屋绝大部分建于上世纪五十年代，居住着很多低保特困家庭。沿着坑坑洼洼的狭窄过道，往往外面大雨屋里小雨、冬天无法正常取暖。群众住房困难，改善居住环境意愿强烈。天津市保障住房建设投资有限公司拟投资84.17亿元人民币对红桥区西于庄地区进行旧城区改建工程，所在区域四至范围为：东至红桥北大街、南至子牙河、西至西于庄后大道、北至银杏公寓、第五中学。本项目建设用地面积67.32公顷，包括项目区内房屋征收和补偿、配套道路及绿化工程。
随着天津的发展，人口的自然增长以及外来人口的大量进入，西于庄棚户区的人口密度逐年增加，且人口结构非常的复杂，加之城市管理对于棚户区的约束相对不足，以及环境卫生、生活服务等公共配套设施的不完善，使得这片棚户区的脏乱差现象很严重。棚户区里人口密度大，土地利用率低，违章建筑和违法用地是司空见惯。并且棚户区里道路狭窄，消防车和救护车是难以到达的，居民的生命财产安全是难以得到保障的。并且随着近年来棚户区的增长，出现了一系列的社会问题，“碰瓷”现象时有发生，“黄赌毒”现象的滋生蔓延等问题，使不少人对这望而却步。
因此棚户区的改造对一个城市形象的改造和促进其发展具有重要的积极意义：改善城市形象，通过棚户区的改造实施城市规划，疏松中心城区密度，美化建筑和城市景观，使一个城市更具有活力；盘活存量土地，挖掘开发潜力，建设节约型社会，建设节能型住宅，就要充分利用城市现有存量土地，少占城市空间。改造棚户区是挖掘房地产开发潜力的重要形式；改善人居环境，惠顾弱势群体，棚户区的改造是改善人居环境的重点和难点，是增加社区经济活力的新机遇。从以往经验来看，扎实推进各类棚户区改造，既能改善民生，又是扩大内需的一项重要举措。
实施棚户区改造的根本目的是改善群众的居住条件，兼顾完善城市功能、改善城市环境。天津市对西于庄棚户区改造实行了“保底”安置，安置标准普遍达到了户均45平方米以上，保证了实施改造后群众居住水平都能明显提高，改善了民生民计。
二、棚户区改造遇到的问题
客观上讲，西于庄棚户区改造的难度很大，主要原因是商业价值高（在天津市市区内），容易改造的已基本改造完毕，剩下的大多改造成本高。从以往情况看，西于庄棚户区改造存在的突出问题包括：主要是征地拆迁工作难度大，供地计划落实受到影响，一些纳入计划的棚户区改造项目无法按期实施。不少地方改造建设资金筹措压力较大，尤其配套设施建设资金难以落实；其次是各个体沟通出现问题，造成了相关信息的不对称；最后是监督法制不健全，无法保质保量、公平分配，给百姓造成了伤害。
（1） 征地拆迁工作难度大
重要原因就是人们有不同的利益诉求，不同的利益诉求，造成拆迁工作无法顺利完成。在这片棚户区中，有希望加紧拆迁的，有希望不拆的，有希望拆迁但是有条件耗下去，打持久战争取更多补偿款项的等等。就会出现有人私搭乱盖的现象，也是希望在拆迁中能得到更多的赔偿。有的人家把这次拆迁看着是自己住房升级换代的机会，能够满足自己住房要求就行。但也有一些居民反对，因为面对时移世易，原来的的小房子可以满足一家的租住，而随着一代人的成长，家里的成员势必比原来多，就提出了换取大房的要求。这样不同的住房需求、不同的拆迁补偿要求，造成了征地拆迁工作难。
（2） 沟通环节出现问题
在棚户区的拆迁中，沟通主体主要包括政府部门、被拆迁户、开发商。在实际中政府部门做为信息的传播者主要出于以下原因使得政府部门的沟通缺乏主动性：第一，政府部门的行政人员出于善意或者非善意的心里动机不愿与被拆迁户进行沟通。善意的动机是理所当然认为上级的政策是科学合理的，没有错误的，是为人民群众服务的，认为沟通缺乏必要性；而非善意的动机就是居住在棚户区的居民大多都是没有能力改善自己居住条件的弱势群体，主观的认为他们文化水平低，不具备沟通的条件，理所当然的认为跟他们是难以沟通和没有必要沟通的。第二，做为棚户区居民来说，如果不是这次拆迁涉及自身利益，是不会与政府有什么交集的。在棚户区的拆迁的，居民认为自己的利益受到了严重侵犯这才想到与政府进行沟通，而在平时，认为没有沟通的必要。从棚户区居民的角度这是由于社会的政治文化发展不足造成的沟通缺陷，还没有形成这种与政府部门进行积极有效沟通积极性和长期性，认为除非涉及自己切身利益，政府部门的作为只要不损害自己的利益，是与自己无关的，公民意识不强烈。同时，由于平时与政府部门缺乏沟通，所以与政府部门进行沟通技巧和方法是比较缺乏，当需要进行沟通是，沟通技巧和方法的缺失造成利益诉求表达不到位或者诉求不能被表达直至沟通无效，沟通无效造成矛盾加深，增加了棚户区改造的困难。 （3）缺乏有力的监督
在棚户区中，里面的居民做为非政府沟通主体、拆迁客体，在信息的掌握量和财力以及公权力上所占有的资源很少，所以弱势群体。而身为强势群体，如开发商在缺少有效监督情况下，就会容易损害老百姓的合法利益。当民众认为自己的权益得不到保障，诉求找不到合理的表达方式后，就会通过非正常的途径来表达，比如：聚众闹事、集体上访、越级上访等。给社会造成了一定的不稳定影响，但这是群众合法权益得不到保障后无奈的选择。
三、顺利完成棚户区改造的对策
（1）政府部门加强力度对棚户区的改造
天津市红桥区政府在这次的改造中为了协调各方矛盾，抽调各相关部门的优秀领导及干部，成立了西于庄改造指挥领导小组，组长及组员都是由市级领导、区级领导及各部门局长组成。说明了天津市政府对西于庄棚户区改造的重视。领导小组成员来自各个部门，有城建司法部门、教育宣传部门，还有环保执法等部门。相关部门各司其职，职能清晰，听从领导指挥，共同努力，推进西于庄棚户区的改造。
在西于庄开展房屋征收工作中：一、政府完善首次征询工作实施方案和宣传提纲，全面征询百姓意见，明确征询政策法规，规范征询流程条件，确定科学合理的补偿依据和方式。严格执行征收程序和条件，采用“公开、公正、公平”的原则，开展房屋征收工作。二、做好宣传监督工作，通过各大媒体广泛宣传西于庄地区危陋房屋改造的重大意义和目的，主动热情耐心地做好群众工作，大力宣传此次征收的依据政策法规、拆迁流程条件和安置房源情况，接受广大人民群众的监督和查询，形成有序、和谐、稳定的征收氛围。三、强化人员培训工作，抓好房屋征收工作人员对征收程序、补偿条件方式、安置房源信息、法律法规和廉政准则等方面的培训，打造一批专业化的征收人员队伍。四、加快推进安置房建设，西于庄居民安置房（和苑西区）项目完成前期各项准备工作，实现开工建设。
（2）继续研究拓宽保障性安居工程资金渠道，积极创新融资方式
李克强总理在走访西于庄棚户区说道：“政府要有硬措施。不仅要增加各级财政投入，还要创新方式，加大金融支持力度，鼓励民间资本参与，持续打好一场场“攻坚战”，保证质量、分配、管理等环节都靠得住，使更多困难群众早日圆上安居梦。”。也说明了在棚户区改造中资金的重要性。
面对困扰政府多年的棚户区改造项目，想要快速、有效地启动并实施，必须突破传统的先拆迁后建设的融资模式。包头市政府就提出“购买、建设相结合，优先支持购买安置房，快速启动棚改工作”的融资支持模式，该模式为开发银行系统内首创、金融业首例，相比较“先拆迁、后建设”的传统模式，先行支持购买安置房可更加快速地实现部分居民率先搬迁，腾出空地建设安置房，推动项目滚动发展、良性循环，一举破解了困扰北梁棚户区改造多年的拆迁实施难度大、启动困难的问题。
破解民生难题，需要找准问题关键，突破旧有模式，创造性地提出解决思路。通过机制设计，在防范信贷风险的前提下，国家开发银行内蒙古分行提出“购买、建设相结合，优先支持购买安置房，快速启动棚改工作”的融资方案，为新形势下解决保障性安居工程建设融资问题做出了有益尝试。值得各城市借鉴。
（3）加强监督力度，确保公平
棚户区工程涉及面广，社会影响大，所以政府要发挥好监督者的作用。政府除了为棚户区的居民在利益诉求的表达构建合理的渠道外，另外的角色就是监督棚户区拆迁中出现的不合理不合法现象，维护居民利益。特别是当棚户区居民在与开发商进行补偿款项的谈判博弈时，更是要发挥好监督的作用。虽然开发商对棚户区的开发能给公共部门带来各种物质和非物质上的利益，开发商在这个过程中就像是一个顾客，政府在其中为其提供服务。但是，“公共部门为公民服务，而不是为顾客服务。”所以，政府部门必须更关注公民的需要和利益，监督在棚户区拆迁中的诸如“暗箱”一类的行为，更加关注居民的呼声，使居民的利益诉求得到表达。
加强对棚户区改造工作上的监督力度，从源头减少改造过程中的违法乱纪行为，减少项目存在质量问题，包括参建单位质量责任不落实，部分构件的尺寸偏差较大，存在一些质量通病等。保证棚户区改造的公开、公正、公平，保质保量的使更多困难群众早日圆上安居梦。
参考文献：
[1]刘道辰，刘莹. 城区人居环境研究——以聊城市为例[J]. 安徽农业科学. 2007（32）
[2]李岚. 试谈棚户区改造中新区规划[J]. 科技信息（学术研究）. 2006（10）.
[3]冯先明. 城市棚户区改造研究与实践[D]. 郑州大学 2010
[4]李海建. 济南市棚户区改造项目融资模式研究[D]. 中国海洋大学 2009
（作者通讯地址：天津商业大学公共管理学院，天津 300134）
关键词：保障房；棚户区；民生
棚户区是指城市建成区范围内、平房密度大、使用年限久、房屋质量差、人均建筑面积小、基础设施配套不齐全、交通不便利、治安和消防隐患大、环境卫生脏、乱、差的区域及“城中村”。所谓“城中村”，是指城市建成区仍然存在的、在集体土地上建造的、属于棚户区性质的区域。从面积上讲，棚户区一般拆迁面积在3万平方米以上，占地面积一般至少在5万平方米左右。初步统计，2006年至2011年底，全国累计开工改造各类棚户区超过1000万户。2012年，全国还将改造各类棚户区超过300万户。棚户区的存在是一个历史遗留的欠账问题，当前已成为城市中“二元结构”的一大表现，有必要加快改造的步伐。
党中央、国务院高度重视城市、工矿（含煤矿）、林区、垦区棚户区居民住房困难、居住环境差的问题，这几年加大了对各类棚户区改造的工作力度。在2013年12月27日，元旦前夕，中共中央政治局常委、国务院总理李克强在天津市委书记孙春兰、市长黄兴国陪同下，来到天津西于庄棚户区考察，调研民生改善与改革发展情况，看望慰问群众。
一、天津西于庄棚户区里的问题及改造的意义
天津西于庄棚户区，房屋绝大部分建于上世纪五十年代，居住着很多低保特困家庭。沿着坑坑洼洼的狭窄过道，往往外面大雨屋里小雨、冬天无法正常取暖。群众住房困难，改善居住环境意愿强烈。天津市保障住房建设投资有限公司拟投资84.17亿元人民币对红桥区西于庄地区进行旧城区改建工程，所在区域四至范围为：东至红桥北大街、南至子牙河、西至西于庄后大道、北至银杏公寓、第五中学。本项目建设用地面积67.32公顷，包括项目区内房屋征收和补偿、配套道路及绿化工程。
随着天津的发展，人口的自然增长以及外来人口的大量进入，西于庄棚户区的人口密度逐年增加，且人口结构非常的复杂，加之城市管理对于棚户区的约束相对不足，以及环境卫生、生活服务等公共配套设施的不完善，使得这片棚户区的脏乱差现象很严重。棚户区里人口密度大，土地利用率低，违章建筑和违法用地是司空见惯。并且棚户区里道路狭窄，消防车和救护车是难以到达的，居民的生命财产安全是难以得到保障的。并且随着近年来棚户区的增长，出现了一系列的社会问题，“碰瓷”现象时有发生，“黄赌毒”现象的滋生蔓延等问题，使不少人对这望而却步。
因此棚户区的改造对一个城市形象的改造和促进其发展具有重要的积极意义：改善城市形象，通过棚户区的改造实施城市规划，疏松中心城区密度，美化建筑和城市景观，使一个城市更具有活力；盘活存量土地，挖掘开发潜力，建设节约型社会，建设节能型住宅，就要充分利用城市现有存量土地，少占城市空间。改造棚户区是挖掘房地产开发潜力的重要形式；改善人居环境，惠顾弱势群体，棚户区的改造是改善人居环境的重点和难点，是增加社区经济活力的新机遇。从以往经验来看，扎实推进各类棚户区改造，既能改善民生，又是扩大内需的一项重要举措。
实施棚户区改造的根本目的是改善群众的居住条件，兼顾完善城市功能、改善城市环境。天津市对西于庄棚户区改造实行了“保底”安置，安置标准普遍达到了户均45平方米以上，保证了实施改造后群众居住水平都能明显提高，改善了民生民计。
二、棚户区改造遇到的问题
客观上讲，西于庄棚户区改造的难度很大，主要原因是商业价值高（在天津市市区内），容易改造的已基本改造完毕，剩下的大多改造成本高。从以往情况看，西于庄棚户区改造存在的突出问题包括：主要是征地拆迁工作难度大，供地计划落实受到影响，一些纳入计划的棚户区改造项目无法按期实施。不少地方改造建设资金筹措压力较大，尤其配套设施建设资金难以落实；其次是各个体沟通出现问题，造成了相关信息的不对称；最后是监督法制不健全，无法保质保量、公平分配，给百姓造成了伤害。
（1） 征地拆迁工作难度大
重要原因就是人们有不同的利益诉求，不同的利益诉求，造成拆迁工作无法顺利完成。在这片棚户区中，有希望加紧拆迁的，有希望不拆的，有希望拆迁但是有条件耗下去，打持久战争取更多补偿款项的等等。就会出现有人私搭乱盖的现象，也是希望在拆迁中能得到更多的赔偿。有的人家把这次拆迁看着是自己住房升级换代的机会，能够满足自己住房要求就行。但也有一些居民反对，因为面对时移世易，原来的的小房子可以满足一家的租住，而随着一代人的成长，家里的成员势必比原来多，就提出了换取大房的要求。这样不同的住房需求、不同的拆迁补偿要求，造成了征地拆迁工作难。
（2） 沟通环节出现问题
在棚户区的拆迁中，沟通主体主要包括政府部门、被拆迁户、开发商。在实际中政府部门做为信息的传播者主要出于以下原因使得政府部门的沟通缺乏主动性：第一，政府部门的行政人员出于善意或者非善意的心里动机不愿与被拆迁户进行沟通。善意的动机是理所当然认为上级的政策是科学合理的，没有错误的，是为人民群众服务的，认为沟通缺乏必要性；而非善意的动机就是居住在棚户区的居民大多都是没有能力改善自己居住条件的弱势群体，主观的认为他们文化水平低，不具备沟通的条件，理所当然的认为跟他们是难以沟通和没有必要沟通的。第二，做为棚户区居民来说，如果不是这次拆迁涉及自身利益，是不会与政府有什么交集的。在棚户区的拆迁的，居民认为自己的利益受到了严重侵犯这才想到与政府进行沟通，而在平时，认为没有沟通的必要。从棚户区居民的角度这是由于社会的政治文化发展不足造成的沟通缺陷，还没有形成这种与政府部门进行积极有效沟通积极性和长期性，认为除非涉及自己切身利益，政府部门的作为只要不损害自己的利益，是与自己无关的，公民意识不强烈。同时，由于平时与政府部门缺乏沟通，所以与政府部门进行沟通技巧和方法是比较缺乏，当需要进行沟通是，沟通技巧和方法的缺失造成利益诉求表达不到位或者诉求不能被表达直至沟通无效，沟通无效造成矛盾加深，增加了棚户区改造的困难。 （3）缺乏有力的监督
在棚户区中，里面的居民做为非政府沟通主体、拆迁客体，在信息的掌握量和财力以及公权力上所占有的资源很少，所以弱势群体。而身为强势群体，如开发商在缺少有效监督情况下，就会容易损害老百姓的合法利益。当民众认为自己的权益得不到保障，诉求找不到合理的表达方式后，就会通过非正常的途径来表达，比如：聚众闹事、集体上访、越级上访等。给社会造成了一定的不稳定影响，但这是群众合法权益得不到保障后无奈的选择。
三、顺利完成棚户区改造的对策
（1）政府部门加强力度对棚户区的改造
天津市红桥区政府在这次的改造中为了协调各方矛盾，抽调各相关部门的优秀领导及干部，成立了西于庄改造指挥领导小组，组长及组员都是由市级领导、区级领导及各部门局长组成。说明了天津市政府对西于庄棚户区改造的重视。领导小组成员来自各个部门，有城建司法部门、教育宣传部门，还有环保执法等部门。相关部门各司其职，职能清晰，听从领导指挥，共同努力，推进西于庄棚户区的改造。
在西于庄开展房屋征收工作中：一、政府完善首次征询工作实施方案和宣传提纲，全面征询百姓意见，明确征询政策法规，规范征询流程条件，确定科学合理的补偿依据和方式。严格执行征收程序和条件，采用“公开、公正、公平”的原则，开展房屋征收工作。二、做好宣传监督工作，通过各大媒体广泛宣传西于庄地区危陋房屋改造的重大意义和目的，主动热情耐心地做好群众工作，大力宣传此次征收的依据政策法规、拆迁流程条件和安置房源情况，接受广大人民群众的监督和查询，形成有序、和谐、稳定的征收氛围。三、强化人员培训工作，抓好房屋征收工作人员对征收程序、补偿条件方式、安置房源信息、法律法规和廉政准则等方面的培训，打造一批专业化的征收人员队伍。四、加快推进安置房建设，西于庄居民安置房（和苑西区）项目完成前期各项准备工作，实现开工建设。
（2）继续研究拓宽保障性安居工程资金渠道，积极创新融资方式
李克强总理在走访西于庄棚户区说道：“政府要有硬措施。不仅要增加各级财政投入，还要创新方式，加大金融支持力度，鼓励民间资本参与，持续打好一场场“攻坚战”，保证质量、分配、管理等环节都靠得住，使更多困难群众早日圆上安居梦。”。也说明了在棚户区改造中资金的重要性。
面对困扰政府多年的棚户区改造项目，想要快速、有效地启动并实施，必须突破传统的先拆迁后建设的融资模式。包头市政府就提出“购买、建设相结合，优先支持购买安置房，快速启动棚改工作”的融资支持模式，该模式为开发银行系统内首创、金融业首例，相比较“先拆迁、后建设”的传统模式，先行支持购买安置房可更加快速地实现部分居民率先搬迁，腾出空地建设安置房，推动项目滚动发展、良性循环，一举破解了困扰北梁棚户区改造多年的拆迁实施难度大、启动困难的问题。
破解民生难题，需要找准问题关键，突破旧有模式，创造性地提出解决思路。通过机制设计，在防范信贷风险的前提下，国家开发银行内蒙古分行提出“购买、建设相结合，优先支持购买安置房，快速启动棚改工作”的融资方案，为新形势下解决保障性安居工程建设融资问题做出了有益尝试。值得各城市借鉴。
（3）加强监督力度，确保公平
棚户区工程涉及面广，社会影响大，所以政府要发挥好监督者的作用。政府除了为棚户区的居民在利益诉求的表达构建合理的渠道外，另外的角色就是监督棚户区拆迁中出现的不合理不合法现象，维护居民利益。特别是当棚户区居民在与开发商进行补偿款项的谈判博弈时，更是要发挥好监督的作用。虽然开发商对棚户区的开发能给公共部门带来各种物质和非物质上的利益，开发商在这个过程中就像是一个顾客，政府在其中为其提供服务。但是，“公共部门为公民服务，而不是为顾客服务。”所以，政府部门必须更关注公民的需要和利益，监督在棚户区拆迁中的诸如“暗箱”一类的行为，更加关注居民的呼声，使居民的利益诉求得到表达。
加强对棚户区改造工作上的监督力度，从源头减少改造过程中的违法乱纪行为，减少项目存在质量问题，包括参建单位质量责任不落实，部分构件的尺寸偏差较大，存在一些质量通病等。保证棚户区改造的公开、公正、公平，保质保量的使更多困难群众早日圆上安居梦。
参考文献：
[1]刘道辰，刘莹. 城区人居环境研究——以聊城市为例[J]. 安徽农业科学. 2007（32）
[2]李岚. 试谈棚户区改造中新区规划[J]. 科技信息（学术研究）. 2006（10）.
[3]冯先明. 城市棚户区改造研究与实践[D]. 郑州大学 2010
[4]李海建. 济南市棚户区改造项目融资模式研究[D]. 中国海洋大学 2009
（作者通讯地址：天津商业大学公共管理学院，天津 300134）