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摘 要：随着城镇化的不断加剧，人们对公共服务的需求不断提高，加之土地财政暴露出来的种种弊端，地方政府背负着巨大的债务压力，这样的背景下，政府和社会资本合作高效率、低成本的提供公共服务变为大势所趋。虽然PPP项目的申报呈现遍地开花，但真正进入运营阶段的却寥寥可数，这背后很多项目因政治风险、经济风险、管理与经营风险、公共利益风险而失败，为此合理构建PPP风险分担机制就显得尤为重要。
关键词：政府和社会资本合作 风险分担 政府激励与监督
PPP（Public-Private Partnership）广义上指公共部门与私营部门为提供公共产品或服务而建立的合作关系，狭义上指项目融资一系列方式的总称，主要包括BOT、BOO、PFI等模式。早在八十年代，我国就有民间资本投资到公共服务中，广州沙角火力发电厂就是我国首例成功的BOT，自这个项目成功运作以来，我国掀起了第一轮PPP的投资浪潮。虽然政策的导向吸引了大量的外商投资，但相关的制度监督体系还不完善，外商违规投资现象频现，随即政府开始对违规项目进行清理，这场PPP投资浪潮趋于平静。李克强总理在2014年的国务院常务会议中指出，要大力创新融资方式，积极推广政府与社会资本合作模式，使社会投资和政府投资相辅相成。2015年国务院颁布具有里程碑意义的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，一系列政策举措极大的推动了政府和社会资本合作的进一步发展，第二轮PPP的投资浪潮正在掀起。据财政部统计数据显示，2014年PPP模式由第一批30个示范项目增长到2016年第三批516个示范项目，短短的三年，PPP项目的数量和投资额狂飙突进。如此快速的增长背后也带来了一系列的风险。PPP模式具有投资金额大、合作周期长、涉及领域多、合同结构复杂、不确定性大等特点，使得PPP模式在实践操作中易发生不同的风险，给项目参与主体带来困扰，甚至直接导致项目的终结。因此，做好PPP模式中风险的管理，成为PPP项目成功推进、顺利落地、保证公共服务质量和供给的关键。
PPP的風险管理顺应PPP的发展原则。PPP模式强调的是政府与社会资本合作的公平、对等，这是PPP模式与传统的投资模式最大的区别。传统的投资模式政府占据着强势的地位，这样的倾斜性的投资理念让参与进来的社会资本往往很被动，没有价格制定的主动权，而PPP模式倡导的是 “利益共享、风险共担、全程合作”的原则，政府全周期性参与避免风险单向转移，同时，也能够对公共服务供给的质量全程监督。
PPP的风险管理是市场在资源配置中起决定性作用的保障措施。市场在资源配置中起决定性作用的关键是处理好政府与市场的关系。公共服务的市场化，打破了政府全程供给的垄断地位，提高了公共服务的供给效率，降低公共服务所需的服务成本，民间资本有了较多投资机会。公共服务市场化的积极意义推动了PPP模式在全国各地的大力推进，项目数量不断增多，所面的风险也会随之而来。面对全生命周期潜在的动态风险，公共部门和私人部门更应做好PPP的风险管理，保证风险承担的公平性、合理性，使合作项目能够长久、规范的进行。
最后，PPP风险的合理分配，是维护公共利益的重要手段。公共服务供给的过程实质就是利益博弈的过程，由于双方期望的差异以及优劣势的存在，双方在收益的分配和风险的分担等方面要求不同。实现各方利益均衡的关键是风险的合理分配，如果有一方在项目进程中过多的推卸或者将风险转移给对方便直接会影响整个公共服务项目的效果，最终损害公众利益。风险潜藏于公私合作项目的每一个阶段，有效的识别风险，准确的分析出风险的来源，对合理的处置风险相当必要。根据政府和社会资本合作的参与主体，将项目风险因素大致分为：政治风险、经济风险、管理与经营风险、公共利益风险。
一、由于行政体制改革以及政府治理方式的变化引起的项目风险称之为政治风险
我国正处于全面深化改革的深水区，土地政策、税收政策、价格政策等配套措施也相应的做出调整，体制与政策的调整变动会直接影响投资的成本与收益。某些地方政依赖“土地财政”路径，将原来的旧项目“改头换面”、变相改造成政府和社会资本合作项目。造成了财政资源的浪费，加剧了财政负担。一些公私合作的项目中涉及土地拆迁、补偿安置等，容易引发大规模群体性事件，存在着社会不安和公共安全的风险。一些地方政府项目的行政审批程序繁琐，导致审批延误风险。一些项目的规范化程度不够，助涨了寻租行为的滋生。某些领导干部，利用职务便利，将项目承包给关系密切的合作者或者从私人部门收取项目提成，导致腐败风险。PPP模式在我国的起步较晚，发展尚不成熟，再加上我国仍处于发展中国家，体制和制度都在不断地调整、完善。因此政治风险对公私合作的项目影响最大。
二、我国经济进入新常态后潜藏着经济风险
政府和社会资本合作的过程中把融资、金融、市场需求等风险统称为经济风险。社会资本参与公共服务的供给具有市场化的明显特征，相应的也要承受市场的价格与收益震荡波动所带来的风险。比如利率与汇率的波动变化对投资者的投资成本产生直接的影响，同时全球经济形势对大宗商品价格的影响，也会增加公私合作项目运行的成品，直至提高公共服务的价格。社会资本因经济走势而产生的融资与投资成本的变化，导致公共服务价格的调整，引起价格的上浮。
三、由于私人部门能力有限而引发商业风险
我国公私合作提供公共服务的的历史很短，一些私人投资者对于如何建设、管理与运营公共事业缺乏相应的经验，从而导致在项目的运行过程中出现建设风险、运营风险、技术风险、财务风险等。建设期间主要是设计失误、生产工艺落后、工期延误、建设资金不到位等。运营风险主要是项目实际的运营收益与最初的估值收益不符，或者是由于合作项目的受众群体扩大，私人部门在运营上增加运营成本。技术风险主要是技术更新不及时、项目建设的设备技术出现问题等。财务风险最主要的是项目阶段融资不到位以及可行性政府补贴不及时等。 四、监管体制不完善易导致公共利益风险
政府和社会资本合作在我国的起步较晚，发展也尚不成熟，政府在其中既是合作项目的参与者同时也是监管人。双重的身份的特殊性对公共服务的监管体制提出了更高的要求。政府应该在顶层设计上对监管机构的设置、机构职能的划分、以及专属的监督和制度进行制定和规范。PPP模式在涉及到的部门众多，合作项目涵盖的行业范围几乎触及到我们的生活所需比如公路、医院、水处理、等，复杂的项目背景需要专门综合管理与协调的机构，并且明确各个机构所履行的职能以及责任。比如：国家发改委和财政部在对社会资本的准入资质要求上，就有着不同的理解和规定。政策上的冲突和不一致，给资质不足的社会资本有了可乘之机，无形中降低了准入的门槛，容易在执行和维护阶段产生风险，危害公众的利益。从发展趋势上看，我国要长期推动公私合作的顺利进行，就必须在科学分配风险的基上，采取切实的措施。
第一，基于物有所值的原则，建立政府与社会力量之间的合理利益分配机制。PPP项目在进行之前，通常都会进行物有所值和地方财政能力两项评估，用来衡量项目采用PPP模式是否适用。政府在公私合作项目中的目标是实现高效率的，拥有充足资金的建设基础设施或者公共事业，私人部门的目标是获得长期的、稳定的收益回报。公众的目标是日益增长的物质需求能够得到满足。在这样的目标体系中，需求和利益之间的期望是存在冲突的，如果政府通过PPP模式可以把尽量多的将风险转移给企业并且能够高效、高质量、有相当利润回报的，而私人部门则认为承担更多的风险就可以获得更高的回报。期望出现偏差的时候，反映到现实中就是各方为了利益的最大化而向对方要补偿。因此，政府应制定公共服务调整政策，通过合同约定合作双方各自履行相应的义务。第二，在公私合作项目的全生命周期中，风险应由最适宜的一方承担。政府要在合作项目中对政治风险进行承担。如果发生政治变化、法律调整、税收政策变化等因政府体制、机制改革造成社会资本損失时，应给予相应且适当的补偿；特许经营权授予、项目的招标采取公开公平公正的原则；合作双方应聘请专业法律咨询，确保项目合法、合规，从而避免法律风险。私人部门要对建设风险、技术能力、管理水平、基础设施的维护等方面的商业风险进行负责。双方共同承担不可抗力的风险。如果出现的风险，政府和私人部门不确定该由哪方来进行承担，要以风险成本最低的那方进行承担，分析风险之后，进行自我评估、或双方进行谈判。由于世界环境时刻处于纷繁变化之中，产生的风险也不是一成不变的，面对动态的风险，双方可以考虑在合同中设置各方承担的风险上下限，基于同样的原因，双方所签的PPP合同本质上是不完备的，即使合同中设计了上下限、调节和调价等各种动态机制，也不可能完全覆盖将来可能发生的各种情况。然而，合同也不是能够规避所有风险的万能钥匙，归根结底，提供公共服务的终极责任是政府，政府和社会资本在合作中，需要各方齐心协力，共同承担风险。第三，完善公私合作的监管法规。目前，我国关于PPP的专项立法尚未出台，政府和社会资本合作的合同要求上不完善，特别是对公共服务的质量与数量要求、公共服务的覆盖面、地域、公共服务成本核定、价格听证等方面的规定不完善，监管与监督缺乏法律权威性，导致公共利益受损的风险。因此，应加快出台政府和社会资本合作的专项法律，改变现今依据《基础设施和公共事业特许经营管理办法》的尴尬局面，填补政府和社会资本合作领域立法空白。明确政府出资的法律依据，规范政府和社会资本的责权利关系，明确政府相关部门职能划分和监督管理的责任。同时，还要尽快出台政府与社会合作的实施细则与配套政策，对合作项目的市场准入与退出、竞标、合同管理、服务标准与产品质量，评估与监督做出统一规定。第四，完善政府激励和第三方监督机制。政府和社会资本合作已经成为缓解地方债务、解决基础设施融资的主要途径，然而大部分的社会资本参与PPP项目仍然处于观望的态势，一方面投入资金的安全性有待考量，大多数项目收益微薄甚至有的项目和成本持平，并且项目资金退出机制不完善。另一方面，PPP项目质量参差不齐，社会资本虽对PPP项目表现出浓厚兴趣，但真正能够与社会资本偏好匹配的项目不多。在这样的背景下，政府应当采取适当的激励机制，鼓励社会资本参与投资，维护好公平、公正的市场竞争环境。
合作项目的招标和运营阶段需要引用第三方作为监督。传统的投资模式中，某些政府部门或者掌握实权的政府工作人员往往在招标阶段发生寻租行为，应招的某些企业也会在这个阶段对政府负责人员进行利益输送，为了避免这种现象，可以利用媒体和信息平台解决信息的不对称，加强公众对项目进程的监督。同时，可以利用大数据，对政府和社会资本的信用等级、项目经验、融资能力等因素进行统计，以供合作双方参考。
PPP模式风险的合理分担是政府和社会资本可以合作顺利的有效路径，与传统的投资模式相比PPP模式之所以成为大势所趋，很重要的原因是政府和社会资本之间合理的风险分担使得双方都不能轻易的将风险转移，更好的维护双方的利益。合理的风险分担不仅需要权威的法律规范、严谨的合同契约、优质的政府信用，更需要相关的配套机制，相信完善的制度营造出的良好投资环境会让PPP模式更好发展。
参考文献：
[1]王守清，柯永建.特许经营项目融资（BOT、PFI和PPP）[M].北京：清华大学出版社，2008：18-21.
[2]中华人民共和国发展改革委员会.PPP专栏[DB/OL].http：//www.pppcenter.org.cn/xydt/xyxw/201610/170225Poe.html.
[3]贾康，孙洁.公司合作伙伴机制：新型城镇化投融资的模式创新[J].北京：中共中央党校学报，2014，（2）.
关键词：政府和社会资本合作 风险分担 政府激励与监督
PPP（Public-Private Partnership）广义上指公共部门与私营部门为提供公共产品或服务而建立的合作关系，狭义上指项目融资一系列方式的总称，主要包括BOT、BOO、PFI等模式。早在八十年代，我国就有民间资本投资到公共服务中，广州沙角火力发电厂就是我国首例成功的BOT，自这个项目成功运作以来，我国掀起了第一轮PPP的投资浪潮。虽然政策的导向吸引了大量的外商投资，但相关的制度监督体系还不完善，外商违规投资现象频现，随即政府开始对违规项目进行清理，这场PPP投资浪潮趋于平静。李克强总理在2014年的国务院常务会议中指出，要大力创新融资方式，积极推广政府与社会资本合作模式，使社会投资和政府投资相辅相成。2015年国务院颁布具有里程碑意义的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，一系列政策举措极大的推动了政府和社会资本合作的进一步发展，第二轮PPP的投资浪潮正在掀起。据财政部统计数据显示，2014年PPP模式由第一批30个示范项目增长到2016年第三批516个示范项目，短短的三年，PPP项目的数量和投资额狂飙突进。如此快速的增长背后也带来了一系列的风险。PPP模式具有投资金额大、合作周期长、涉及领域多、合同结构复杂、不确定性大等特点，使得PPP模式在实践操作中易发生不同的风险，给项目参与主体带来困扰，甚至直接导致项目的终结。因此，做好PPP模式中风险的管理，成为PPP项目成功推进、顺利落地、保证公共服务质量和供给的关键。
PPP的風险管理顺应PPP的发展原则。PPP模式强调的是政府与社会资本合作的公平、对等，这是PPP模式与传统的投资模式最大的区别。传统的投资模式政府占据着强势的地位，这样的倾斜性的投资理念让参与进来的社会资本往往很被动，没有价格制定的主动权，而PPP模式倡导的是 “利益共享、风险共担、全程合作”的原则，政府全周期性参与避免风险单向转移，同时，也能够对公共服务供给的质量全程监督。
PPP的风险管理是市场在资源配置中起决定性作用的保障措施。市场在资源配置中起决定性作用的关键是处理好政府与市场的关系。公共服务的市场化，打破了政府全程供给的垄断地位，提高了公共服务的供给效率，降低公共服务所需的服务成本，民间资本有了较多投资机会。公共服务市场化的积极意义推动了PPP模式在全国各地的大力推进，项目数量不断增多，所面的风险也会随之而来。面对全生命周期潜在的动态风险，公共部门和私人部门更应做好PPP的风险管理，保证风险承担的公平性、合理性，使合作项目能够长久、规范的进行。
最后，PPP风险的合理分配，是维护公共利益的重要手段。公共服务供给的过程实质就是利益博弈的过程，由于双方期望的差异以及优劣势的存在，双方在收益的分配和风险的分担等方面要求不同。实现各方利益均衡的关键是风险的合理分配，如果有一方在项目进程中过多的推卸或者将风险转移给对方便直接会影响整个公共服务项目的效果，最终损害公众利益。风险潜藏于公私合作项目的每一个阶段，有效的识别风险，准确的分析出风险的来源，对合理的处置风险相当必要。根据政府和社会资本合作的参与主体，将项目风险因素大致分为：政治风险、经济风险、管理与经营风险、公共利益风险。
一、由于行政体制改革以及政府治理方式的变化引起的项目风险称之为政治风险
我国正处于全面深化改革的深水区，土地政策、税收政策、价格政策等配套措施也相应的做出调整，体制与政策的调整变动会直接影响投资的成本与收益。某些地方政依赖“土地财政”路径，将原来的旧项目“改头换面”、变相改造成政府和社会资本合作项目。造成了财政资源的浪费，加剧了财政负担。一些公私合作的项目中涉及土地拆迁、补偿安置等，容易引发大规模群体性事件，存在着社会不安和公共安全的风险。一些地方政府项目的行政审批程序繁琐，导致审批延误风险。一些项目的规范化程度不够，助涨了寻租行为的滋生。某些领导干部，利用职务便利，将项目承包给关系密切的合作者或者从私人部门收取项目提成，导致腐败风险。PPP模式在我国的起步较晚，发展尚不成熟，再加上我国仍处于发展中国家，体制和制度都在不断地调整、完善。因此政治风险对公私合作的项目影响最大。
二、我国经济进入新常态后潜藏着经济风险
政府和社会资本合作的过程中把融资、金融、市场需求等风险统称为经济风险。社会资本参与公共服务的供给具有市场化的明显特征，相应的也要承受市场的价格与收益震荡波动所带来的风险。比如利率与汇率的波动变化对投资者的投资成本产生直接的影响，同时全球经济形势对大宗商品价格的影响，也会增加公私合作项目运行的成品，直至提高公共服务的价格。社会资本因经济走势而产生的融资与投资成本的变化，导致公共服务价格的调整，引起价格的上浮。
三、由于私人部门能力有限而引发商业风险
我国公私合作提供公共服务的的历史很短，一些私人投资者对于如何建设、管理与运营公共事业缺乏相应的经验，从而导致在项目的运行过程中出现建设风险、运营风险、技术风险、财务风险等。建设期间主要是设计失误、生产工艺落后、工期延误、建设资金不到位等。运营风险主要是项目实际的运营收益与最初的估值收益不符，或者是由于合作项目的受众群体扩大，私人部门在运营上增加运营成本。技术风险主要是技术更新不及时、项目建设的设备技术出现问题等。财务风险最主要的是项目阶段融资不到位以及可行性政府补贴不及时等。 四、监管体制不完善易导致公共利益风险
政府和社会资本合作在我国的起步较晚，发展也尚不成熟，政府在其中既是合作项目的参与者同时也是监管人。双重的身份的特殊性对公共服务的监管体制提出了更高的要求。政府应该在顶层设计上对监管机构的设置、机构职能的划分、以及专属的监督和制度进行制定和规范。PPP模式在涉及到的部门众多，合作项目涵盖的行业范围几乎触及到我们的生活所需比如公路、医院、水处理、等，复杂的项目背景需要专门综合管理与协调的机构，并且明确各个机构所履行的职能以及责任。比如：国家发改委和财政部在对社会资本的准入资质要求上，就有着不同的理解和规定。政策上的冲突和不一致，给资质不足的社会资本有了可乘之机，无形中降低了准入的门槛，容易在执行和维护阶段产生风险，危害公众的利益。从发展趋势上看，我国要长期推动公私合作的顺利进行，就必须在科学分配风险的基上，采取切实的措施。
第一，基于物有所值的原则，建立政府与社会力量之间的合理利益分配机制。PPP项目在进行之前，通常都会进行物有所值和地方财政能力两项评估，用来衡量项目采用PPP模式是否适用。政府在公私合作项目中的目标是实现高效率的，拥有充足资金的建设基础设施或者公共事业，私人部门的目标是获得长期的、稳定的收益回报。公众的目标是日益增长的物质需求能够得到满足。在这样的目标体系中，需求和利益之间的期望是存在冲突的，如果政府通过PPP模式可以把尽量多的将风险转移给企业并且能够高效、高质量、有相当利润回报的，而私人部门则认为承担更多的风险就可以获得更高的回报。期望出现偏差的时候，反映到现实中就是各方为了利益的最大化而向对方要补偿。因此，政府应制定公共服务调整政策，通过合同约定合作双方各自履行相应的义务。第二，在公私合作项目的全生命周期中，风险应由最适宜的一方承担。政府要在合作项目中对政治风险进行承担。如果发生政治变化、法律调整、税收政策变化等因政府体制、机制改革造成社会资本損失时，应给予相应且适当的补偿；特许经营权授予、项目的招标采取公开公平公正的原则；合作双方应聘请专业法律咨询，确保项目合法、合规，从而避免法律风险。私人部门要对建设风险、技术能力、管理水平、基础设施的维护等方面的商业风险进行负责。双方共同承担不可抗力的风险。如果出现的风险，政府和私人部门不确定该由哪方来进行承担，要以风险成本最低的那方进行承担，分析风险之后，进行自我评估、或双方进行谈判。由于世界环境时刻处于纷繁变化之中，产生的风险也不是一成不变的，面对动态的风险，双方可以考虑在合同中设置各方承担的风险上下限，基于同样的原因，双方所签的PPP合同本质上是不完备的，即使合同中设计了上下限、调节和调价等各种动态机制，也不可能完全覆盖将来可能发生的各种情况。然而，合同也不是能够规避所有风险的万能钥匙，归根结底，提供公共服务的终极责任是政府，政府和社会资本在合作中，需要各方齐心协力，共同承担风险。第三，完善公私合作的监管法规。目前，我国关于PPP的专项立法尚未出台，政府和社会资本合作的合同要求上不完善，特别是对公共服务的质量与数量要求、公共服务的覆盖面、地域、公共服务成本核定、价格听证等方面的规定不完善，监管与监督缺乏法律权威性，导致公共利益受损的风险。因此，应加快出台政府和社会资本合作的专项法律，改变现今依据《基础设施和公共事业特许经营管理办法》的尴尬局面，填补政府和社会资本合作领域立法空白。明确政府出资的法律依据，规范政府和社会资本的责权利关系，明确政府相关部门职能划分和监督管理的责任。同时，还要尽快出台政府与社会合作的实施细则与配套政策，对合作项目的市场准入与退出、竞标、合同管理、服务标准与产品质量，评估与监督做出统一规定。第四，完善政府激励和第三方监督机制。政府和社会资本合作已经成为缓解地方债务、解决基础设施融资的主要途径，然而大部分的社会资本参与PPP项目仍然处于观望的态势，一方面投入资金的安全性有待考量，大多数项目收益微薄甚至有的项目和成本持平，并且项目资金退出机制不完善。另一方面，PPP项目质量参差不齐，社会资本虽对PPP项目表现出浓厚兴趣，但真正能够与社会资本偏好匹配的项目不多。在这样的背景下，政府应当采取适当的激励机制，鼓励社会资本参与投资，维护好公平、公正的市场竞争环境。
合作项目的招标和运营阶段需要引用第三方作为监督。传统的投资模式中，某些政府部门或者掌握实权的政府工作人员往往在招标阶段发生寻租行为，应招的某些企业也会在这个阶段对政府负责人员进行利益输送，为了避免这种现象，可以利用媒体和信息平台解决信息的不对称，加强公众对项目进程的监督。同时，可以利用大数据，对政府和社会资本的信用等级、项目经验、融资能力等因素进行统计，以供合作双方参考。
PPP模式风险的合理分担是政府和社会资本可以合作顺利的有效路径，与传统的投资模式相比PPP模式之所以成为大势所趋，很重要的原因是政府和社会资本之间合理的风险分担使得双方都不能轻易的将风险转移，更好的维护双方的利益。合理的风险分担不仅需要权威的法律规范、严谨的合同契约、优质的政府信用，更需要相关的配套机制，相信完善的制度营造出的良好投资环境会让PPP模式更好发展。
参考文献：
[1]王守清，柯永建.特许经营项目融资（BOT、PFI和PPP）[M].北京：清华大学出版社，2008：18-21.
[2]中华人民共和国发展改革委员会.PPP专栏[DB/OL].http：//www.pppcenter.org.cn/xydt/xyxw/201610/170225Poe.html.
[3]贾康，孙洁.公司合作伙伴机制：新型城镇化投融资的模式创新[J].北京：中共中央党校学报，2014，（2）.