论文部分内容阅读
摘要:加强党内监督,维护党的团结统一,是发展党内民主,坚持党的性质和宗旨,使我们党始终做到立党为公、执政为民的必然要求。在新的历史条件下,进一步加强党内监督要强化党员监督的主体地位、建立科学的党内监督领导体制、加强党内权力制约机制建设,要建立和完善公开监督机制,突出抓好党的领导机关和领导干部权力监督这个重点和核心,并把党内监督与党外监督结合起来。
关键词:党内监督;党员主体;监督体制;监督机制
中图分类号:D26文献标识码:A文章编号:1003—0751(2010)06—0031—05
党内监督是指按照党章和党的有关规定,从思想、组织、纪律等方面,对党组织和党员是否贯彻执行党的路线、方针、政策,是否正确运用人民赋予的权力,是否严格遵守民主集中制的各项制度等情况的监察和督促。党内监督的实质和核心在于监督权力。加强党内监督,维护党的团结统一,是发展党内民主,坚持党的性质和宗旨,使我们党始终做到立党为公、执政为民的必然要求。
一、马克思主义关于加强党内监督的基本思想马克思主义经典作家历来重视无产阶级政党的权力监督问题。马克思、恩格斯在领导建立世界上第一个无产阶级政党——共产主义者同盟时,就体现出党内监督的思想。马克思曾经指出:“恩格斯和我最初参加共产主义者秘密团体时的必要条件是:摒弃章程中一切助长迷信权威的东西。”①恩格斯称这个“组织本身是完全民主的,它的各委员会由选举产生并随时可以罢免”,党的章程交由各支部讨论并由党的代表大会审查通过,党内生活的“一切都按照这样的民主制度进行”②。在总结巴黎公社经验时,马克思、恩格斯曾明确指出:“一切社会公职”,都要“处于公社的监督之下”。③工人阶级取得政权后,如何对政府权力的行使实行有效的制约和监督,以防止权力被滥用,一直是列宁非常关心的问题。他说:“当我们党的活动处于秘密状态的时候,实行这种监督和领导是有巨大的、往往几乎是不可克服的困难的。现在,当党愈来愈公开进行活动的时候,可能而且应该最广泛地实行这种监督和领导,不仅受党的‘上层’的监督和领导,而且要受党的‘下层’,受全体加入党的有组织的工人的监督和领导。”④“监督是使社会主义社会政治正常运转所必须的主要条件。”⑤列宁认为,为了防止因权力过分集中而造成的党内个人专断和权力的滥用,必须建立健全对权力执行者进行强有力制约的党内监督体制。1920年2月,俄共(布)九大决定设立党的中央监察委员会。1921年3月召开的俄共(布)十大,进一步决定成立党的地方监察委员会。列宁赋予党的监察委员会以很高的地位和很大的职权,同时强调,监察机关要有最大限度的独立性。他指出,中央监察委员会“由于他们是代表大会选出来的,应比组织局更具有独立性”⑥。“中央监察委员会委员必须在自己主席团的领导下,经常检查政治局的一切文件。”⑦“有一定的人数必须出席政治局每次会议的中央监察委员会的委员们,应该形成一个紧密的集体,这个集体应该‘不顾情面’,应该注意不让任何人的威信,不管是总书记,还是某个其他中央委员的威信,来妨碍他们提出质询,检查文件,以至做到绝对了解情况并使各项事务严格按照规定办事。”⑧
我们党历来十分重视党内监督问题。早在1927年召开的党的五大上就选举产生了党的第一届中央监察委员会。毛泽东尤其强调要发扬民主集中制,注意集体领导和个人负责的互相结合,不搞个人说了算。新中国成立以后,邓小平多次阐述监督制度建设对于加强和改进党的领导的重大意义,并把执政党自身的监督放在多方面监督的第一位,认为党内监督是最直接、最根本的监督。他说:“党要受监督,党员要受监督,”“宪法上规定了党的领导,党要领导得好,就要不断地克服主观主义、官僚主义、宗派主义,就要受监督,就要扩大党和国家的民主生活。如果我们不受监督,不注意扩大党和国家的民主生活,就一定要脱离群众,犯大错误。”⑨
在新的历史条件下,我们党面临着复杂的局面和严峻的考验。党要始终站在时代前列,团结和带领全国各族人民实现历史和时代赋予的使命,就必须按照“三个代表”重要思想的要求进一步把党建设好。对此,江泽民指出:“我们党执政以后,特别是在新的历史条件下,能不能成功地解决党内监督问题,尤其是对高中级干部的监督问题,是加强党的建设需要解决的一个重要问题。”⑩“越是改革开放,越要加强和健全党内监督;越是领导机关、领导干部,越要有严格的党内监督。”他提醒全党:“我们一定要从近年来国内外惊心动魄的严酷斗争中警醒,从严治党,建立健全一套拒腐防变的制度,采取切实有效措施,加强党内监督和人民群众的监督,同一切消极腐败现象进行毫不留情的斗争。”党的十六大以来,以胡锦涛为总书记的党中央采取了一系列有力措施,进一步加大了党内监督的力度。尤其值得欣慰的是,2003年12月,中共中央正式颁布了《中国共产党党内监督条例(试行)》。这是中国共产党执政54年来制定的第一部党内监督条例,是加强党风廉政建设和反腐败工作的一个重大举措,是我们党开创制度反腐、制度建党的一件大事,是党走向成熟的重要标志。胡锦涛在党的十七大报告中强调指出:“确保权力正确行使,必须让权力在阳光下运行。”“落实党内监督条例,加强民主监督,发挥好舆论监督作用,增强监督合力和实效。”在十七届中纪委第五次全会上,胡锦涛又一次重申:“要进一步加强监督制度建设,认真执行和不断完善各项监督制度,改革和完善党内监督体制,健全权力运行监控机制,拓宽监督渠道,增强监督合力,加大监督制度创新力度,建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。”
马克思主义经典作家和我们党的几代领导人对党内监督问题的强调和高度重视一再表明,对权力的监督是执政党提高执政能力的重要体现,也是维护党的执政地位、有效防止和遏制权力腐败的重要保证。这些论述对于新时期加强党的建设具有十分重要的指导意义。
二、充分认识在新的历史条件下加强
党内监督的重要性和紧迫性从严治党,加强党内监督,必须首先提高对党内监督重要性和紧迫性的认识,充分认识党内监督对保持党的先进性和纯洁性,增强党的凝聚力和战斗力的重要意义。
1.加强党内监督是保持党的性质的必然要求
目前,从总体上说,我们的党组织和党员队伍是好的、有战斗力的,涌现出大批像孔繁森、郑培民、任长霞、牛玉儒这样的好党员、好干部。但是,我们也要清醒地看到,由于多方面因素的影响,党员队伍中还存在着与保持党的性质要求不相适应、不相符合的问题。有的党员一切以自我为中心,对个人名利斤斤计较,不能发挥先锋模范作用;有的党员作风浮躁、急功近利,甚至弄虚作假,搞数字工程、政绩工程,损害群众的长远利益;有的党员违反领导干部廉洁自律规定,以权谋私,跌入腐败的泥坑。要解决好这些问题,保持党的先进性,除了进行正面教育外,更重要的是从加强党内监督的角度做好防范工作,及时发现并不断地将腐败分子清理出去,使党永不褪色,永葆先进性。
2.加强党内监督是增强党的活力、使党健康发展的需要
党内民主是党的生命。在长期执政条件下,党面临的所有问题都需要依靠全体党员积极地、主动地、创造性地参与党内事务来解决。中国政治体制的最大优势是决策效率高,政治动员力强,而薄弱环节之一是防错纠错机制弱化。党内监督的首要功能,就是能起到防错纠错的作用。党内监督将领导干部置于广大党员“雪亮的眼睛”之下,一旦出现错误,能够及时发现、处理,将错误消灭在萌芽状态。我们党作为长期执政的党,不同于西方政党竞争条件下的执政党,不可能通过外部政党竞争压力和政党制约机制来保持自身的生机与活力,而必须从内部建立党的自我发展和自我完善机制,来确保党的健康发展。
3.加强党内监督是党应对在新的历史条件下面临的新课题、新挑战的需要
当前,我们党已经成为领导人民掌握全国政权并长期执政的党,成为对外开放和发展社会主义市场经济条件下领导国家建设的党。党所处历史方位的这一变化,给党的建设提出了许多新课题、新挑战。对外开放必然带来思想领域的多样化、复杂化。伴随着经济全球化,国际敌对势力加大了对我国的渗透、颠覆和和平演变的力度。如何进一步增强拒腐防变和抵御风险能力,应对人们思想多样化的挑战,保持全党的团结统一,保持全国人民对党的信任,是我们党必须解答的现实问题。同时,社会主义市场经济的发展促使我国社会出现了利益主体多元化、利益诉求多样化、利益矛盾复杂化的特征。如何按照“以人为本”的理念从整体利益出发平衡各种利益关系,是对我们党领导水平和执政水平的一个严峻考验。在党内,党员的主体意识、权利意识、民主意识、法制意识也逐步增强,要求党进一步发展党内民主,满足党员参与管理党内事务的愿望。解决好这些课题,都需要进一步加强党内监督。
4.加强党内监督是我们党历史经验和教训的科学总结
党在80多年的历程中,自身建设积累了不少经验,也有许多教训,其中重要的一条就是,为了维护广大党员的基本权益,使党不犯或少犯错误,必须建立一套党内监督制度。在民主革命时期,由于客观条件的限制,党内没有完备的监督制度,陈独秀搞“家长制”,王明搞“一言堂”,使党的事业屡屡蒙受巨大损失。建国以后,党成了执政党。由于对权力过分集中的问题长期没有充分的认识,更没有形成一个有效的监督机制,特别是在如何监督党的最高领导层的问题上,没有一个十分有效的办法,致使出现了个人崇拜等现象,最终导致出现了“文化大革命”那样的历史性错误,使党和国家付出了沉重的代价。十一届三中全会以来,我们党总结正反两方面的经验教训,充分认识到发展党内民主和加强党内监督的重要性,党内民主和党内监督出现了全面发展的崭新局面,党领导的社会主义事业也蓬勃发展。党的历史表明,加强党内监督的确是一个关乎党生存和发展的重大问题。什么时候重视党内监督,各级党组织和广大党员的积极性、主动性和创造性就能增强,党的事业就能兴旺发达;反之,各级党组织和广大党员的积极性、主动性就会削弱,党的事业就会遭受损失和挫折。
5.加强党内监督是发展社会主义民主政治的必然要求
社会主义民主政治的本质是人民当家作主。《中华人民共和国宪法》规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。”但是在现实生活中,人民虽然是国家的权力主体,却不可能直接地、全面地、时时处处地参加公共事务的管理。人民总是要通过法定程序把公共权力委托给能够代表他们利益的政党。在我国,我们党就是这样的党。但权力是把双刃剑,既可以用来为人民谋利益,又有巨大的腐蚀性。我们党要想始终接受人民委托的公共权力,就必须谨慎、忠诚地运用人民赋予的权力来全心全意为人民服务。否则,就有被人民收回权力的危险。因而,必须建立一套完善的党内监督机制,做到对不正确运用的权力予以限制和矫正,从而保证我们党始终经受住执政的考验。
6.加强党内监督也是国际共产主义运动昭示的历史教训
关于这一点,原苏联、东欧(以下简称苏东)社会主义国家产生、发展、壮大以及衰落的过程是一面最好的镜子。苏东各党普遍忽视监督,党内监督十分薄弱。苏东各国以苏联为样板建立了一套自上而下、高度集权的领导体制。在这种体制下,党的高层缺乏监督,领导人手中权力失去制约,广大普通党员的积极性、主动性和创造性难以充分发挥,整个党逐渐丧失了生机与活力。党内出现了大量政治上具有“双重人格”的党员,表面服从党的领导,内心想的却是另一套。基层党组织和党员习惯于听命上级的安排和指示,政治敏锐性严重缺乏,以致在党自行解散时,苏共党员竟然都无动于衷。苏东各党还一度推行政治高压,对党内有不同意见者打击过重,对持不同意见者甚至采取肉体上消灭的办法。这种做法严重伤害了党员群众的感情,广大党员群众人人自危,根本谈不上敢于行使监督权。
三、在新的历史条件下加强党内监督的主要着力点
1.强化党员监督的主体地位
回顾新中国成立60年来党风廉政建设的发展历程,一个基本经验和党内共识,就是要大力加强党内监督。但无论是回顾历史,还是直面现实,党内监督始终是党风廉政建设中的一个薄弱环节。其中一个带有根本性的原因就在于,党员主体在党内监督中的作用没有得到充分发挥。党员主体的活动是党的一切活动包括党内监督活动的基础。离开了党员主体的监督,党内其他监督往往显得苍白乏力。目前,在分析党内监督乏力现象时常常听到“上级监督下级太远、同级监督同级太软、下级监督上级太难、组织监督时间太短、纪委监督为时太晚”的说法。造成这种局面的一个重要原因,就是党员主体监督缺位。尊重和确立党员主体地位的一个突出要求,就是确立广大党员在党内监督体系中的主导地位。
概括地说,党员主体的监督具有广泛性、灵活性、及时性的特点。所谓广泛性,一是指参与监督的主体具有广泛性,全体党员都有权利也有义务实施党内监督活动,这是党内监督能够取得实效的基本保障。二是指监督的内容具有广泛性,党员对党内生活和党的工作的各个方面都可以进行监督。如对党的各级组织及其领导干部的监督,对党内重大决策的监督,对党的路线、方针、政策和决议贯彻执行情况的监督,对干部人事工作的监督,对领导干部作风的监督,对党内廉政建设情况的监督等。所谓灵活性,是指党员主体监督的方式灵活多样,不拘一格。党员可以对党的组织和党员领导干部提出批评,对党内违法乱纪行为提出检举控告,对有悖于党员意志和人民利益的做法提出异议和改正的要求,对本单位的党员领导干部进行民主评议,对不称职的领导干部提出撤换或罢免的要求,对党的某项工作或某一党员领导干部提出质询,以及参加党内选举、参加对党员领导干部的民意测验或信任投票活动等。党员在进行这些监督活动时,可以书面的方式进行,也可以口头的方式进行;有的意见和要求可以在党的会议上提出,也可以在会下或平时提出;可以向党员所在党组织提出,也可以向上级党组织直至党中央提出。所谓及时性,是指党员主体的监督具有见事早、行动快的特点。党的路线方针政策最终要通过分布在各条战线的党员去贯彻执行,党的各项工作任务要通过党员去完成和落实,党的各级领导干部也都生活和工作在广大党员之中。由此决定了广大党员了解情况较为直接,对问题看得也较为清楚,尤其是对一些问题能够较早发现。这就使得党员有可能对党内事务、党的工作以及党员领导干部所存在的问题作出快速反应,及时地予以监督。而且,这种监督不仅有事后的,也有事前的和事中的,这有利于提高党内监督的效率,大大降低党内监督的成本。
2.建立科学的党内监督领导体制
中国共产党建设和发展的实践证明,加强党内纪律监督对保证党内民主建设和发展至关重要。改革开放后,党恢复了党的纪律检查委员会监督体系,并使其在实践中发挥作用。但是,从具体的实践来看,这个制度还需要进一步完善。目前存在的一个核心问题是:中央纪律检查委员会对中央委员会监督难,中央以下各级纪律检查委员会对同级单位及其成员监督难。党内监督制度对于加强党内监督至关重要,但如果没有比较完善的党内监督领导体制,这些监督制度就不能充分发挥作用。对此,《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》明确要求,要改革和完善党的纪律监察体制。这就要改变现行的纪委对同级党委和上级纪委负责的不合理的体制。目前纪委受同级党委和上级纪委的双重领导,但实际上却是以同级党委领导为主,纪委成员的提名、任命、调动和待遇都掌握在同级党委的手中,使纪委完全依附于同级党委。这就限制了纪委监督制约职能的发挥,特别是很难履行对同级党委及其领导成员的监督制约。因为纪委监督制约的有效性往往取决于同级党委的态度,而同级党委的态度又取决于主要领导的素质。这种体制上的局限性,决定了纪委对同级党委及其领导成员的监督制约很难到位。因此,就需要改变这种不合理的监督体制。按照列宁当年的思想,纪委不仅由同级党的代表大会选举产生并对其负责,而且应将纪委受同级党委领导改为受同级党的代表大会领导,对党的代表大会负责。确认纪委受代表大会的委托,实施对党的执行机关的监督制约,与执行机关具有平等的地位、平行的权力。执行机关受代表大会的委托,在政治上对检查机关实施指导,以保证执行机关与检查机关能够协调一致地围绕党的中心任务开展工作。在检查机关内部实行垂直领导的体制,纪委系统不再受同级党委领导,各级纪委经费来源、干部配备使用和待遇等都由纪委系统统一管理,以保持相对独立性。纪委的主要工作人员一律实行任期制,任期未满一般不得调离现任工作岗位。这样,才能从根本上保证纪委独立地行使检查权。
3.加强党内权力制约机制建设
首先,要加强对权力实施过程的制约。一是加大对决策过程的制约。正确决策是正确行使权力、防止权力滥用的首要环节和重要前提。各级领导机关和决策部门都要完善重大决策的规则和程序,建立社情民意反映制度、重大事项社会公示制度和社会听证制度,完善专家咨询制度,实行决策的论证制和责任制。二是加大对执行环节的制约。执行,即决策的实施。正确地实施决策,是正确行使权力的重要环节,也是防止权力偏离方向和轨道的重要保证。要遵循依法治权的原则,对执行进行严格地监管和控制。要建立依法行使权力的规章和管理制度,规范权力行使,使一切权力行为纳入法治化的轨道。特别要强调执行的程序性,按照规定的程序、步骤、方式行使权力,保证权力行使者在规则范围内活动,堵住在执行过程中滥用权力的漏洞。其次,还要加强对权力运行后果的制约。要探索制定对权力行使结果和效能的评价体系和判定标准,实行严格的考核制、奖惩制和责任追究制,加大对权力行使后果的监督和制约力度。对依法行使权力作出贡献和成绩者,应给予奖励;对违法滥用权力造成恶劣后果的,必须追究责任、进行查处。对权力运行消极后果的查处,主要实行罢免制、弹劾制和引咎辞职制。
4.建立和完善公开监督机制
公开性、透明性被人们认为是防治各种社会病症尤其是官员腐败的良药。当前健全党内监督的一项迫切任务就是要尽快建立和完善公开监督机制,保证监督渠道通畅。公开监督机制包括许多内容,当务之急是要建立和完善党务公开和领导干部财产公开制:一要建立党务公开制度。就党务公开范围而言,首先是指党组织的工作和活动向党员公开,其次是向社会公开。就公开的内容而言,主要包括党组织的决策活动、干部选举和任免的规则过程和结果、党组织所掌握的有关重大信息、党员缴纳的党费及其使用情况等,党的历史档案也要逐步适时公开。所有这些都应该根据具体情况作出明确规定,逐步建立起可操作的党务公开制度。二要完善领导干部财产公开制度。财产公开制度一方面有助于加强对领导干部财产来源的监督,另一方面有助于保护这部分人的合法利益。这样既可以抑制某些党员领导干部潜在的腐败意识,又可以及时挽救一部分已经犯错误的干部,使其免于深陷其中而不能自拔。
5.突出党内权力监督的重点
党内权力的监督和制约是全方位的,各层次的领导机关和全体党员,任何权力都必须接受监督。但是,对党的领导机关和领导干部的权力实行有效的监督,既是党内权力监督的重点,也是一个难点。如何对党的领导机关和领导干部的权力实行有效监督,一直是我们要认真研究解决的问题。解决这一问题,第一是领导班子、领导干部要提高接受监督的自觉性,作接受党内监督的表率,并制定切实可行的办法。这是关键。第二要建立定期考廉机制,即领导干部要定期到监督部门或组织部门报告廉政情况,申报重大事项,接受监督或组织部门的检查、核实。第三要强化对领导干部职务行为过程的监督及其责任追究。一是对重大事项决策实行监督。要严格限制个人权力,不仅要对直接掌握财物的部门实行权力分解,要对权力过分集中的部门和个人也实行权力分解。二是建立主管领导责任追究制度。下属或下级发生的问题受到处理,他的上一级领导也要承担相应的失察责任。三是建立严格的决策失误追究制。对因决策失误造成国有资产流失及其他重大损失的,应对有关责任人给予处理。第四要实行领导干部在任、离任审计制度。由上一级和本级审计部门组成联合审计小组,对领导干部在任期间的经济方面的情况进行定期或不定期的审计。当干部调离、提升、转行或退休时也必须进行经济审计。第五要实行监督组织与个人分离制。为更好地解决党内监督特别是对中高级干部的监督这个薄弱环节,可以考虑从党委的组织部把干部的管理职能分离出来。具体做法是:设各级党委干部工作部,党委组织部和干部工作部中分设监察或监督机构,从而把党的组织和党员领导干部的管理监督一分为二,把监督党组织与监督个人分离开来。建立科学的监督程序,强化对领导班子和党员干部,尤其是对各级领导干部的监督,防止滥用权力,严惩执法犯法、贪赃枉法行为。
6.把党内监督与党外监督结合起来
党内监督是一种内部监督,从范围上讲,是在党的内部依靠党自身的力量实行的自我约束和完善,强调的是通过党自身的力量解决自身的问题。它的监督主体和客体都是内部的,监督者与被监督者共处于监督的整体之中,而不是外来的力量。从效果上讲,党内监督是一种主动的预防性措施,是一种积极的自我完善手段。它不仅是事后的监督,更着眼于事前的预防。中国共产党是执政党,党内监督不失为一种具有中国特色的监督制度。
但是,只有党内监督是不够的。为了使监督更有成效,我们党就需要自觉地接受来自党外的“异体监督”,即必须把党内监督和党外监督结合起来。我们党是执政党,党内监督在各种监督中起着基础和核心的作用。党内监督搞不好,党外监督就很难开展。但中国共产党作为执政党,党的工作与活动已不是单纯党的内部事务,它直接关系到国家和人民的利益。因此,必须把党内监督同国家专门机关监督、民主党派监督、群众监督、舆论监督等监督形式结合起来。只有坚持党内监督与党外监督相结合,才能形成监督的整体合力。同时,加强党外监督,也可以促进党内监督,提高党内监督的水平,从而对党内监督起到支持和强化作用。
注释
①《马克思恩格斯全集》第34卷,人民出版社,1972年,第289页。②《马克思恩格斯选集》第4卷,人民出版社,1995年,第200页。③《马克思恩格斯全集》第17卷,人民出版社,1956年,第646—647页。④《列宁全集》第12卷,人民出版社,1987年,第130页。⑤《列宁全集》第34卷,人民出版社,1972年,第24页。⑥《列宁全集》第41卷,人民出版社,1987年,第290页。⑦⑧《列宁全集》第43卷,人民出版社,1987年,第384、377页。⑨《邓小平文选》第1卷,人民出版社,1994年,第270页。⑩江泽民:《论党的建设》,人民出版社,2001年,第204、204—205页。江泽民:《在庆祝中国共产党成立七十周年大会上的讲话》,《人民日报》1991年7月2日。胡锦涛:《高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》,人民出版社,2007年,第32—33、33页。《胡锦涛在十七届中央纪委五次全会上发表重要讲话》,《人民日报》2010年1月13日。
责任编辑:思齐
关键词:党内监督;党员主体;监督体制;监督机制
中图分类号:D26文献标识码:A文章编号:1003—0751(2010)06—0031—05
党内监督是指按照党章和党的有关规定,从思想、组织、纪律等方面,对党组织和党员是否贯彻执行党的路线、方针、政策,是否正确运用人民赋予的权力,是否严格遵守民主集中制的各项制度等情况的监察和督促。党内监督的实质和核心在于监督权力。加强党内监督,维护党的团结统一,是发展党内民主,坚持党的性质和宗旨,使我们党始终做到立党为公、执政为民的必然要求。
一、马克思主义关于加强党内监督的基本思想马克思主义经典作家历来重视无产阶级政党的权力监督问题。马克思、恩格斯在领导建立世界上第一个无产阶级政党——共产主义者同盟时,就体现出党内监督的思想。马克思曾经指出:“恩格斯和我最初参加共产主义者秘密团体时的必要条件是:摒弃章程中一切助长迷信权威的东西。”①恩格斯称这个“组织本身是完全民主的,它的各委员会由选举产生并随时可以罢免”,党的章程交由各支部讨论并由党的代表大会审查通过,党内生活的“一切都按照这样的民主制度进行”②。在总结巴黎公社经验时,马克思、恩格斯曾明确指出:“一切社会公职”,都要“处于公社的监督之下”。③工人阶级取得政权后,如何对政府权力的行使实行有效的制约和监督,以防止权力被滥用,一直是列宁非常关心的问题。他说:“当我们党的活动处于秘密状态的时候,实行这种监督和领导是有巨大的、往往几乎是不可克服的困难的。现在,当党愈来愈公开进行活动的时候,可能而且应该最广泛地实行这种监督和领导,不仅受党的‘上层’的监督和领导,而且要受党的‘下层’,受全体加入党的有组织的工人的监督和领导。”④“监督是使社会主义社会政治正常运转所必须的主要条件。”⑤列宁认为,为了防止因权力过分集中而造成的党内个人专断和权力的滥用,必须建立健全对权力执行者进行强有力制约的党内监督体制。1920年2月,俄共(布)九大决定设立党的中央监察委员会。1921年3月召开的俄共(布)十大,进一步决定成立党的地方监察委员会。列宁赋予党的监察委员会以很高的地位和很大的职权,同时强调,监察机关要有最大限度的独立性。他指出,中央监察委员会“由于他们是代表大会选出来的,应比组织局更具有独立性”⑥。“中央监察委员会委员必须在自己主席团的领导下,经常检查政治局的一切文件。”⑦“有一定的人数必须出席政治局每次会议的中央监察委员会的委员们,应该形成一个紧密的集体,这个集体应该‘不顾情面’,应该注意不让任何人的威信,不管是总书记,还是某个其他中央委员的威信,来妨碍他们提出质询,检查文件,以至做到绝对了解情况并使各项事务严格按照规定办事。”⑧
我们党历来十分重视党内监督问题。早在1927年召开的党的五大上就选举产生了党的第一届中央监察委员会。毛泽东尤其强调要发扬民主集中制,注意集体领导和个人负责的互相结合,不搞个人说了算。新中国成立以后,邓小平多次阐述监督制度建设对于加强和改进党的领导的重大意义,并把执政党自身的监督放在多方面监督的第一位,认为党内监督是最直接、最根本的监督。他说:“党要受监督,党员要受监督,”“宪法上规定了党的领导,党要领导得好,就要不断地克服主观主义、官僚主义、宗派主义,就要受监督,就要扩大党和国家的民主生活。如果我们不受监督,不注意扩大党和国家的民主生活,就一定要脱离群众,犯大错误。”⑨
在新的历史条件下,我们党面临着复杂的局面和严峻的考验。党要始终站在时代前列,团结和带领全国各族人民实现历史和时代赋予的使命,就必须按照“三个代表”重要思想的要求进一步把党建设好。对此,江泽民指出:“我们党执政以后,特别是在新的历史条件下,能不能成功地解决党内监督问题,尤其是对高中级干部的监督问题,是加强党的建设需要解决的一个重要问题。”⑩“越是改革开放,越要加强和健全党内监督;越是领导机关、领导干部,越要有严格的党内监督。”他提醒全党:“我们一定要从近年来国内外惊心动魄的严酷斗争中警醒,从严治党,建立健全一套拒腐防变的制度,采取切实有效措施,加强党内监督和人民群众的监督,同一切消极腐败现象进行毫不留情的斗争。”党的十六大以来,以胡锦涛为总书记的党中央采取了一系列有力措施,进一步加大了党内监督的力度。尤其值得欣慰的是,2003年12月,中共中央正式颁布了《中国共产党党内监督条例(试行)》。这是中国共产党执政54年来制定的第一部党内监督条例,是加强党风廉政建设和反腐败工作的一个重大举措,是我们党开创制度反腐、制度建党的一件大事,是党走向成熟的重要标志。胡锦涛在党的十七大报告中强调指出:“确保权力正确行使,必须让权力在阳光下运行。”“落实党内监督条例,加强民主监督,发挥好舆论监督作用,增强监督合力和实效。”在十七届中纪委第五次全会上,胡锦涛又一次重申:“要进一步加强监督制度建设,认真执行和不断完善各项监督制度,改革和完善党内监督体制,健全权力运行监控机制,拓宽监督渠道,增强监督合力,加大监督制度创新力度,建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。”
马克思主义经典作家和我们党的几代领导人对党内监督问题的强调和高度重视一再表明,对权力的监督是执政党提高执政能力的重要体现,也是维护党的执政地位、有效防止和遏制权力腐败的重要保证。这些论述对于新时期加强党的建设具有十分重要的指导意义。
二、充分认识在新的历史条件下加强
党内监督的重要性和紧迫性从严治党,加强党内监督,必须首先提高对党内监督重要性和紧迫性的认识,充分认识党内监督对保持党的先进性和纯洁性,增强党的凝聚力和战斗力的重要意义。
1.加强党内监督是保持党的性质的必然要求
目前,从总体上说,我们的党组织和党员队伍是好的、有战斗力的,涌现出大批像孔繁森、郑培民、任长霞、牛玉儒这样的好党员、好干部。但是,我们也要清醒地看到,由于多方面因素的影响,党员队伍中还存在着与保持党的性质要求不相适应、不相符合的问题。有的党员一切以自我为中心,对个人名利斤斤计较,不能发挥先锋模范作用;有的党员作风浮躁、急功近利,甚至弄虚作假,搞数字工程、政绩工程,损害群众的长远利益;有的党员违反领导干部廉洁自律规定,以权谋私,跌入腐败的泥坑。要解决好这些问题,保持党的先进性,除了进行正面教育外,更重要的是从加强党内监督的角度做好防范工作,及时发现并不断地将腐败分子清理出去,使党永不褪色,永葆先进性。
2.加强党内监督是增强党的活力、使党健康发展的需要
党内民主是党的生命。在长期执政条件下,党面临的所有问题都需要依靠全体党员积极地、主动地、创造性地参与党内事务来解决。中国政治体制的最大优势是决策效率高,政治动员力强,而薄弱环节之一是防错纠错机制弱化。党内监督的首要功能,就是能起到防错纠错的作用。党内监督将领导干部置于广大党员“雪亮的眼睛”之下,一旦出现错误,能够及时发现、处理,将错误消灭在萌芽状态。我们党作为长期执政的党,不同于西方政党竞争条件下的执政党,不可能通过外部政党竞争压力和政党制约机制来保持自身的生机与活力,而必须从内部建立党的自我发展和自我完善机制,来确保党的健康发展。
3.加强党内监督是党应对在新的历史条件下面临的新课题、新挑战的需要
当前,我们党已经成为领导人民掌握全国政权并长期执政的党,成为对外开放和发展社会主义市场经济条件下领导国家建设的党。党所处历史方位的这一变化,给党的建设提出了许多新课题、新挑战。对外开放必然带来思想领域的多样化、复杂化。伴随着经济全球化,国际敌对势力加大了对我国的渗透、颠覆和和平演变的力度。如何进一步增强拒腐防变和抵御风险能力,应对人们思想多样化的挑战,保持全党的团结统一,保持全国人民对党的信任,是我们党必须解答的现实问题。同时,社会主义市场经济的发展促使我国社会出现了利益主体多元化、利益诉求多样化、利益矛盾复杂化的特征。如何按照“以人为本”的理念从整体利益出发平衡各种利益关系,是对我们党领导水平和执政水平的一个严峻考验。在党内,党员的主体意识、权利意识、民主意识、法制意识也逐步增强,要求党进一步发展党内民主,满足党员参与管理党内事务的愿望。解决好这些课题,都需要进一步加强党内监督。
4.加强党内监督是我们党历史经验和教训的科学总结
党在80多年的历程中,自身建设积累了不少经验,也有许多教训,其中重要的一条就是,为了维护广大党员的基本权益,使党不犯或少犯错误,必须建立一套党内监督制度。在民主革命时期,由于客观条件的限制,党内没有完备的监督制度,陈独秀搞“家长制”,王明搞“一言堂”,使党的事业屡屡蒙受巨大损失。建国以后,党成了执政党。由于对权力过分集中的问题长期没有充分的认识,更没有形成一个有效的监督机制,特别是在如何监督党的最高领导层的问题上,没有一个十分有效的办法,致使出现了个人崇拜等现象,最终导致出现了“文化大革命”那样的历史性错误,使党和国家付出了沉重的代价。十一届三中全会以来,我们党总结正反两方面的经验教训,充分认识到发展党内民主和加强党内监督的重要性,党内民主和党内监督出现了全面发展的崭新局面,党领导的社会主义事业也蓬勃发展。党的历史表明,加强党内监督的确是一个关乎党生存和发展的重大问题。什么时候重视党内监督,各级党组织和广大党员的积极性、主动性和创造性就能增强,党的事业就能兴旺发达;反之,各级党组织和广大党员的积极性、主动性就会削弱,党的事业就会遭受损失和挫折。
5.加强党内监督是发展社会主义民主政治的必然要求
社会主义民主政治的本质是人民当家作主。《中华人民共和国宪法》规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。”但是在现实生活中,人民虽然是国家的权力主体,却不可能直接地、全面地、时时处处地参加公共事务的管理。人民总是要通过法定程序把公共权力委托给能够代表他们利益的政党。在我国,我们党就是这样的党。但权力是把双刃剑,既可以用来为人民谋利益,又有巨大的腐蚀性。我们党要想始终接受人民委托的公共权力,就必须谨慎、忠诚地运用人民赋予的权力来全心全意为人民服务。否则,就有被人民收回权力的危险。因而,必须建立一套完善的党内监督机制,做到对不正确运用的权力予以限制和矫正,从而保证我们党始终经受住执政的考验。
6.加强党内监督也是国际共产主义运动昭示的历史教训
关于这一点,原苏联、东欧(以下简称苏东)社会主义国家产生、发展、壮大以及衰落的过程是一面最好的镜子。苏东各党普遍忽视监督,党内监督十分薄弱。苏东各国以苏联为样板建立了一套自上而下、高度集权的领导体制。在这种体制下,党的高层缺乏监督,领导人手中权力失去制约,广大普通党员的积极性、主动性和创造性难以充分发挥,整个党逐渐丧失了生机与活力。党内出现了大量政治上具有“双重人格”的党员,表面服从党的领导,内心想的却是另一套。基层党组织和党员习惯于听命上级的安排和指示,政治敏锐性严重缺乏,以致在党自行解散时,苏共党员竟然都无动于衷。苏东各党还一度推行政治高压,对党内有不同意见者打击过重,对持不同意见者甚至采取肉体上消灭的办法。这种做法严重伤害了党员群众的感情,广大党员群众人人自危,根本谈不上敢于行使监督权。
三、在新的历史条件下加强党内监督的主要着力点
1.强化党员监督的主体地位
回顾新中国成立60年来党风廉政建设的发展历程,一个基本经验和党内共识,就是要大力加强党内监督。但无论是回顾历史,还是直面现实,党内监督始终是党风廉政建设中的一个薄弱环节。其中一个带有根本性的原因就在于,党员主体在党内监督中的作用没有得到充分发挥。党员主体的活动是党的一切活动包括党内监督活动的基础。离开了党员主体的监督,党内其他监督往往显得苍白乏力。目前,在分析党内监督乏力现象时常常听到“上级监督下级太远、同级监督同级太软、下级监督上级太难、组织监督时间太短、纪委监督为时太晚”的说法。造成这种局面的一个重要原因,就是党员主体监督缺位。尊重和确立党员主体地位的一个突出要求,就是确立广大党员在党内监督体系中的主导地位。
概括地说,党员主体的监督具有广泛性、灵活性、及时性的特点。所谓广泛性,一是指参与监督的主体具有广泛性,全体党员都有权利也有义务实施党内监督活动,这是党内监督能够取得实效的基本保障。二是指监督的内容具有广泛性,党员对党内生活和党的工作的各个方面都可以进行监督。如对党的各级组织及其领导干部的监督,对党内重大决策的监督,对党的路线、方针、政策和决议贯彻执行情况的监督,对干部人事工作的监督,对领导干部作风的监督,对党内廉政建设情况的监督等。所谓灵活性,是指党员主体监督的方式灵活多样,不拘一格。党员可以对党的组织和党员领导干部提出批评,对党内违法乱纪行为提出检举控告,对有悖于党员意志和人民利益的做法提出异议和改正的要求,对本单位的党员领导干部进行民主评议,对不称职的领导干部提出撤换或罢免的要求,对党的某项工作或某一党员领导干部提出质询,以及参加党内选举、参加对党员领导干部的民意测验或信任投票活动等。党员在进行这些监督活动时,可以书面的方式进行,也可以口头的方式进行;有的意见和要求可以在党的会议上提出,也可以在会下或平时提出;可以向党员所在党组织提出,也可以向上级党组织直至党中央提出。所谓及时性,是指党员主体的监督具有见事早、行动快的特点。党的路线方针政策最终要通过分布在各条战线的党员去贯彻执行,党的各项工作任务要通过党员去完成和落实,党的各级领导干部也都生活和工作在广大党员之中。由此决定了广大党员了解情况较为直接,对问题看得也较为清楚,尤其是对一些问题能够较早发现。这就使得党员有可能对党内事务、党的工作以及党员领导干部所存在的问题作出快速反应,及时地予以监督。而且,这种监督不仅有事后的,也有事前的和事中的,这有利于提高党内监督的效率,大大降低党内监督的成本。
2.建立科学的党内监督领导体制
中国共产党建设和发展的实践证明,加强党内纪律监督对保证党内民主建设和发展至关重要。改革开放后,党恢复了党的纪律检查委员会监督体系,并使其在实践中发挥作用。但是,从具体的实践来看,这个制度还需要进一步完善。目前存在的一个核心问题是:中央纪律检查委员会对中央委员会监督难,中央以下各级纪律检查委员会对同级单位及其成员监督难。党内监督制度对于加强党内监督至关重要,但如果没有比较完善的党内监督领导体制,这些监督制度就不能充分发挥作用。对此,《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》明确要求,要改革和完善党的纪律监察体制。这就要改变现行的纪委对同级党委和上级纪委负责的不合理的体制。目前纪委受同级党委和上级纪委的双重领导,但实际上却是以同级党委领导为主,纪委成员的提名、任命、调动和待遇都掌握在同级党委的手中,使纪委完全依附于同级党委。这就限制了纪委监督制约职能的发挥,特别是很难履行对同级党委及其领导成员的监督制约。因为纪委监督制约的有效性往往取决于同级党委的态度,而同级党委的态度又取决于主要领导的素质。这种体制上的局限性,决定了纪委对同级党委及其领导成员的监督制约很难到位。因此,就需要改变这种不合理的监督体制。按照列宁当年的思想,纪委不仅由同级党的代表大会选举产生并对其负责,而且应将纪委受同级党委领导改为受同级党的代表大会领导,对党的代表大会负责。确认纪委受代表大会的委托,实施对党的执行机关的监督制约,与执行机关具有平等的地位、平行的权力。执行机关受代表大会的委托,在政治上对检查机关实施指导,以保证执行机关与检查机关能够协调一致地围绕党的中心任务开展工作。在检查机关内部实行垂直领导的体制,纪委系统不再受同级党委领导,各级纪委经费来源、干部配备使用和待遇等都由纪委系统统一管理,以保持相对独立性。纪委的主要工作人员一律实行任期制,任期未满一般不得调离现任工作岗位。这样,才能从根本上保证纪委独立地行使检查权。
3.加强党内权力制约机制建设
首先,要加强对权力实施过程的制约。一是加大对决策过程的制约。正确决策是正确行使权力、防止权力滥用的首要环节和重要前提。各级领导机关和决策部门都要完善重大决策的规则和程序,建立社情民意反映制度、重大事项社会公示制度和社会听证制度,完善专家咨询制度,实行决策的论证制和责任制。二是加大对执行环节的制约。执行,即决策的实施。正确地实施决策,是正确行使权力的重要环节,也是防止权力偏离方向和轨道的重要保证。要遵循依法治权的原则,对执行进行严格地监管和控制。要建立依法行使权力的规章和管理制度,规范权力行使,使一切权力行为纳入法治化的轨道。特别要强调执行的程序性,按照规定的程序、步骤、方式行使权力,保证权力行使者在规则范围内活动,堵住在执行过程中滥用权力的漏洞。其次,还要加强对权力运行后果的制约。要探索制定对权力行使结果和效能的评价体系和判定标准,实行严格的考核制、奖惩制和责任追究制,加大对权力行使后果的监督和制约力度。对依法行使权力作出贡献和成绩者,应给予奖励;对违法滥用权力造成恶劣后果的,必须追究责任、进行查处。对权力运行消极后果的查处,主要实行罢免制、弹劾制和引咎辞职制。
4.建立和完善公开监督机制
公开性、透明性被人们认为是防治各种社会病症尤其是官员腐败的良药。当前健全党内监督的一项迫切任务就是要尽快建立和完善公开监督机制,保证监督渠道通畅。公开监督机制包括许多内容,当务之急是要建立和完善党务公开和领导干部财产公开制:一要建立党务公开制度。就党务公开范围而言,首先是指党组织的工作和活动向党员公开,其次是向社会公开。就公开的内容而言,主要包括党组织的决策活动、干部选举和任免的规则过程和结果、党组织所掌握的有关重大信息、党员缴纳的党费及其使用情况等,党的历史档案也要逐步适时公开。所有这些都应该根据具体情况作出明确规定,逐步建立起可操作的党务公开制度。二要完善领导干部财产公开制度。财产公开制度一方面有助于加强对领导干部财产来源的监督,另一方面有助于保护这部分人的合法利益。这样既可以抑制某些党员领导干部潜在的腐败意识,又可以及时挽救一部分已经犯错误的干部,使其免于深陷其中而不能自拔。
5.突出党内权力监督的重点
党内权力的监督和制约是全方位的,各层次的领导机关和全体党员,任何权力都必须接受监督。但是,对党的领导机关和领导干部的权力实行有效的监督,既是党内权力监督的重点,也是一个难点。如何对党的领导机关和领导干部的权力实行有效监督,一直是我们要认真研究解决的问题。解决这一问题,第一是领导班子、领导干部要提高接受监督的自觉性,作接受党内监督的表率,并制定切实可行的办法。这是关键。第二要建立定期考廉机制,即领导干部要定期到监督部门或组织部门报告廉政情况,申报重大事项,接受监督或组织部门的检查、核实。第三要强化对领导干部职务行为过程的监督及其责任追究。一是对重大事项决策实行监督。要严格限制个人权力,不仅要对直接掌握财物的部门实行权力分解,要对权力过分集中的部门和个人也实行权力分解。二是建立主管领导责任追究制度。下属或下级发生的问题受到处理,他的上一级领导也要承担相应的失察责任。三是建立严格的决策失误追究制。对因决策失误造成国有资产流失及其他重大损失的,应对有关责任人给予处理。第四要实行领导干部在任、离任审计制度。由上一级和本级审计部门组成联合审计小组,对领导干部在任期间的经济方面的情况进行定期或不定期的审计。当干部调离、提升、转行或退休时也必须进行经济审计。第五要实行监督组织与个人分离制。为更好地解决党内监督特别是对中高级干部的监督这个薄弱环节,可以考虑从党委的组织部把干部的管理职能分离出来。具体做法是:设各级党委干部工作部,党委组织部和干部工作部中分设监察或监督机构,从而把党的组织和党员领导干部的管理监督一分为二,把监督党组织与监督个人分离开来。建立科学的监督程序,强化对领导班子和党员干部,尤其是对各级领导干部的监督,防止滥用权力,严惩执法犯法、贪赃枉法行为。
6.把党内监督与党外监督结合起来
党内监督是一种内部监督,从范围上讲,是在党的内部依靠党自身的力量实行的自我约束和完善,强调的是通过党自身的力量解决自身的问题。它的监督主体和客体都是内部的,监督者与被监督者共处于监督的整体之中,而不是外来的力量。从效果上讲,党内监督是一种主动的预防性措施,是一种积极的自我完善手段。它不仅是事后的监督,更着眼于事前的预防。中国共产党是执政党,党内监督不失为一种具有中国特色的监督制度。
但是,只有党内监督是不够的。为了使监督更有成效,我们党就需要自觉地接受来自党外的“异体监督”,即必须把党内监督和党外监督结合起来。我们党是执政党,党内监督在各种监督中起着基础和核心的作用。党内监督搞不好,党外监督就很难开展。但中国共产党作为执政党,党的工作与活动已不是单纯党的内部事务,它直接关系到国家和人民的利益。因此,必须把党内监督同国家专门机关监督、民主党派监督、群众监督、舆论监督等监督形式结合起来。只有坚持党内监督与党外监督相结合,才能形成监督的整体合力。同时,加强党外监督,也可以促进党内监督,提高党内监督的水平,从而对党内监督起到支持和强化作用。
注释
①《马克思恩格斯全集》第34卷,人民出版社,1972年,第289页。②《马克思恩格斯选集》第4卷,人民出版社,1995年,第200页。③《马克思恩格斯全集》第17卷,人民出版社,1956年,第646—647页。④《列宁全集》第12卷,人民出版社,1987年,第130页。⑤《列宁全集》第34卷,人民出版社,1972年,第24页。⑥《列宁全集》第41卷,人民出版社,1987年,第290页。⑦⑧《列宁全集》第43卷,人民出版社,1987年,第384、377页。⑨《邓小平文选》第1卷,人民出版社,1994年,第270页。⑩江泽民:《论党的建设》,人民出版社,2001年,第204、204—205页。江泽民:《在庆祝中国共产党成立七十周年大会上的讲话》,《人民日报》1991年7月2日。胡锦涛:《高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》,人民出版社,2007年,第32—33、33页。《胡锦涛在十七届中央纪委五次全会上发表重要讲话》,《人民日报》2010年1月13日。
责任编辑:思齐