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随着社会的发展我国水利管理体制实现了一系列重大跨越。以制度经济学的视角审视20多年来我国水利管理体制改革历程,总结重要制度变迁背后普遍、共性的特点,在此基础上剖析制度演进的方向,对促进我国水利管理体制改革具有重要的意义。
分析我国水利管理体制改革
“一种坏的制度会使好人做坏事,而一种好的制度会使坏人也做好事”。制度是重要的,好的制度不能百分百地保证效率,但坏的制度一定不能增加效率。
改革总体呈渐进演变
渐进与激进是制度变迁的两种模式。作为我国政治经济体制改革进程的有機组成,水利管理制度变迁经历了一个由点到面,由探索到充实、完善的渐进过程。在水利管理理念上,现代水利、可持续水利的引入,并没有一下子全盘否定长期以来以生产为导向的工程管理理念,而是立足我国国情和水利特点,逐渐由重工程管理向工程管理与制度建设并举、更偏重制度完善转变。在水利法规方面,从1988年《中华人民共和国水法》颁布到2002年修订,从1993年的《取水许可制度实施办法》到2006年的《取水许可和水资源费征收管理条例》等,都表征为一个继承与扬弃的渐进过程。在管理体制上,从统一管理与分级分部门相结合向流域管理与行政区域管理相结合,历时数十年。水利工程管理体制改革、水务改革、水权转让、节水型社会建设,农民用水户协会建立等,均以试点为突破,在实践探索中稳步推进。
路径依赖特征明显
新制度经济学有关路径依赖理论表明,制度变迁受文化和政治累积过程的影响,前者表现为社会累积的知识存量支配个体信念和心智模式进而影响个体行为,后者表现为现有制度的既得利益者为维护其利益而不断强化制度。我国水利管理体制变迁路径依赖的特征较为明显。其中,历史累积的水资源“取之不竭、用之不尽、天赐之物”等传统观点,一直以非正式制度形式影响我国水利管理,促成“以需定供”的管理制度长期存续;城乡水资源分割管理初期,制度收益递增效果明显,城市与农村水管部门分享该制度的收益递增,并为保持、巩固和扩大该收益,不断对制度施加对本部门有利的影响,使制度呈现较强的刚性;用水户协会成立初期,制度的激励机制和稳定收益预期的作用为农户和政府带来了双赢,促使政府和农户对该制度不断强化,同时,在学习效应和网络效应的作用下,其他用水户协会纷纷成立并在实践中进一步完善该组织制度,形成一条不断促进灌区自立发展的路径。
在深化对市场与政府的认识中前行
从“守夜人”和“看不见的手”到引入政府干预,西方对政府与市场的关注由来已久,但直到制度经济学的建立和发展,才将市场与政府置于制度的独特平台,剖析行政性指令和价格信号两类资源配置制度及其优劣。我国经济社会体制演进,不论是早期关于“是计划多一点、还是市场多一点”的讨论,还是70年代末开始从计划经济体制向市场经济体制变迁,对政府与市场作用、定位的认知,与西方类似,同样经历了一个不断深化的过程。其中,作为我国经济社会重要组成部分的水资源领域,主要表现为:在理念上,对水资源价值的认识经历了由无价值向有价值转变,为市场引入奠定了重要基础。在实践中,水价体系逐渐完善,水商品生产不断壮大;水利工程管理分类改革逐步推进,部分经营性水利资产开始引入市场机制,小型水利工程产权改革不断探索;城市供水、排水引入了ＢＯＴ等市场模式;水权交易开始发生和发展;对水市场进行的“准市场”界定,表明对“市场与政府”的认识进一步深化, “准市场”作为一种制度形态,不是市场与政府的简单调和,而是针对水资源的特点,在不同时期、场合“各得其所”的配置制度,不能越位,也不能缺位,而且政府与市场要相互协调和衔接,互补彼此失灵的场合。
总体呈分权向集权演进的趋势
集权与分权是政治经济体制构建的核心问题之一。与我国政治经济体制改革历程集权与分权交织大体一致,水利管理体制在横向由分散管理向统一管理集中的基础上,纵向经历了由中央向流域、地方放权的过程。在横向,为适应由1988年《水法》规定的水资源统一管理与分级、分部门管理向2002年《水法》规定的国务院水行政主管部门对水资源统一管理转变,水利管理职能在国务院多次机构调整中逐渐集权,分散于农业、国土、城建、电力等部门的涉水权力逐渐向水行政主管部门集中,同时,地方以水务一体化为主线,分散于不同部门的涉水权力也开始向水利(务)部门集中。在纵向,国务院水行政主管部门逐渐向流域机构、地方水行政主管部门放权,特别是向地方水行政主管部门的放权,随着财税分权改革和地方经济发展而不断明显;向流域机构的分权,主要始于20世纪80年代7大江河流域机构设立,2002年《水法》对流域管理机构的法律地位予以明确,2003年在职能、机构、编制上进一步强化流域机构行政管理职能,增加或拓宽了其管理职责。水利管理体制的集权与分权选择,从制度经济学角度看,取决于两种模式交易成本与收益的权衡。集权的优势来自凭借权威性解决全局性问题的效率,劣势在于信息成本高、激励机制缺失,交易成本大;分权的优势来自激励驱动的效率成本包括不可避免的引致委托—代理问题以及因地方保护主义产生的交易成本等。由于集权与分权的收益和成本受多种因素影响,具有较强的变动性和较高的不确定性,对集权与分权的选择也呈现出交替性,但随着水问题日益突出、加强统一管理以实现水资源可持续利用的要求日显迫切,水利管理体制在集权与分权交替中总体呈集中趋势。
诱致性与强制性变迁交互作用
诱致性变迁和强制性变迁是制度变迁的两种模式,前者是人们在响应由制度不均衡引致的获利机会时所进行的自发性变迁,具有内生性;后者指由政府指令等推动的变迁,具有外生性。我国水利管理体制变迁是两类变迁方式混合作用的结果。我国水利管理体制的诱致性变迁,一方面是随着我国经济社会快速发展,水资源供求矛盾日益突出,水资源稀缺价值不断彰显,为体制变革提供了收益超过成本的必要条件,从而成为制度变迁的经济诱因;另一方面,水文、气象等综合作用导致水资源情势变化以及水利工程生命周期变化等,为水利管理体制变迁提供了自然诱因。在上述因素诱致下逐利集团或个体力图通过变革原有体制攫取潜在收益。我国水利管理体制的强制性变迁,源于国家水利管理者根据经济社会发展需要对作为上层建筑的水利管理体制进行变革,以进一步提高管理效率和水平,高效配置有限的水资源,更好地建设和维护水利工程,最大化自身及其所代表的群体的政治利益。水权、水市场制度的出现是我国水利管理体制诱致性和强制性变迁交互作用的典范:一方面,我国水情和工情变化、水资源稀缺价值增长,提供了收益超出成本的激励,引致逐利集团的自发要求;另一方面,政府通过一系列规章和政策,促进形成交易的合理预期,降低交易的不确定性,保护主体的合法利益等自上而下推动。
参考文献:
[3]顾浩.中国水利现代化研究[Ｊ].水利水电技术,2004,(1).
[1]汪恕诚.坚持以科学发展观为统领全面做好“十一五”水利工作[Ｊ].水利发展研究,2006,(1).
分析我国水利管理体制改革
“一种坏的制度会使好人做坏事,而一种好的制度会使坏人也做好事”。制度是重要的,好的制度不能百分百地保证效率,但坏的制度一定不能增加效率。
改革总体呈渐进演变
渐进与激进是制度变迁的两种模式。作为我国政治经济体制改革进程的有機组成,水利管理制度变迁经历了一个由点到面,由探索到充实、完善的渐进过程。在水利管理理念上,现代水利、可持续水利的引入,并没有一下子全盘否定长期以来以生产为导向的工程管理理念,而是立足我国国情和水利特点,逐渐由重工程管理向工程管理与制度建设并举、更偏重制度完善转变。在水利法规方面,从1988年《中华人民共和国水法》颁布到2002年修订,从1993年的《取水许可制度实施办法》到2006年的《取水许可和水资源费征收管理条例》等,都表征为一个继承与扬弃的渐进过程。在管理体制上,从统一管理与分级分部门相结合向流域管理与行政区域管理相结合,历时数十年。水利工程管理体制改革、水务改革、水权转让、节水型社会建设,农民用水户协会建立等,均以试点为突破,在实践探索中稳步推进。
路径依赖特征明显
新制度经济学有关路径依赖理论表明,制度变迁受文化和政治累积过程的影响,前者表现为社会累积的知识存量支配个体信念和心智模式进而影响个体行为,后者表现为现有制度的既得利益者为维护其利益而不断强化制度。我国水利管理体制变迁路径依赖的特征较为明显。其中,历史累积的水资源“取之不竭、用之不尽、天赐之物”等传统观点,一直以非正式制度形式影响我国水利管理,促成“以需定供”的管理制度长期存续;城乡水资源分割管理初期,制度收益递增效果明显,城市与农村水管部门分享该制度的收益递增,并为保持、巩固和扩大该收益,不断对制度施加对本部门有利的影响,使制度呈现较强的刚性;用水户协会成立初期,制度的激励机制和稳定收益预期的作用为农户和政府带来了双赢,促使政府和农户对该制度不断强化,同时,在学习效应和网络效应的作用下,其他用水户协会纷纷成立并在实践中进一步完善该组织制度,形成一条不断促进灌区自立发展的路径。
在深化对市场与政府的认识中前行
从“守夜人”和“看不见的手”到引入政府干预,西方对政府与市场的关注由来已久,但直到制度经济学的建立和发展,才将市场与政府置于制度的独特平台,剖析行政性指令和价格信号两类资源配置制度及其优劣。我国经济社会体制演进,不论是早期关于“是计划多一点、还是市场多一点”的讨论,还是70年代末开始从计划经济体制向市场经济体制变迁,对政府与市场作用、定位的认知,与西方类似,同样经历了一个不断深化的过程。其中,作为我国经济社会重要组成部分的水资源领域,主要表现为:在理念上,对水资源价值的认识经历了由无价值向有价值转变,为市场引入奠定了重要基础。在实践中,水价体系逐渐完善,水商品生产不断壮大;水利工程管理分类改革逐步推进,部分经营性水利资产开始引入市场机制,小型水利工程产权改革不断探索;城市供水、排水引入了ＢＯＴ等市场模式;水权交易开始发生和发展;对水市场进行的“准市场”界定,表明对“市场与政府”的认识进一步深化, “准市场”作为一种制度形态,不是市场与政府的简单调和,而是针对水资源的特点,在不同时期、场合“各得其所”的配置制度,不能越位,也不能缺位,而且政府与市场要相互协调和衔接,互补彼此失灵的场合。
总体呈分权向集权演进的趋势
集权与分权是政治经济体制构建的核心问题之一。与我国政治经济体制改革历程集权与分权交织大体一致,水利管理体制在横向由分散管理向统一管理集中的基础上,纵向经历了由中央向流域、地方放权的过程。在横向,为适应由1988年《水法》规定的水资源统一管理与分级、分部门管理向2002年《水法》规定的国务院水行政主管部门对水资源统一管理转变,水利管理职能在国务院多次机构调整中逐渐集权,分散于农业、国土、城建、电力等部门的涉水权力逐渐向水行政主管部门集中,同时,地方以水务一体化为主线,分散于不同部门的涉水权力也开始向水利(务)部门集中。在纵向,国务院水行政主管部门逐渐向流域机构、地方水行政主管部门放权,特别是向地方水行政主管部门的放权,随着财税分权改革和地方经济发展而不断明显;向流域机构的分权,主要始于20世纪80年代7大江河流域机构设立,2002年《水法》对流域管理机构的法律地位予以明确,2003年在职能、机构、编制上进一步强化流域机构行政管理职能,增加或拓宽了其管理职责。水利管理体制的集权与分权选择,从制度经济学角度看,取决于两种模式交易成本与收益的权衡。集权的优势来自凭借权威性解决全局性问题的效率,劣势在于信息成本高、激励机制缺失,交易成本大;分权的优势来自激励驱动的效率成本包括不可避免的引致委托—代理问题以及因地方保护主义产生的交易成本等。由于集权与分权的收益和成本受多种因素影响,具有较强的变动性和较高的不确定性,对集权与分权的选择也呈现出交替性,但随着水问题日益突出、加强统一管理以实现水资源可持续利用的要求日显迫切,水利管理体制在集权与分权交替中总体呈集中趋势。
诱致性与强制性变迁交互作用
诱致性变迁和强制性变迁是制度变迁的两种模式,前者是人们在响应由制度不均衡引致的获利机会时所进行的自发性变迁,具有内生性;后者指由政府指令等推动的变迁,具有外生性。我国水利管理体制变迁是两类变迁方式混合作用的结果。我国水利管理体制的诱致性变迁,一方面是随着我国经济社会快速发展,水资源供求矛盾日益突出,水资源稀缺价值不断彰显,为体制变革提供了收益超过成本的必要条件,从而成为制度变迁的经济诱因;另一方面,水文、气象等综合作用导致水资源情势变化以及水利工程生命周期变化等,为水利管理体制变迁提供了自然诱因。在上述因素诱致下逐利集团或个体力图通过变革原有体制攫取潜在收益。我国水利管理体制的强制性变迁,源于国家水利管理者根据经济社会发展需要对作为上层建筑的水利管理体制进行变革,以进一步提高管理效率和水平,高效配置有限的水资源,更好地建设和维护水利工程,最大化自身及其所代表的群体的政治利益。水权、水市场制度的出现是我国水利管理体制诱致性和强制性变迁交互作用的典范:一方面,我国水情和工情变化、水资源稀缺价值增长,提供了收益超出成本的激励,引致逐利集团的自发要求;另一方面,政府通过一系列规章和政策,促进形成交易的合理预期,降低交易的不确定性,保护主体的合法利益等自上而下推动。
参考文献:
[3]顾浩.中国水利现代化研究[Ｊ].水利水电技术,2004,(1).
[1]汪恕诚.坚持以科学发展观为统领全面做好“十一五”水利工作[Ｊ].水利发展研究,2006,(1).