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摘要：文章从我国现行制度的相关规定入手，结合国外对公有公共设施致害的立法选择，简要介绍了我国对其的相关法律规定，指出我国立法上存在的不足之处，认为公有公共设施致害赔偿应纳入国家赔偿范围内，并且从赔偿范围、归责原则、建立经费制度等方面提出了完善的建议。
关键词：公有公共设施致害 国家赔偿 归责原则 违法归责原则
公有公共设施致害的国家赔偿是我国当前学界探讨的热点问题，其主要争议焦点在于对于公有公共设施致害是否应该纳入国家赔偿的范围内。
公有公共设施致害的内涵
(一)彩虹桥倒塌案引发的思考
1999年1月4日，使用不到三年的重庆綦江彩虹桥因严重质量问题突然倒塌，造成40人死亡、14人受伤、直接经济损失达628.22万元的后果，死难者赔付工作于2000年年底宣告结束。然而，对于城乡死难者赔偿差额的不同，又带来新轮的冲击波：明明是公共设施致害，为何要适用道路交通安全管理条例来赔偿?著名民商法专家杨立新教授认为，綦江彩虹桥赔偿案采用《国家赔偿法》的规定更合适。因为綦江彩虹桥垮塌案的赔偿不是交通事故赔偿，而是一个公共建筑物由于质量问题倒塌造成的人身损害赔偿，属于国家赔偿，即国有公共设施设置及管理欠缺致害的行政赔偿责任，当地有关部门在解决该案件的过程中适用道路交通安全管理条例是不妥当的作法。虹桥案件已经落下帷幕了，可是跟此案有关的争议却还没有停息，本文讨论的就是有关公有公共设施致害的赔偿的一系列问题。
(二)公有公共设施致害的界定
公有公共设施系指行政主体基于公众共同利益与需要，为增进人民福利，而提供与公众使用之各类有体物或物资设备，如道路、公园、广场、航空站、车站、停车场、学校、市场、港埠、消防、医疗卫生及邮政、电信、自来水等公共设施。公共设施具有以下特点：第一，公有公共设施是持续性设施，暂时设施不可认定为公有公共设施，如为修建公路而设置的路障牌就不是公有公共设施；第二，公有公共设施是直接供公众使用的公用财物，间接使用、不供公众使用或只供特定人员使用的其他公物不属于公有公共设施的范围。第三，不以盈利为目的，无论是人工公物还是自然公物只要是出于公用目的，服务于大众的设施，均可认为是公有公共设施，但是国家出于维修、保养的目的象征性地征收一定的费用还是可取的。
公有公共设施致害指由于公有公共设施在设置(如设计、安装、建造)或管理(维修、保管、巡查)等方面存在瑕疵，缺乏通常应具有的安全性，导致使用者的人身权利和财产权利受到损害。它的构成主要包括以下要件：首先，必须有公有公共设施的存在，这种存在是实际的存在而不是臆想中的存在，对于受害^就应当设置而没有设置的公有公共设施致害所提起的赔偿，国家并不需要承担责任；其次，公有公共设施在设置和管理上存在瑕疵，此种瑕疵指不具备通常应有的安全性，具有给他人带来危险的某种状态，既可以是因设置上又可以是因管理上的疏忽造成的；最后，公有公共设施的设置和管理不当与损害结果之间存在直接的因果关系，只有这三个要件同时具备才构成公有公共设施致害。
国内外对公有公共设施致害赔偿的法律规制
在英美法系国家，传统上无公法、私法之分，公有公共设施致害赔偿案件均适用般侵权法，国家赔偿即民事赔偿。如英国《王权诉讼法》的规定。在大陆法系国家，公私法分离，因此公有公共设施致害的赔偿便作为公法责任来处理，属于国家赔偿范围。西方最早确立公共设施损害制度的国家是法国，作为行政法的母国，法国的公共工程损害赔偿责任的最大特点是无过错责任占主导地位。
我国《宪法》第43条第三项规定：“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损害的人，有依法律规定取得赔偿的权利。”这一条文是国家赔偿的概括性规定，具体范围又通过《行政诉讼法》和《国家赔偿法》的内容体现出来。而《民法通则》第121条又规定：“国家机关或国家机关工作人员在执行职务中，侵犯公民，法人合法权益造成损害的，应当承担民事责任。”第126条又进步详细规定：“建筑物或其他设施以及建筑物上的搁置物、悬挂物发生倒塌、脱落或坠落造成他人损害的，它的所有人或管理人应当承担民事责任，但能够证明自己没有过错的除外。”
由此可见，我国并没有专门对公有公共设施致害的赔偿进行规定，只是附加性地要求比照《民法通则》的规定进行，所以我国目前在这一区域还是不完善。主要存在以下几点不足：
(一)公有公共设施致害赔偿范围狭窄
我国《国家赔偿法》未将公有公共设施致害赔偿纳入国家赔偿范围，同时，民法通则第126条所规定的范围也无法涵盖所有公有公共设施的类型，这对于受害人主张保护自己的权益时能够提供明确的理论依据是个很大的障碍，因此不利于公民权益的保障。
(二)归责原则有失公平
国家赔偿责任归责原则反映国家赔偿的价值取向，归责原则是国家赔偿责任的依据，没有合理的归责原则做基础，国家赔偿责任就很难落实。我国《民法通则》第126条是以被告方能够证明自己无过错作为法定事由，受害人举证责任比较重，有悖于公平原则。目前理论上对于公有公共设施致害的原则主要有过错责任原则、无过错责任原则、违法责任原则三种观点。
过错责任原则指行政主体和行政工作人员执行职务时因过错给公民、法人的合法权益造成损失的，国家应当承担赔偿责任。此种归责原则具有确定行为标准、预防损害发生、协调利益冲突等多方面功能，但是存在一个明显的缺陷，即在认定上有困难，因为主观方面是内在的、不可见的、不可测的，通过把握人的内心世界判断主观上是否有过错是相当困难的。
无过错责任原则指行政主体和行政工作人员执行职务时侵犯了公民，法人的合法权益并造成损失的，不论行为人是否有过错，国家均负赔偿责任。这个原则在实践操作中扩大了国家赔偿的范围，给国家财政负担增加压力，而且对行政机关也不公平，因此不可取。
违法责任原则指行政主体和行政机关工作人员执行职务时的违法行为侵犯了公民、法人或其他组织的合法权益造成损害的国家应当承担赔偿责任。该原则优点是较客观，避免了主观认定的困难。但是其出发点不是站在受害方角度来考虑的，因此不能完全解决公有公共设旋致害所引起的国家赔偿问题。
(三)赔偿标准过低
依据我国《国家赔偿法》的相关规定，对于国家赔偿只限于物质赔偿，不包括精神赔偿，而物质赔偿也仅限于直接损失，对于可预见、间接损失是不给予赔偿的。因此若将公有公共设施致害的赔偿纳入到国家赔偿范围内，则受害人的赔偿标准较民事赔偿低，不利于权利获得充分的救济。矛盾的是，若将公有公共设施致害的赔偿纳入到民事赔偿范围内，虽然受害人可以获得比较高的赔偿标准，但是保障性却大大降低，承担赔偿义务的机关也许会因自身财力不济而无 法给受害人足够的赔偿，所以这个问题也是公有公共设施致害赔偿难以解决的问题之一。
公有公共设施致害国家赔偿的建议
确定国家赔偿法的赔偿范围直接体现着一个国家的法治水平。随着公共设施的设置日益普遍，公民对其依赖性提高，公民因设施的瑕疵受损害的案例也日益增多。由于立法不够完善，在个案处理中问题较多：审判机关有时无章可循；受害人也因缺少法律依据不能充分行使诉讼权利；行政机关也会在法律规定的真空地带出现“违法”现象。因此公有公共设施致害的赔偿纳入国家赔偿范围内迫在眉睫、毋庸滞缓。
(一)明确将公有公共设施致害赔偿纳入国家赔偿范围
除了明确将公有公共设施致害赔偿纳入国家赔偿范围之外，还要改变现有的赔偿标准，否则形同虚设。首先，要对公有公共设施致害赔偿的范围做准确的描述，注意其与相近、相似概念的区别。其次，在赔偿标准上，应当扩大赔偿范围，既要对物质损失进行赔偿，又要对精神损失进行赔偿。对侵犯公民生命健康权的，应该按照实际损失进行赔偿，尽可能提高物质赔偿额度，如提高到平均工资的十倍、对精神损害的赔偿采取抚慰性标准等。只有从形式和内容两方面都完善才具有现实可行性。
(二)设置经费制度
在赔偿资金问题上，目前主要存在可能性的财政经费不足问题和部门经费不足两个问题。
财政经费不足主要体现在基层财政经费不足上，即县、乡级财政。财政收入的主要来源是税收，在经济落后的地区税收非常有限，因此在保证工资发放的基础上再支付国家赔偿金确实存在困难。针对这个问题，可以取消基层财政对国家赔偿费用的负担，改由省、市两级财政按比例分摊的形式。部门经费不足主要体现在两方面：一是部门有经费，但是在申请核拔的过程中重重障碍使赔偿名存实亡；二是部门没有经费或经费不足。鉴于此，首先建立经费管理制度，然后，国家可以选择向保险公司投保来弥补财政支出的不足。同时，做好相关的资金管理和监督工作。同级人大在审议时应严格按照标准来计算赔偿预算费用，上级财政机关也必须强力监督，防止挪用、滥用资金等不法行为。
(三)建立以违法责任为主，瑕疵责任和无过错责任归责原则为辅的归责原则体系
在公有公共设施致害的国家赔偿这一问题上适用违法责任归责原则，我们要注意以下两个问题。
首先，对违法责任原则中的“违法”要做广义的解释。著名学者姚天冲先生认为广义上的“违法”包括三方面：违反明确的法律规范，干涉了他人的合法权益；滥用或超越行使自由裁量权，提供错误信息，错误指导等造成他人合法权益损害的；没有履行对特定人的法律义务或未尽到合理注意义务。其次，立法的稳定性和司法的同步性在执法过程中会不一致：一是立法滞后，司法无章可循，导致问题没有解决渠道；二是立法超前，司法经验不足，容易出差错。因此立法与司法的矛盾决定了不能单独运用违法原则来判定公有公共设施致害的赔偿义务人。
瑕疵归责原则的内容是首先应有瑕疵，即公共设施的设立、管理主体对公共设施致人损害的后果，是否有管理上的缺陷，是否有主观E的过错，如果有，就应当承担国家赔偿责任。瑕疵归责的更重要的内容是过错标准的客观化，是否有过错最终要体现在是否有客观存在的瑕疵上。当然，随着公务活动的扩张和公共设施的危险增加。单用违法或过错标准，不足以保护受害人的权益，所以，无过错责任即风险责任就应运而生。
无过错归责原则正是从保护弱者的角度出发，体现了国家人性主义关怀，以达到社会整体利益的均衡。无过错责任原则的理论基础是利益均衡，即在发生损害的情况下，应当根据公共利益权衡冲突双方的利益，以达到损失的合理分配。
国家赔偿归责原则的设立过程实质上是一个利益衡量的过程。确立以违法责任为主，瑕疵原则和无过错责任归贵原则为辅的归责原则体系的价值体现在：它是对现有违法归责原则的发展，不仅反应了归责原则多元化的发展趋势，而且最大限度地保护公民、法人和其他组织的合法权益。
结论
本文认为我国公有公共设施致害赔偿应该纳入国家赔偿范围内。公有公共设施致害赔偿是国家赔偿的重要组成部分，甚至是关键部分，因为生活中每个公民都与公共设施息息相关。如果这一问题得不到解决，中国行政法治道路就不会顺利前进，中国依法治国的道路很漫长，但是只要坚持下去，一定会使依法行政落到实处。本文旨在丰富我国《国家赔偿法》的内容，促进相关法律规范的完善和实施，在指导立法、司法、执法实践过程中，具有一定的参考价值。
关键词：公有公共设施致害 国家赔偿 归责原则 违法归责原则
公有公共设施致害的国家赔偿是我国当前学界探讨的热点问题，其主要争议焦点在于对于公有公共设施致害是否应该纳入国家赔偿的范围内。
公有公共设施致害的内涵
(一)彩虹桥倒塌案引发的思考
1999年1月4日，使用不到三年的重庆綦江彩虹桥因严重质量问题突然倒塌，造成40人死亡、14人受伤、直接经济损失达628.22万元的后果，死难者赔付工作于2000年年底宣告结束。然而，对于城乡死难者赔偿差额的不同，又带来新轮的冲击波：明明是公共设施致害，为何要适用道路交通安全管理条例来赔偿?著名民商法专家杨立新教授认为，綦江彩虹桥赔偿案采用《国家赔偿法》的规定更合适。因为綦江彩虹桥垮塌案的赔偿不是交通事故赔偿，而是一个公共建筑物由于质量问题倒塌造成的人身损害赔偿，属于国家赔偿，即国有公共设施设置及管理欠缺致害的行政赔偿责任，当地有关部门在解决该案件的过程中适用道路交通安全管理条例是不妥当的作法。虹桥案件已经落下帷幕了，可是跟此案有关的争议却还没有停息，本文讨论的就是有关公有公共设施致害的赔偿的一系列问题。
(二)公有公共设施致害的界定
公有公共设施系指行政主体基于公众共同利益与需要，为增进人民福利，而提供与公众使用之各类有体物或物资设备，如道路、公园、广场、航空站、车站、停车场、学校、市场、港埠、消防、医疗卫生及邮政、电信、自来水等公共设施。公共设施具有以下特点：第一，公有公共设施是持续性设施，暂时设施不可认定为公有公共设施，如为修建公路而设置的路障牌就不是公有公共设施；第二，公有公共设施是直接供公众使用的公用财物，间接使用、不供公众使用或只供特定人员使用的其他公物不属于公有公共设施的范围。第三，不以盈利为目的，无论是人工公物还是自然公物只要是出于公用目的，服务于大众的设施，均可认为是公有公共设施，但是国家出于维修、保养的目的象征性地征收一定的费用还是可取的。
公有公共设施致害指由于公有公共设施在设置(如设计、安装、建造)或管理(维修、保管、巡查)等方面存在瑕疵，缺乏通常应具有的安全性，导致使用者的人身权利和财产权利受到损害。它的构成主要包括以下要件：首先，必须有公有公共设施的存在，这种存在是实际的存在而不是臆想中的存在，对于受害^就应当设置而没有设置的公有公共设施致害所提起的赔偿，国家并不需要承担责任；其次，公有公共设施在设置和管理上存在瑕疵，此种瑕疵指不具备通常应有的安全性，具有给他人带来危险的某种状态，既可以是因设置上又可以是因管理上的疏忽造成的；最后，公有公共设施的设置和管理不当与损害结果之间存在直接的因果关系，只有这三个要件同时具备才构成公有公共设施致害。
国内外对公有公共设施致害赔偿的法律规制
在英美法系国家，传统上无公法、私法之分，公有公共设施致害赔偿案件均适用般侵权法，国家赔偿即民事赔偿。如英国《王权诉讼法》的规定。在大陆法系国家，公私法分离，因此公有公共设施致害的赔偿便作为公法责任来处理，属于国家赔偿范围。西方最早确立公共设施损害制度的国家是法国，作为行政法的母国，法国的公共工程损害赔偿责任的最大特点是无过错责任占主导地位。
我国《宪法》第43条第三项规定：“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损害的人，有依法律规定取得赔偿的权利。”这一条文是国家赔偿的概括性规定，具体范围又通过《行政诉讼法》和《国家赔偿法》的内容体现出来。而《民法通则》第121条又规定：“国家机关或国家机关工作人员在执行职务中，侵犯公民，法人合法权益造成损害的，应当承担民事责任。”第126条又进步详细规定：“建筑物或其他设施以及建筑物上的搁置物、悬挂物发生倒塌、脱落或坠落造成他人损害的，它的所有人或管理人应当承担民事责任，但能够证明自己没有过错的除外。”
由此可见，我国并没有专门对公有公共设施致害的赔偿进行规定，只是附加性地要求比照《民法通则》的规定进行，所以我国目前在这一区域还是不完善。主要存在以下几点不足：
(一)公有公共设施致害赔偿范围狭窄
我国《国家赔偿法》未将公有公共设施致害赔偿纳入国家赔偿范围，同时，民法通则第126条所规定的范围也无法涵盖所有公有公共设施的类型，这对于受害人主张保护自己的权益时能够提供明确的理论依据是个很大的障碍，因此不利于公民权益的保障。
(二)归责原则有失公平
国家赔偿责任归责原则反映国家赔偿的价值取向，归责原则是国家赔偿责任的依据，没有合理的归责原则做基础，国家赔偿责任就很难落实。我国《民法通则》第126条是以被告方能够证明自己无过错作为法定事由，受害人举证责任比较重，有悖于公平原则。目前理论上对于公有公共设施致害的原则主要有过错责任原则、无过错责任原则、违法责任原则三种观点。
过错责任原则指行政主体和行政工作人员执行职务时因过错给公民、法人的合法权益造成损失的，国家应当承担赔偿责任。此种归责原则具有确定行为标准、预防损害发生、协调利益冲突等多方面功能，但是存在一个明显的缺陷，即在认定上有困难，因为主观方面是内在的、不可见的、不可测的，通过把握人的内心世界判断主观上是否有过错是相当困难的。
无过错责任原则指行政主体和行政工作人员执行职务时侵犯了公民，法人的合法权益并造成损失的，不论行为人是否有过错，国家均负赔偿责任。这个原则在实践操作中扩大了国家赔偿的范围，给国家财政负担增加压力，而且对行政机关也不公平，因此不可取。
违法责任原则指行政主体和行政机关工作人员执行职务时的违法行为侵犯了公民、法人或其他组织的合法权益造成损害的国家应当承担赔偿责任。该原则优点是较客观，避免了主观认定的困难。但是其出发点不是站在受害方角度来考虑的，因此不能完全解决公有公共设旋致害所引起的国家赔偿问题。
(三)赔偿标准过低
依据我国《国家赔偿法》的相关规定，对于国家赔偿只限于物质赔偿，不包括精神赔偿，而物质赔偿也仅限于直接损失，对于可预见、间接损失是不给予赔偿的。因此若将公有公共设施致害的赔偿纳入到国家赔偿范围内，则受害人的赔偿标准较民事赔偿低，不利于权利获得充分的救济。矛盾的是，若将公有公共设施致害的赔偿纳入到民事赔偿范围内，虽然受害人可以获得比较高的赔偿标准，但是保障性却大大降低，承担赔偿义务的机关也许会因自身财力不济而无 法给受害人足够的赔偿，所以这个问题也是公有公共设施致害赔偿难以解决的问题之一。
公有公共设施致害国家赔偿的建议
确定国家赔偿法的赔偿范围直接体现着一个国家的法治水平。随着公共设施的设置日益普遍，公民对其依赖性提高，公民因设施的瑕疵受损害的案例也日益增多。由于立法不够完善，在个案处理中问题较多：审判机关有时无章可循；受害人也因缺少法律依据不能充分行使诉讼权利；行政机关也会在法律规定的真空地带出现“违法”现象。因此公有公共设施致害的赔偿纳入国家赔偿范围内迫在眉睫、毋庸滞缓。
(一)明确将公有公共设施致害赔偿纳入国家赔偿范围
除了明确将公有公共设施致害赔偿纳入国家赔偿范围之外，还要改变现有的赔偿标准，否则形同虚设。首先，要对公有公共设施致害赔偿的范围做准确的描述，注意其与相近、相似概念的区别。其次，在赔偿标准上，应当扩大赔偿范围，既要对物质损失进行赔偿，又要对精神损失进行赔偿。对侵犯公民生命健康权的，应该按照实际损失进行赔偿，尽可能提高物质赔偿额度，如提高到平均工资的十倍、对精神损害的赔偿采取抚慰性标准等。只有从形式和内容两方面都完善才具有现实可行性。
(二)设置经费制度
在赔偿资金问题上，目前主要存在可能性的财政经费不足问题和部门经费不足两个问题。
财政经费不足主要体现在基层财政经费不足上，即县、乡级财政。财政收入的主要来源是税收，在经济落后的地区税收非常有限，因此在保证工资发放的基础上再支付国家赔偿金确实存在困难。针对这个问题，可以取消基层财政对国家赔偿费用的负担，改由省、市两级财政按比例分摊的形式。部门经费不足主要体现在两方面：一是部门有经费，但是在申请核拔的过程中重重障碍使赔偿名存实亡；二是部门没有经费或经费不足。鉴于此，首先建立经费管理制度，然后，国家可以选择向保险公司投保来弥补财政支出的不足。同时，做好相关的资金管理和监督工作。同级人大在审议时应严格按照标准来计算赔偿预算费用，上级财政机关也必须强力监督，防止挪用、滥用资金等不法行为。
(三)建立以违法责任为主，瑕疵责任和无过错责任归责原则为辅的归责原则体系
在公有公共设施致害的国家赔偿这一问题上适用违法责任归责原则，我们要注意以下两个问题。
首先，对违法责任原则中的“违法”要做广义的解释。著名学者姚天冲先生认为广义上的“违法”包括三方面：违反明确的法律规范，干涉了他人的合法权益；滥用或超越行使自由裁量权，提供错误信息，错误指导等造成他人合法权益损害的；没有履行对特定人的法律义务或未尽到合理注意义务。其次，立法的稳定性和司法的同步性在执法过程中会不一致：一是立法滞后，司法无章可循，导致问题没有解决渠道；二是立法超前，司法经验不足，容易出差错。因此立法与司法的矛盾决定了不能单独运用违法原则来判定公有公共设施致害的赔偿义务人。
瑕疵归责原则的内容是首先应有瑕疵，即公共设施的设立、管理主体对公共设施致人损害的后果，是否有管理上的缺陷，是否有主观E的过错，如果有，就应当承担国家赔偿责任。瑕疵归责的更重要的内容是过错标准的客观化，是否有过错最终要体现在是否有客观存在的瑕疵上。当然，随着公务活动的扩张和公共设施的危险增加。单用违法或过错标准，不足以保护受害人的权益，所以，无过错责任即风险责任就应运而生。
无过错归责原则正是从保护弱者的角度出发，体现了国家人性主义关怀，以达到社会整体利益的均衡。无过错责任原则的理论基础是利益均衡，即在发生损害的情况下，应当根据公共利益权衡冲突双方的利益，以达到损失的合理分配。
国家赔偿归责原则的设立过程实质上是一个利益衡量的过程。确立以违法责任为主，瑕疵原则和无过错责任归贵原则为辅的归责原则体系的价值体现在：它是对现有违法归责原则的发展，不仅反应了归责原则多元化的发展趋势，而且最大限度地保护公民、法人和其他组织的合法权益。
结论
本文认为我国公有公共设施致害赔偿应该纳入国家赔偿范围内。公有公共设施致害赔偿是国家赔偿的重要组成部分，甚至是关键部分，因为生活中每个公民都与公共设施息息相关。如果这一问题得不到解决，中国行政法治道路就不会顺利前进，中国依法治国的道路很漫长，但是只要坚持下去，一定会使依法行政落到实处。本文旨在丰富我国《国家赔偿法》的内容，促进相关法律规范的完善和实施，在指导立法、司法、执法实践过程中，具有一定的参考价值。