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摘要：本文是以实证研究的方式，对当前行政机关公务员的法治观念进行调查研究，探索在行政机关公务员群体的法治观念以及“法治”对其行使行政权的影响力大小，对调查结果进行分析，试提出从公务员个体出发来完善法治国家建设的建议。
关键词：公务员；法治；观念；实证研究
中图分类号：D922
文献标识码：A
文章编号：1009-0118（2013）03-0128-02
在我国的现有体制设计中，行政权占据了国家权力中较为主导的地位，甚至在某种情况下能够凌驾于立法权、司法权之上。因此，行政权是否能实现“法治”，是我们这个社会是否能实现“法治”的关键。作为行使行政权的行政机关公务员，具体行使着行政许可、行政强制、行政处罚等各项行政权力，他们的法治观念如何，是实现“法治政府”目标不得不考虑的因素。“法治”一词对他们意味着什么？他们在行使行政权力时，法治观念是否起到了何种程度的影响？对这一群体的法治观念的现状进行分析和研究，有着较强的现实意义与理论价值。笔者相信，“法治”的实现不能脱离“人”，仅仅依靠“制度”设计，而不关注“人”的观念，这样的“法治”最终还是回走向“人治”。
笔者以实证研究为主要方法，通过开展问卷调查等方式，对当前行政机关公务员法治观念的现状进行研究，力图一探法治观念的程度以及“法治”对其行使行政权的影响力大小。调查问卷的范围涉及我国五级政府（中央、省级、市级、县级、乡级）中任职的公务员，其级别涵盖县处级、乡科级到科员级，调查对象所属部门涉及财政、质检、物价、宣传、综治等多个部门。
通过对回收的调查问卷结果进行分析，总体上说，当前我国行政机关公务员的法治观念任然不尽如人意。
一、调查结果
（一）对“法治”的内涵没有明确的理解
表现在：1、“法治”和“法制”概念的混淆，只有8%的调查对象能正确理解“法治”与“法制”的不同含义；2、存在较为普遍的“法律工具论”思维，近90%的调查对象认为，“法治”即是一种统治和管理方式，“法”是一种工具。可以看出，“法治”虽然成为当今行政机关的流行语，但真正理解“法治”含义的人不多，法律工具主义意识浓厚，“权力至上”，“官本位”的思想依然存在。
（二）对“法治”的基本价值理念认可度不高
除对“法治”基本内涵进行考察外，调查问卷从多角度对程序正义、司法独立、宪法至上、信赖保护等一些法治的基本价值理念进行考察。从调查对象的问卷结果综合来看，绝大部分调查对象几乎对程序正义没有认同，普遍认为程序是为实体服务的、程序是可以“灵活处理”的；对宪法法律至上的认同度也很低，认为只要有上级部门的“规定”，即可以作为其执法的“依据”。相比之下，调查对象对司法独立有较高的认可度，接近100%，对行政许可的信赖保护原则的认可度也达到80%以上。
（三）“法治”的对实际行为的影响力低
调查问卷反映，95%以上的调查对象认为，本人所在行政机关，能够做到或者大部分能够做到依法行政，其生活中接触到的行政机关也能够做到或者大部分能够做到依法行政。实际情况是否如此？我们在调查问卷中加入了若干行政执法中的案例，不仅考察公务员的法律知识，更想深层次的了解，“法治”观念对其行为的影响程度。案例涵盖了行政立法、行政许可、行政处罚、行政强制、行政复议及国家赔偿各个方面。从调查结果来看，能够按照现行法律原则和法律规定正确回答的不到50%。有调查对象反映题目过难，但笔者认为，作为行政机关的公务员，尤其是一线执法岗位的人员，能正确回答这些题目是理所应当的，因此只能说，调查对象中的大部分人员，并未熟练掌握其本应该掌握的法律知识，或者说在实际执法过程中，“法治”的对其行为的影响力很低。
二、现状分析
总体来说，本次调查反映的结果并不理想，根据调查组设计的问卷得分计算，平均在56.5分，反映出行政机关公务员的法治观念不强，法律知识不足，法治对其行为的影响力低。结合问卷调查及其他途径的了解，试分析原因如下：
（一）“法治”尚停留于口号，行政机关的行为准则主要还是“红头文件”，而非“黑头文件（法律）”。当前各级各类行政机关无不标榜自己“依法行政”，类似“依法治市”、“依法治税”、“依法理财”等口号层出不穷，而其真正的行政行为还是按照上级各种文件、指示来进行，即使是执法，也是根据《关于贯彻执行**法的若干意见》、《关于贯彻执行**条例的实施意见》等文件执行，造成行政机关公务员只知文件，不识法律。
（二）下位法“变通”上位法，无人把关。例如，目前普遍存在的地方政府以地方政府规章的名义，将《政府采购法》明确的由财政部门执行的政府采购监督管理权从财政部门剥离，交由其他部门行使，推行招标投标统一监管平台的现象，就是明显的下位法与上位法冲突，此现象导致财政部门不能实际监管使用财政资金进行的政府采购行为，甚至引起了多起行政诉讼。而地方政府法制部门在这一过程中不但没有履行立法审查的职责，反而为此种行为百般辩解。类此此种现象的发生，导致法律在行政机关得不到完全的执行，有利的就执行，不利的就变通。
上述二种现象虽是对行政机关而言，但对身处行政机关的公务员而言，也是其有法不依、有法难依甚至不知有法的重要原因。
（三）缺少对公务员个人法治观念、法律知识的有效培训和考核
调查问卷同时对调查对象的职位、级别、工作部门及所受教育情况进行了了解，结果表明：一线执法部门的比如质检、物价部门的公务员，得分明显高于财政、宣传部门的公务员；法律专业毕业或者受过法律培训的，得分明显高于其他公务员；调查对象的级别、职务对得分影响不大。
就调查组了解，除一线执法的行政部门外，其他行政机关很少对其公务员进行法律知识的培训，地方政府法制部门组织的执法证考试及公务员法律知识考试等等都是走过场而已，更不用说纳入公务员的考核了。相当一部分调查对象，认为目前我国现行的法律包括《行政收费法》、《行政程序法》等目前尚未出台的法律，其法律知识可见一斑。
三、对策建议
（一）完善公务员考试录用制度
目前，我国非领导职务公务员基本实现了“凡进必考”，这个群体将渐渐成为我国行政机关中的中坚力量，他们的法治观念如何将直接影响我国法治国家建设的进程。因为，有必要在录用考试加大法治观念和法律知识的测试比重，甚至可以考虑作为单独的考试科目，倒逼公务员在上岗之前就受到法治观念熏陶和法律知识的培养。
（二）建立严格的法律培训和考核制度
要坚决避免走过场现象，定期对行政机关公务员进行法律知识培训和测试，并将执法部门的依法行政纳入公务员的年度绩效考核中，实现“一票否决”，当年在执法中出现违法行为的，年度考核定为不合格，以严格的考核制度来保障依法行政。
（三）建立完善的监督约束机制
制度要站在“人性恶”的出发点来设计，用最坏的打算才能设计出最好的制度。要培养梳理公务员的法治观念，必须具备有效的权力监督约束机制，否则，再有法治观念、法律知识再丰富的人也难抵权力的诱惑。我国目前的权力监督机制效果不如人意，违法的公务员得不到应有的处理，违法成本过低，因此有必要在此方面下功夫。
（四）健全规章、规范性文件的评估和定期清理制度
如上所述，以文件取代法律、普遍存在的规章和规范性文件与上位法冲突现象，也是行政机关公务员法治观念不强，有法不依、有法难依甚至不知有法的重要原因，对此种现象加以规范和约束，正是提高宪法、法律在公务员观念中的地位的有效途径，也是建设法治国家的有效途径。
关键词：公务员；法治；观念；实证研究
中图分类号：D922
文献标识码：A
文章编号：1009-0118（2013）03-0128-02
在我国的现有体制设计中，行政权占据了国家权力中较为主导的地位，甚至在某种情况下能够凌驾于立法权、司法权之上。因此，行政权是否能实现“法治”，是我们这个社会是否能实现“法治”的关键。作为行使行政权的行政机关公务员，具体行使着行政许可、行政强制、行政处罚等各项行政权力，他们的法治观念如何，是实现“法治政府”目标不得不考虑的因素。“法治”一词对他们意味着什么？他们在行使行政权力时，法治观念是否起到了何种程度的影响？对这一群体的法治观念的现状进行分析和研究，有着较强的现实意义与理论价值。笔者相信，“法治”的实现不能脱离“人”，仅仅依靠“制度”设计，而不关注“人”的观念，这样的“法治”最终还是回走向“人治”。
笔者以实证研究为主要方法，通过开展问卷调查等方式，对当前行政机关公务员法治观念的现状进行研究，力图一探法治观念的程度以及“法治”对其行使行政权的影响力大小。调查问卷的范围涉及我国五级政府（中央、省级、市级、县级、乡级）中任职的公务员，其级别涵盖县处级、乡科级到科员级，调查对象所属部门涉及财政、质检、物价、宣传、综治等多个部门。
通过对回收的调查问卷结果进行分析，总体上说，当前我国行政机关公务员的法治观念任然不尽如人意。
一、调查结果
（一）对“法治”的内涵没有明确的理解
表现在：1、“法治”和“法制”概念的混淆，只有8%的调查对象能正确理解“法治”与“法制”的不同含义；2、存在较为普遍的“法律工具论”思维，近90%的调查对象认为，“法治”即是一种统治和管理方式，“法”是一种工具。可以看出，“法治”虽然成为当今行政机关的流行语，但真正理解“法治”含义的人不多，法律工具主义意识浓厚，“权力至上”，“官本位”的思想依然存在。
（二）对“法治”的基本价值理念认可度不高
除对“法治”基本内涵进行考察外，调查问卷从多角度对程序正义、司法独立、宪法至上、信赖保护等一些法治的基本价值理念进行考察。从调查对象的问卷结果综合来看，绝大部分调查对象几乎对程序正义没有认同，普遍认为程序是为实体服务的、程序是可以“灵活处理”的；对宪法法律至上的认同度也很低，认为只要有上级部门的“规定”，即可以作为其执法的“依据”。相比之下，调查对象对司法独立有较高的认可度，接近100%，对行政许可的信赖保护原则的认可度也达到80%以上。
（三）“法治”的对实际行为的影响力低
调查问卷反映，95%以上的调查对象认为，本人所在行政机关，能够做到或者大部分能够做到依法行政，其生活中接触到的行政机关也能够做到或者大部分能够做到依法行政。实际情况是否如此？我们在调查问卷中加入了若干行政执法中的案例，不仅考察公务员的法律知识，更想深层次的了解，“法治”观念对其行为的影响程度。案例涵盖了行政立法、行政许可、行政处罚、行政强制、行政复议及国家赔偿各个方面。从调查结果来看，能够按照现行法律原则和法律规定正确回答的不到50%。有调查对象反映题目过难，但笔者认为，作为行政机关的公务员，尤其是一线执法岗位的人员，能正确回答这些题目是理所应当的，因此只能说，调查对象中的大部分人员，并未熟练掌握其本应该掌握的法律知识，或者说在实际执法过程中，“法治”的对其行为的影响力很低。
二、现状分析
总体来说，本次调查反映的结果并不理想，根据调查组设计的问卷得分计算，平均在56.5分，反映出行政机关公务员的法治观念不强，法律知识不足，法治对其行为的影响力低。结合问卷调查及其他途径的了解，试分析原因如下：
（一）“法治”尚停留于口号，行政机关的行为准则主要还是“红头文件”，而非“黑头文件（法律）”。当前各级各类行政机关无不标榜自己“依法行政”，类似“依法治市”、“依法治税”、“依法理财”等口号层出不穷，而其真正的行政行为还是按照上级各种文件、指示来进行，即使是执法，也是根据《关于贯彻执行**法的若干意见》、《关于贯彻执行**条例的实施意见》等文件执行，造成行政机关公务员只知文件，不识法律。
（二）下位法“变通”上位法，无人把关。例如，目前普遍存在的地方政府以地方政府规章的名义，将《政府采购法》明确的由财政部门执行的政府采购监督管理权从财政部门剥离，交由其他部门行使，推行招标投标统一监管平台的现象，就是明显的下位法与上位法冲突，此现象导致财政部门不能实际监管使用财政资金进行的政府采购行为，甚至引起了多起行政诉讼。而地方政府法制部门在这一过程中不但没有履行立法审查的职责，反而为此种行为百般辩解。类此此种现象的发生，导致法律在行政机关得不到完全的执行，有利的就执行，不利的就变通。
上述二种现象虽是对行政机关而言，但对身处行政机关的公务员而言，也是其有法不依、有法难依甚至不知有法的重要原因。
（三）缺少对公务员个人法治观念、法律知识的有效培训和考核
调查问卷同时对调查对象的职位、级别、工作部门及所受教育情况进行了了解，结果表明：一线执法部门的比如质检、物价部门的公务员，得分明显高于财政、宣传部门的公务员；法律专业毕业或者受过法律培训的，得分明显高于其他公务员；调查对象的级别、职务对得分影响不大。
就调查组了解，除一线执法的行政部门外，其他行政机关很少对其公务员进行法律知识的培训，地方政府法制部门组织的执法证考试及公务员法律知识考试等等都是走过场而已，更不用说纳入公务员的考核了。相当一部分调查对象，认为目前我国现行的法律包括《行政收费法》、《行政程序法》等目前尚未出台的法律，其法律知识可见一斑。
三、对策建议
（一）完善公务员考试录用制度
目前，我国非领导职务公务员基本实现了“凡进必考”，这个群体将渐渐成为我国行政机关中的中坚力量，他们的法治观念如何将直接影响我国法治国家建设的进程。因为，有必要在录用考试加大法治观念和法律知识的测试比重，甚至可以考虑作为单独的考试科目，倒逼公务员在上岗之前就受到法治观念熏陶和法律知识的培养。
（二）建立严格的法律培训和考核制度
要坚决避免走过场现象，定期对行政机关公务员进行法律知识培训和测试，并将执法部门的依法行政纳入公务员的年度绩效考核中，实现“一票否决”，当年在执法中出现违法行为的，年度考核定为不合格，以严格的考核制度来保障依法行政。
（三）建立完善的监督约束机制
制度要站在“人性恶”的出发点来设计，用最坏的打算才能设计出最好的制度。要培养梳理公务员的法治观念，必须具备有效的权力监督约束机制，否则，再有法治观念、法律知识再丰富的人也难抵权力的诱惑。我国目前的权力监督机制效果不如人意，违法的公务员得不到应有的处理，违法成本过低，因此有必要在此方面下功夫。
（四）健全规章、规范性文件的评估和定期清理制度
如上所述，以文件取代法律、普遍存在的规章和规范性文件与上位法冲突现象，也是行政机关公务员法治观念不强，有法不依、有法难依甚至不知有法的重要原因，对此种现象加以规范和约束，正是提高宪法、法律在公务员观念中的地位的有效途径，也是建设法治国家的有效途径。