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摘要：社会抚养费的名称历经近二十的嬗变，才定格为法律专业术语。对于社会抚养费的法律性质，有行政收费和行政处罚两种不同的观点，但笔者认为把社会抚养费定位为行政处罚，有着充分的合法合理的根据，且不违法国际人权法。
关键词：社会抚养费；行政处罚；行政收费；人权
中图分类号：D92
文献标识码：A
文章编号：1009-0118（2013）03-0135-02
一、社会抚养费名称的由来
（一）从“经济限制措施”到“计划外生育费”
1982年，中共中央和国务院《关于进一步做好计划生育工作的指示》中提出，“对于不按计划生育的，要给予适当的经济限制。”文件提及针对不按计划生育者采取具体的经济限制措施，但没有明确这些经济限制措施的称谓。
1992年3月5日，国家计生委、财政部联合颁布的《计划外生育费管理办法》第二条规定：“对计划外生育者依照规定征收计划外生育费。”至此，国家以部门规章的形式，把对违反规定生育者收取一定数额金钱的经济限制措施，统一称为“计划外生育费”。
（二）从“计划外生育费”到“社会抚养费”
1995年8月我国政府发布的《中国的计划生育》白皮书中提到：“对多生育子女的家庭，则征收一定数额的社会抚养费。”这是第一次正式采用“社会抚养费”一词。
2000年3月2日，中共中央、国务院作出了《关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》（中发[2000]8号），提出建立社会抚养费征收制度。该《决定》第一次用政府行文的形式确定将计划外生育费更名为社会抚养费。
（三）从社会认知概念到法律专业术语
2001年12月29日颁布的《中华人民共和国人口与计划生育法》首次以法律的形式规定，对于不按照法律、法规生育子女的公民征收相应的社会抚养费。之后，各地方相继制定《人口与计划生育条例》，改用“社会抚养费”一词。至此，“社会抚养费”完全成为中国法律法规中特定术语。
二、关于社会抚养费法律性质的争议
长期以来，对社会抚养费的法律性质一直存在争议，主要有“行政征收收费”和“行政处罚罚款”两种观点。
（一）社会抚养费是行政收费
官方的正式观点认为：社会抚养费是一种行政收费。其理由可总结为：
1、从立法目的上看，多出生人口侵占了较多的社会公共资源，国家要为之付出更多的投入，社会抚养费就是为了一定程度上弥补这些社会资源而征收的。因此社会抚养费的性质属于社会补偿性的行政收费，不是行政罚款。
2、从征收的前提上看，《人口与计划生育法》对“生育一个子女”只是用了“提倡”这样的表述，由此可见，社会抚养费征收的前提是公民的生育行为不符合国家人口发展的规划与计划中倡导，而并不是违法，这种违背倡导性政策与行政处罚法上“违法”的内涵并不一致。
3、从规范性法律文件上看，在1996年，全国人大常委会法制工作委员会《就社会抚养费征收时效等相关问题的复函》[法工委复字（96）2号]明确指出：征收计划外生育费（即社会抚养费）不是罚款，不属于行政处罚法的调整范围。
4、从时效规定上看，《行政处罚法》第二十九条规定“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚”，由于当今社会人口流动大，加之当事人有意逃避，不符合规定的生育行为很可能两年内无法发现，而使之无法征收社会抚养费。
（二）社会抚养费是行政罚款
有些学者认为：社会抚养费是一种行政罚款，其理由可总结为：
1、社会抚养费产生于行政相对人违反了所谓的计划生育义务。征收社会抚养费是由县级人民政府计划生育行政部门对不符合《人口与计划生育法》第十八条的规定生育子女的公民科以一定的金钱给付义务。它的适用以公民违反人日与计划生育法的规定生育子女为前提，以惩戒违反人口与计划生育法的规定生育子女的行为为日的，明显地具有制裁性，完全有理由认为它是一种具有行政处罚性质的具体行政行为。
2、把社会抚养费定性为行政罚款能够体现出法律对违法生育行为的否定性评价。若社会抚养费视为多出生人口侵占较多的社会公共资源而缴纳的费用，则会使人们误认为只要交纳社会抚养费就可以多生育。
3、无论国家机关还是新闻媒体，皆将社会抚养费视为行政处罚。例如：在江立、李燕夫妇超生案中，重庆市黔江区计生委依据《重庆市人口与计划生育条例》第五十六条之规定，于2007年8月28日向被申请人江立、李燕夫妇直接送达了黔江人口与计生听告字[2007]第02号《行政处罚听证告知书》。
4、社会抚养费并不仅对多生育者征收。例如：依据《安徽省人口与计划生育条例》第四十七条的规定，社会抚养费征收对象不仅包括多生育者，还包括未依法取得夫妻关系生育第一个子女的、符合规定可以再生育，但前一个子女不满3周岁且女方不满26周岁生育的、符合规定可以再生育，但未申领生育证生育的三种情况，而这三种情况并不属于所谓的多生育者。
三、社会抚养费的法治定位
（一）社会抚养费不应定位为行政收费
把社会抚养费定位于行政收费，虽然可以从某些方面上解释社会抚养费的特征，但是存在两大缺陷：
1、与法不合。若社会抚养费是种行政收费，则意味着，交费即可生育，任意生育并不会违反我国法律。这显然与我国法律规定不相符合。我国宪法四十九条规定：夫妻双方有实行计划生育的义务。《中华人民共和国人口与计划生育法》第十七条规定：公民有生育的权利，也有依法实行计划生育的义务，夫妻双方在实行计划生育中负有共同的责任。
2、与理不符。（1）征收条件不合理。一方面，把社会抚养费定位为行政收费，主要依据是所谓的“多出生人口侵占了较多的社会公共资源”，但是各地对社会抚养费征收条件的设定，不仅包括多生育，还包括违反时间规定的生育。后者并没有多出生人口。另一方面，对于多生育人口的范围界定不一。按照现行法律规定，有第二个子女即为多生育人口的情形，也有第三个子女即为多生育人口的情形，标准不统一，有违平等原则；（2）征收对象不合理。侵占较多社会公共资源者，是多出生的人口，而不是生育者。根据责任自负的法律原理，社会抚养费的征收对象应是多出生的人口，而不是生育者，即其父母。所以，把生育者作为社会抚养费的征收对象不合法理；（3）依据本身不合理。多出生的人口有权使用社会资源，这是其享有生存权的必然要求。且并无证据证明，多出生人口比依法生育的人口占用的社会资源多。即使，其占用的社会资源确实较多，但是在实行社会主义市场的情况下，他们已经支付了对价，无任何理由再强迫其交纳额外的费用。
（二）社会抚养费应定位为行政处罚
把社会抚养费定位为行政处罚，其理由已经在上文详细叙述，可归纳为四点：一是有利于明确公民的法律权利和法律义务。如法律规定所述，我国公民有生育的权利，也有实行计划生育的义务。二是能够体现出法律对违法生育行为的否定性评价。交纳社会抚养费是实现法律责任的一种形式，并非交费就可违法生育。三是符合大众共识，无论国家机关还是新闻媒体，皆将社会抚养费视为行政处罚。
把社会抚养费定位为行政处罚亦符合国际人权法。1974年《联合国国际人口和发展大会第XVI号决议》规定：“根据绝大多数国家代表的公开申明，各国有权通过不受限制地行使其国家主权的方式来决定其自己的人口政策”。而且1969年联合国《社会进步和发展宣》规定：“父母有自由而负责地决定其了女的数目和出生间隔的专有权”。根据国际人权法的上述规定，一方面，我国有权根据自己人口增长过快的国情，自主决定自己的计划生育政策，并予以立法规范，并对违法生育者予以行政处罚，即交纳社会抚养费；另一方面，公民在享有自由，行使生育权时，也担负着责任。这种责任在我国就是依法生育的义务。若违反此义务，应当接受行政处罚，即交纳社会抚养费。
关键词：社会抚养费；行政处罚；行政收费；人权
中图分类号：D92
文献标识码：A
文章编号：1009-0118（2013）03-0135-02
一、社会抚养费名称的由来
（一）从“经济限制措施”到“计划外生育费”
1982年，中共中央和国务院《关于进一步做好计划生育工作的指示》中提出，“对于不按计划生育的，要给予适当的经济限制。”文件提及针对不按计划生育者采取具体的经济限制措施，但没有明确这些经济限制措施的称谓。
1992年3月5日，国家计生委、财政部联合颁布的《计划外生育费管理办法》第二条规定：“对计划外生育者依照规定征收计划外生育费。”至此，国家以部门规章的形式，把对违反规定生育者收取一定数额金钱的经济限制措施，统一称为“计划外生育费”。
（二）从“计划外生育费”到“社会抚养费”
1995年8月我国政府发布的《中国的计划生育》白皮书中提到：“对多生育子女的家庭，则征收一定数额的社会抚养费。”这是第一次正式采用“社会抚养费”一词。
2000年3月2日，中共中央、国务院作出了《关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》（中发[2000]8号），提出建立社会抚养费征收制度。该《决定》第一次用政府行文的形式确定将计划外生育费更名为社会抚养费。
（三）从社会认知概念到法律专业术语
2001年12月29日颁布的《中华人民共和国人口与计划生育法》首次以法律的形式规定，对于不按照法律、法规生育子女的公民征收相应的社会抚养费。之后，各地方相继制定《人口与计划生育条例》，改用“社会抚养费”一词。至此，“社会抚养费”完全成为中国法律法规中特定术语。
二、关于社会抚养费法律性质的争议
长期以来，对社会抚养费的法律性质一直存在争议，主要有“行政征收收费”和“行政处罚罚款”两种观点。
（一）社会抚养费是行政收费
官方的正式观点认为：社会抚养费是一种行政收费。其理由可总结为：
1、从立法目的上看，多出生人口侵占了较多的社会公共资源，国家要为之付出更多的投入，社会抚养费就是为了一定程度上弥补这些社会资源而征收的。因此社会抚养费的性质属于社会补偿性的行政收费，不是行政罚款。
2、从征收的前提上看，《人口与计划生育法》对“生育一个子女”只是用了“提倡”这样的表述，由此可见，社会抚养费征收的前提是公民的生育行为不符合国家人口发展的规划与计划中倡导，而并不是违法，这种违背倡导性政策与行政处罚法上“违法”的内涵并不一致。
3、从规范性法律文件上看，在1996年，全国人大常委会法制工作委员会《就社会抚养费征收时效等相关问题的复函》[法工委复字（96）2号]明确指出：征收计划外生育费（即社会抚养费）不是罚款，不属于行政处罚法的调整范围。
4、从时效规定上看，《行政处罚法》第二十九条规定“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚”，由于当今社会人口流动大，加之当事人有意逃避，不符合规定的生育行为很可能两年内无法发现，而使之无法征收社会抚养费。
（二）社会抚养费是行政罚款
有些学者认为：社会抚养费是一种行政罚款，其理由可总结为：
1、社会抚养费产生于行政相对人违反了所谓的计划生育义务。征收社会抚养费是由县级人民政府计划生育行政部门对不符合《人口与计划生育法》第十八条的规定生育子女的公民科以一定的金钱给付义务。它的适用以公民违反人日与计划生育法的规定生育子女为前提，以惩戒违反人口与计划生育法的规定生育子女的行为为日的，明显地具有制裁性，完全有理由认为它是一种具有行政处罚性质的具体行政行为。
2、把社会抚养费定性为行政罚款能够体现出法律对违法生育行为的否定性评价。若社会抚养费视为多出生人口侵占较多的社会公共资源而缴纳的费用，则会使人们误认为只要交纳社会抚养费就可以多生育。
3、无论国家机关还是新闻媒体，皆将社会抚养费视为行政处罚。例如：在江立、李燕夫妇超生案中，重庆市黔江区计生委依据《重庆市人口与计划生育条例》第五十六条之规定，于2007年8月28日向被申请人江立、李燕夫妇直接送达了黔江人口与计生听告字[2007]第02号《行政处罚听证告知书》。
4、社会抚养费并不仅对多生育者征收。例如：依据《安徽省人口与计划生育条例》第四十七条的规定，社会抚养费征收对象不仅包括多生育者，还包括未依法取得夫妻关系生育第一个子女的、符合规定可以再生育，但前一个子女不满3周岁且女方不满26周岁生育的、符合规定可以再生育，但未申领生育证生育的三种情况，而这三种情况并不属于所谓的多生育者。
三、社会抚养费的法治定位
（一）社会抚养费不应定位为行政收费
把社会抚养费定位于行政收费，虽然可以从某些方面上解释社会抚养费的特征，但是存在两大缺陷：
1、与法不合。若社会抚养费是种行政收费，则意味着，交费即可生育，任意生育并不会违反我国法律。这显然与我国法律规定不相符合。我国宪法四十九条规定：夫妻双方有实行计划生育的义务。《中华人民共和国人口与计划生育法》第十七条规定：公民有生育的权利，也有依法实行计划生育的义务，夫妻双方在实行计划生育中负有共同的责任。
2、与理不符。（1）征收条件不合理。一方面，把社会抚养费定位为行政收费，主要依据是所谓的“多出生人口侵占了较多的社会公共资源”，但是各地对社会抚养费征收条件的设定，不仅包括多生育，还包括违反时间规定的生育。后者并没有多出生人口。另一方面，对于多生育人口的范围界定不一。按照现行法律规定，有第二个子女即为多生育人口的情形，也有第三个子女即为多生育人口的情形，标准不统一，有违平等原则；（2）征收对象不合理。侵占较多社会公共资源者，是多出生的人口，而不是生育者。根据责任自负的法律原理，社会抚养费的征收对象应是多出生的人口，而不是生育者，即其父母。所以，把生育者作为社会抚养费的征收对象不合法理；（3）依据本身不合理。多出生的人口有权使用社会资源，这是其享有生存权的必然要求。且并无证据证明，多出生人口比依法生育的人口占用的社会资源多。即使，其占用的社会资源确实较多，但是在实行社会主义市场的情况下，他们已经支付了对价，无任何理由再强迫其交纳额外的费用。
（二）社会抚养费应定位为行政处罚
把社会抚养费定位为行政处罚，其理由已经在上文详细叙述，可归纳为四点：一是有利于明确公民的法律权利和法律义务。如法律规定所述，我国公民有生育的权利，也有实行计划生育的义务。二是能够体现出法律对违法生育行为的否定性评价。交纳社会抚养费是实现法律责任的一种形式，并非交费就可违法生育。三是符合大众共识，无论国家机关还是新闻媒体，皆将社会抚养费视为行政处罚。
把社会抚养费定位为行政处罚亦符合国际人权法。1974年《联合国国际人口和发展大会第XVI号决议》规定：“根据绝大多数国家代表的公开申明，各国有权通过不受限制地行使其国家主权的方式来决定其自己的人口政策”。而且1969年联合国《社会进步和发展宣》规定：“父母有自由而负责地决定其了女的数目和出生间隔的专有权”。根据国际人权法的上述规定，一方面，我国有权根据自己人口增长过快的国情，自主决定自己的计划生育政策，并予以立法规范，并对违法生育者予以行政处罚，即交纳社会抚养费；另一方面，公民在享有自由，行使生育权时，也担负着责任。这种责任在我国就是依法生育的义务。若违反此义务，应当接受行政处罚，即交纳社会抚养费。