１１月２４日，莫斯科人民友谊大学发生了俄罗斯近十年来最大的火灾。当天下午，中国外交部领事司副司长邱绍芳紧急约见俄罗斯驻华使馆公使，就火灾事件提出交涉。与此同时，外交部领事司开通了２４小时值班电话，并为在大火中受伤及罹难人员的家属赴俄办理签证提供便利。另外，中国外交部和教育部组织了联合工作小组，赶赴俄处理火灾事件。上述一系列事例就是在火灾这一突发事件后，外交部等政府部门所努力提供的领事保护和服务。
　　 近年来，随着出国人员的大幅增加，领事保护和领事协助问题日益增多，国民（个人与法人）对驻外使、领馆的要求也越来越多，海外合资公司经济纠纷、劳务合作纠纷、家庭纠纷，以及到使、领馆避难等事件不断增加。有鉴于此，每位出国人员都有必要了解领事保护和服务的相关知识，增强相关意识，加强自我保护。
　　
　　国家不当行为引起的领事保护
　　
　　领事保护或领事保护权，又称外交保护或外交保护权，统称领事保护。国际法上的领事保护?穴狭义的领事保护?雪是指派遣国国民在接受国受到不法侵害且依该外国法律得不到救济时，派遣国可以通过外交途径要求该国进行救济或承担责任，以保护本国公民或国家利益。
　　１９５９年～１９６０年及１９６５年先后发生了印尼排华事件，１９６７年缅甸排华事件和１９７６年～１９７８年越南排华事件均系国家或政府部门煽动所致。华侨受到的侵害不可能得到当地行政和司法救济。我国政府多次向侵害方政府进行交涉，采取一系列护侨措施和护侨行动，如外长写信、政府发表声明、派代表前往侨居国进行谈判、两国外长会晤、直至派船接侨，等等。这些措施和行动说明我国国民在海外受到迫害、处在危难之时，我国政府负起了保护侨民的责任。
　　国家大规模排华毕竟是少数，大量的是一般性领事保护案。２０００年８月，我国女青年郭某自美国波特兰机场入境时，边检人员因对其护照有怀疑?穴护照照片脱开?雪，竟对她进行脱衣检查，并拘禁两天。郭某一面要求与中国领馆联系，一面向华人传媒投诉。在这一事件中，郭的人格和利益均受到侵害，这种侵害属“国家不当行为”所致。当事人运用了“用尽当地救济原则”。当时，中国驻当地领事起而交涉，华人传媒一致谴责。波特兰市移民局长在领馆和舆论的压力下，不得不致函郭某，向其赔礼道歉，此后被迫提前退休。
　　办理上述领事保护案并非因案件的大小，而是因为我国公民受到侵害是接受国家不当行为所致。相反，如果派遣国国民受到不法侵害案件本身尽管影响很大，但国家没有责任，接受国便无由实施领事保护。
　　１９９４年９月２０日，北京建国门发生枪击事件，伊朗驻华使馆随员穆罕默迪及其子中弹身亡。由于事件系犯罪分子所为，我公安干警当场将其击毙，国家无不当行为，故对穆父子的死没有责任。只是考虑到穆的家属生活困难，从人道主义出发，由北京红十字会出面给予穆的家属一些补偿。
　　综上所述，国家对国民实施领事保护，追究的是接受国的国家责任，必须严肃慎重，认真考虑领事保护的三大要件：“侵害是由于接受国的国家不当行为所致”，“国籍联系原则”和“受害人用尽当地一切法律救济”。
　　
　　 领事保护是国家权力，要由国家提出
　　
　　领事保护是国家权力，追究的是国家责任。因此，领事保护要由国家提出，国家认为必要，即使受害人不提，国家也可行使保护。相反，如果国家从全局出发，或者从当事人的长远利益考虑，认为时机不合适，即使受害人请求保护，国家也可暂缓提出领事保护。
　　２００２年１月，福建劳务人员余某在以色列打黑工期间被以警察殴打，致使其终身残疾。我国外交部和驻以使馆分别向以方多次交涉，要求以政府对该案进行调查，依法严惩肇事者，赔偿受害者物质和精神损失。
　　福建劳务人员余某被以色列警察殴打致残。余担心以警察报复，不愿通过司法途径解决，没有提出领事保护要求。我国外交部认为，以色列执法部门知法犯法，情节恶劣，后果严重，仍决定对余实施领事保护，追究以色列的国家责任。
　　一些涉及人数多、影响大或涉及人数虽然不多，但影响恶劣的事件和案件，即使不是由于国家责任引起的，我国政府也均适时实施适当的领事保护。２０００年６月，未建交国所罗门群岛发生政变、社会动乱，我国政府派船、租包机展开从所罗门的撤侨行动，在海内外引起强烈反响。
　　领事保护要由国家提出，外交交涉也要由国家提出。公司有关交涉的要求，须由使、领馆或使、领馆的上级决定是否受理。
　　国民（公司）要求国家实施领事保护或领事协助所提供的情况必须真实可靠。虚假陈述不仅达不到维护自身利益的目的，还会给外交造成尴尬和被动，其后果要依据国内法追究当事人的法律责任。
　　
　　 使、领馆没有庇护权，领事保护有限度
　　
　　有些国民认为，中国使、领馆是中国领土。中国人在接受国遇到麻烦，去使、领馆寻求庇护，顺理成章。这种认识是法律误区。据《维也纳外交关系公约》?穴简称“维约”?雪，使、领馆对本国国民或第三国国民都无庇护权。
　　使、领馆是国家代表机关，在接受国没有行政权力，没有强制手段。使、领馆对本国国民的保护，无论是探视还是交涉，实际上是依据国际法准则及本国的政治影响督促接受国执法机关依法行事。
　　领事保护与协助涉及国际法、接受国和派遣国法律，情况十分复杂。使、领馆的保护与协助是有限度的。“维约”第５条“领事职务”规定，领事官员实施领事保护和协助要“于国际法许可之限度内”，“在接受国法律规章所规定之限度内”；领事官员的工作“以不抵触接受国内施行之办法与程序为限”。《中国境外领事保护和服务指南》?穴简称“指南”?雪“注意事项”中明确指出，“领事官员对中国公民提供领事保护和服务时，不能超越其执行领事职务的权限”。
　　根据国际法中有关管辖的一般原则，属地管辖优于属人管辖。我国国民与接受国国民发生民事纠纷、经济纠纷或家庭纠纷要通过接受国的民、刑事法律程序解决，用尽当地法律救济。在此前提下可以请求使、领馆协助，但不能躲进使、领馆。
　　
　　西方国家领事保护特点
　　
　　纵观世界近代史，领事保护是强国的权力。弱国无外交，也就无领事保护。鸦片战争之后的清朝及民国时期，中国积贫积弱，列强强加给中国许多不平等条约；美国的国内法包括有排华法案；国际法不公平，中国对列强侵犯中国主权的强权领事保护无力反抗；对本国海外国民也不能进行有效保护。直到二战期间（１９４３年），美、英才取消了“在华治外法权及其有关特权”。二战后，国际局势发生了重大变化。１９６１年４月１８日和１９６３年４月２４日，《维也纳外交关系公约》和《维也纳领事关系公约》签订，才有了现代意义的外交关系和领事关系。目前，西方国家的领事保护更多的是广义上的保护即执行“维约”和双边领事条约所规定的“领事职务”。
　　除涉及“人权”等政治敏感案件外，西方国家关注的重点是我执法机关对该国公民采取强制措施是否及时通知该国驻华使、领馆，是否及时安排领事官员探视，办案程序是否合法。其中，领事通知更是各国关注的首要问题，也是领事工作中摩擦最多的问题。１９８４年，德国和美国就曾因“通知”问题引起过一场外交风波。德国旅美侨民拉各昂德兄弟因抢劫杀人被美地方法院判处死刑。美国未按“维约”规定通知德国使馆。德国以“妨害了德国领事官员对他们行使领事保护为由，两次将美国告上国际法院。美国两次败诉，并向德方道歉。
　　领事知情权基于国际法中的属人管辖。设想抓了人家的人都不说一声，显然是对国家主权的藐视和侵犯，妨害了派遣国对当事人的保护和协助。中国是负责任的大国，又是“维约”的参加国，在涉外案件的处理过程中，我国执法机关要认真履行国际义务，减少不必要的摩擦，为我在该国的领事保护工作争取主动权。
　　
　　外交行为不能起诉
　　
　　２００１年９月，北京无业人员岳某状告外交部，理由是中国驻新西兰使馆“拖延”了他的求助，“没有履行应有的保护中国公民的人身和财产不受侵犯的义务”。前文提到，使、领馆在接受国没有行政权力，没有强制手段，手中的武器就是交涉和“对等”。因此使、领馆的领事保护和领事协助是国家外交行为而非行政行为。我国《行政诉讼法》第１２条规定，法院不受理公民、法人或者其他组织对“国防、外交等国家行为”提起的诉讼。《行政复议法》也不适用外交行为。
　　外交行为不能起诉。中国如此，外国也如此。外交交涉可能成功，也可能不成功。只要外交官、领事官认真执行政府指令，尽职尽责交涉，就不能以成败论英雄，也无责任可究。有人会问，外交行为不能起诉，《行政复议法》也不适用外交行为，那么国民对驻外使、领馆的领事保护工作有意见向谁投诉?芽其实，国民可向外交部领事司、纪律检查委员会和监察局投诉。外交部各职能部门将根据各自职责和业务范围了解核实，依据“维约”、双边领事条约、“指南”和《涉外人员守则》、《国家公务员暂行条例》、党纪、政纪等追究“玩忽职守，贻误工作”人员的责任。
　　综上所述，领事保护是一个国际课题，要由接受国、派遣国和国民等各方一起来探讨研究。
　　
　　阅读背景
　　
　　国家行使领事保护权一般应符合三个条件：
　　其一是派遣国国民权利受到侵害是由于接受的国家不当行为所致，也就是说，该侵害行为可以引起国家责任。如果侵害仅仅涉及接受国私人行为，接受国不存在任何直接或间接责任，则不得行使领事保护。
　　其二是“国籍继续原则”和“国籍实际联系原则”。前者指受害人自受害行为发生起到领事保护结束期间，必须持续拥有保护国国籍。后者是指受害人和派遣国之间具有实际的真正联系。
　　其三是“用尽当地救济原则”。指国家提出领事保护之前，受害人必须用尽当地法律规定的一切可以利用的救济方法，包括行政和司法救济手段。在这些手段用尽之后，仍未得到合理救济时，才可以提出领事保护。