论文部分内容阅读
前不久发布的《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》明确提出：“严格控制特大城市人口规模”。一些特大城市也推出了以业控人、以房管人和以证管人的人口调控措施，并提出了要依据城市战略定位优化产业布局，做到“瘦身健体”。《意见》同时提出一系列保障外来人口随迁子女平等受教育权的要求。
从当前现实看，严格控制特大城市人口规模，既会带来进城务工人员数量的变化，也会带来进城务工人员结构的变化，而这种变化主要取决于城市功能定位、产业结构布局和资源承载能力，调控人口不能过度依赖行政手段。
应当看到，即使在严格控制人口规模的大背景下，特大城市的进城务工人员及其随迁子女仍会长期存在。一味抬高入学门槛，或者以各种理由将随迁子女挡在学校大门之外，并非特大城市严格控制人口规模的根本手段，而且由此带来的危害可能是长期而深远的，因此特别需要引起重视。
解决好随迁子女在流入地接受义务教育，并逐步完善随迁子女在流入地参加中高考政策，是促进教育公平的重要内容，相关政策仍然需要继续推进，特大城市同样也不例外。
事实上，在严格控制人口规模的背景下，对解决随迁子女就学及提供相关管理服务提出了新的更高的要求，特大城市如何找准定位，如何在公平配置教育资源与城市承载能力之间寻找平衡点，在一定程度上体现出地方政府的管理水平和治理能力。
从今后的发展趋势看，将会以居住证为载体，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制，居住证持有人享有与当地户籍人口同等的基本公共教育的权利。而在目前条件下，解决随迁子女接受义务教育仍需把握好以下核心环节：
1.观念和认识应当更加理性务实
实际上，围绕着随迁子女接受义务教育该以谁为主承担管理职责的问题，早在上世纪90年代就有过明显分歧。
由于一些特大城市进城务工人员数量和规模较为庞大，地方政府在解决随迁子女就学问题上存在一定畏难情绪，加之义务教育本身所具有的以户籍为准的属地性质，导致一些特大城市在认识上并没有把解决随迁子女就学当作自身应尽的职责，在实际工作中也或多或少存在消极心態。
进入新世纪后，特别是随着解决随迁子女接受义务教育“坚持以流入地政府管理为主，以全日制公办中小学为主”的政策定位逐步明确，围绕该以谁为主承担管理职责的争论也暂告平息。
值得注意的是，随着当前严格控制特大城市人口规模政策的推进，一些特大城市对于解决随迁子女就学问题的认识，也出现了一些微妙变化，其中过分强调自身的教育承载能力不足便是一个例证。
教育承载能力不足，实际是教育供给满足不了教育需求，因而承载力与“需求”和“供给”两大要素直接相关。但究竟是需求不合理还是供给出了问题，需要仔细分析。从需求看，在推进新型城镇化过程中，随迁子女的教育需求，本身就是特大城市教育需求的一个组成部分，在特大城市进行教育需求预测时也从来都是将其纳入其中。而从供给看，供给满足不了需求，如果不是学校建设步伐没有跟上，就是与特大城市之前很长一段时期大规模撤并学校存在关联。看似顺势而为的“撤”与“建”，实际上也反映出一些特大城市对教育需求的预判不足，区域教育规划缺乏前瞻性。
在一些特大城市看来，目前解决本地户籍孩子就学已经面临很大挑战，解决随迁子女就学自然需要提高入学门槛。这种逻辑本身就很值得推敲，由此带来的后患更不可小视。而事实上，在严格控制特大城市人口规模的政策背景下，随迁子女接受义务教育“以流入地政府管理为主”的原则仍然不可偏废，更不能把解决随迁子女就学看作是一种“额外负担”，否则相关政策的制定与实施难免失之偏颇。
2.入学条件设定应当更加合理精准
设定一定的入学条件，是解决随迁子女就学的普遍做法，特大城市同样也不例外，这样做有利于引导人口合理有序流动，保障学校正常的教育教学秩序。但所设定的入学条件是否合理，并且做到依法有据，仍有待各地深入研究。
目前一些特大城市在办理随迁子女的入学手续时，要求提供“户口簿”、“暂住证”（居住证）、“就业证明”等材料。从总体上看，上述入学条件的设定有其合理性，“户口簿”、“身份证”是一种基本的身份证明材料，“就业证明”主要对应进城务工人员在非户籍所在地的“工作”特质，但除此之外的很多条件设定，确实还有商榷的余地。
在解决随迁子女就学过程中，并非所需提供的证明材料越多、门槛越高，政府控制人口规模的职责就体现得越充分，关键是设定的入学条件应当更加合理精准。如：在设定“暂住证”的同时，可对暂住时限提出相应要求；在设定“就业证明”的同时，可对参保年限、纳税情况提出相应要求。但对于这些附加条件的设定，相关管理部门应当履行提前告知的义务，并保持政策的连贯性。
当前，尤其需要防范以区域和城市的特殊性为由，随意设定入学条件。以要求提供“计划生育证明”为例，它是前些年在解决随迁子女就学时各地普遍采用的“三证”（暂住证、务工证、计生证）之一，但一直以来备受社会诟病，目前绝大部分地方也已经不再采用。事实上，国家现行法律和政策并没有关于义务教育入学与计生问题挂钩的相关规定，因此部分地方针对非本地户籍学生，采取入学与计划生育证明挂钩的做法明显于法无据。此外，“学籍转接证明”、“儿童接种疫苗证卡”等材料，也常常被设定为入学条件，而提供这些证明材料，应当作为入学的后置程序，而不宜作为前置的入学门槛。
3.相关管理服务应当更加人本精细
特大城市在严格控制人口规模的背景下，对于符合当地产业需求及相关政策规定的进城务工人员，相关部门应当为其子女入学提供更加精细化服务。 从制度保障的角度看，要逐步建立健全居住证制度、劳动用工制度和房屋租赁制度，为进城务工人员办理孩子入学手续提供基础性条件。特别是随着居住证制度的建立，流入地政府可以根据进城务工人员居住年限、社会保险参保年限以及纳税情况，为其提供阶梯式公共服务，包括其子女在流入地接受义务教育、参加中高考。
在居住证制度尚不完善，劳动用工制度和房屋租赁制度尚不规范的现实情况下，应当采取一些灵活变通的做法。例如，对于“暂住证”，虽然很多地方有“父母双方均须暂住满1年”的规定，但是在具体执行时仍然按照“父母双方有一方暂住满1年即可”。对于“就业证明”，一般的要求是务工人员须提供“经劳动部门认可的劳动合同”，经商办企业人员须出示“本人的工商执照”。而在实际执行时，对于诸如摆摊经营的这些既没有劳动合同也没有工商执照的人员，往往会采取提供“摊位证”这样的类似证明来代替“就业证明”。
就现实而言，不能因为制度缺失而将这些义务教育阶段的随迁子女简单拒之门外。致使因为随迁子女就学而办理假证的情况在现实中并不鲜见。对此，从法律层面加以治理非常必要，但相关管理部门是否也该认真做一点反思，在解决随迁子女就学过程中，相应的服务理念是否真正到位，相关的管理工作是否做到了人本化、精細化。
从制度建设层面看，需将随迁子女义务教育纳入各级政府教育发展规划和财政保障范畴，逐步完善随迁子女在流入地接受义务教育后参加升学考试的实施办法。
1.建立随迁子女义务教育经费投入分担机制
2006年修订的《义务教育法》，为从根本上解决随迁子女就学提供了法律依据。随迁子女接受义务教育要坚持“以流入地政府管理为主、以全日制公办中小学为主”，切实建立经费投入分担机制，明确中央、地方各级政府的责任。
在过去的很长一段时期内，聚焦随迁子女就学问题，特别是在强调户籍所在地政府责任时，人们通常会将视角更多地集中在经费问题上。围绕如何实现义务教育经费由户籍所在地向非户籍所在地转移，曾经有地方提出了实施“教育券”的设想和建议，但因为实际操作难度较大而被搁置。事实上，从建立随迁子女义务教育经费投入分担机制的角度看，在一定范围内进行经费转移和“教育券”的改革尝试，有着一定的意义和价值。
从中央财政的角度看，目前主要采取“以奖代补”方式，并按照 “重点倾斜、集中投入”的原则，为接收进城务工人员随迁子女较多、条件薄弱的城市公办学校提供经费支持，对于缓解经费不足具有积极作用。但从长远看，中央财政应当逐步从“以奖代补”过渡为专项转移支付，使之成为经费投入分担机制的重要组成部分。
就特大城市而言，进一步加强义务教育市级财政统筹至关重要。毕竟特大城市的一些下辖区县随迁子女数量较大，相应的经费负担也比较重，如果市级财政统筹力度不够，难免会导致下辖区县从化解经费压力出发，不断加设入学门槛。例如，要求进城务工人员工作和居住都必须“在本区”，作为解决其子女就学的一个硬性条件。加设这种不合理的入学门槛，实际就是缺乏市级财政统筹，下辖区县画地为牢、各自为战的结果，迫切需要从制度层面加以解决。
2.健全随迁子女接受高中阶段教育的制度体系
相对一些特大城市改革步伐比较缓慢而言，目前部分地方在推进随迁子女接受高中阶段教育方面力度较大，成效也比较明显。一些省市规定：在非户籍所在地学校完成初中学业的学生，需要在非户籍所在地继续接受高中阶段教育的，可参加当地的高中招生考试。还有一些省市明确规定：“进城务工就业农民及其他流动人员子女，可在流入地就读学校报名并在流入地参加考试录取，也可按照本人意愿回户籍所在地报名参加考试录取。”这一做法旨在破除户籍制度对中考的限制，对于推进城乡统筹发展和促进教育公平具有重要意义和价值。
然而，在一些特大城市，目前更多的只是开放了中等职业学校，普通高中的大门仍然没有真正向随迁子女打开。特别是在新的全国中小学生学籍信息管理系统下，每个学生拥有一个学籍，并对应某一所学校。以往随迁子女通过建立“临时学籍”在特大城市普通高中“借读”的做法也变得更加困难。在一些特大城市，随迁子女可以在流入地“借考”，但不能在流入地“借读”，这样的情形预示着特大城市推进异地中高考改革依然步履艰难。
应当承认，全国中小学生学籍信息管理系统的建立，是中小学教育管理的一个巨大进步，但对于推进学籍管理改革中可能引发的一些新问题，需要认真研究解决。包括在义务教育阶段，把学籍作为升学门槛，一些没有学籍的随迁子女在流入地升学、包括返回流出地升学频受阻挠的现象，需要引起高度重视。
面对随迁子女在特大城市接受高中阶段教育，包括在当地参加高考的难题，同样需要以逐步完善居住证制度为基础。例如，以连续居住年限和参加社会保险年限等为条件，居住证持有人逐步享有与当地户籍人口同等的中等职业教育资助，同时结合随迁子女在当地连续就学年限等情况，逐步享有在当地参加中考和高考的资格。
3.完善流入地与流出地之间的协调机制
在解决随迁子女就学过程中，流入地与流出地之间的协调机制明显欠缺。只强调流出地政府的责任，可能导致流入地政府和学校产生一些消极想法和做法，甚至出现一些不作为的情形；只强调流入地政府的责任，可能导致流出地政府和学校产生事不关己的想法，导致随迁子女在学籍转接、返回原籍就读过程中出现种种困难。
当前，明确流入地和流出地政府各自的责任，进一步完善流入地与流出地之间的协调机制，同样至关重要。也只有这样，随迁子女在流入地就学及其返回流出地就学都能得到切实保障。
在当前控制人口规模的背景下，特大城市围绕随迁子女就学的政策制定与实施，要严格按照《义务教育法》的精神，进一步强化非户籍所在地政府的责任。当地政府应当为随迁子女提供平等接受义务教育的条件。这既是解决随迁子女就学的现实需要，也是依法治教的必然要求。
作者为教育部教育发展研究中心研究员
从当前现实看，严格控制特大城市人口规模，既会带来进城务工人员数量的变化，也会带来进城务工人员结构的变化，而这种变化主要取决于城市功能定位、产业结构布局和资源承载能力，调控人口不能过度依赖行政手段。
应当看到，即使在严格控制人口规模的大背景下，特大城市的进城务工人员及其随迁子女仍会长期存在。一味抬高入学门槛，或者以各种理由将随迁子女挡在学校大门之外，并非特大城市严格控制人口规模的根本手段，而且由此带来的危害可能是长期而深远的，因此特别需要引起重视。
解决好随迁子女在流入地接受义务教育，并逐步完善随迁子女在流入地参加中高考政策，是促进教育公平的重要内容，相关政策仍然需要继续推进，特大城市同样也不例外。
事实上，在严格控制人口规模的背景下，对解决随迁子女就学及提供相关管理服务提出了新的更高的要求，特大城市如何找准定位，如何在公平配置教育资源与城市承载能力之间寻找平衡点，在一定程度上体现出地方政府的管理水平和治理能力。
需把握的核心环节
从今后的发展趋势看，将会以居住证为载体，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制，居住证持有人享有与当地户籍人口同等的基本公共教育的权利。而在目前条件下，解决随迁子女接受义务教育仍需把握好以下核心环节：
1.观念和认识应当更加理性务实
实际上，围绕着随迁子女接受义务教育该以谁为主承担管理职责的问题，早在上世纪90年代就有过明显分歧。
由于一些特大城市进城务工人员数量和规模较为庞大，地方政府在解决随迁子女就学问题上存在一定畏难情绪，加之义务教育本身所具有的以户籍为准的属地性质，导致一些特大城市在认识上并没有把解决随迁子女就学当作自身应尽的职责，在实际工作中也或多或少存在消极心態。
进入新世纪后，特别是随着解决随迁子女接受义务教育“坚持以流入地政府管理为主，以全日制公办中小学为主”的政策定位逐步明确，围绕该以谁为主承担管理职责的争论也暂告平息。
值得注意的是，随着当前严格控制特大城市人口规模政策的推进，一些特大城市对于解决随迁子女就学问题的认识，也出现了一些微妙变化，其中过分强调自身的教育承载能力不足便是一个例证。
教育承载能力不足，实际是教育供给满足不了教育需求，因而承载力与“需求”和“供给”两大要素直接相关。但究竟是需求不合理还是供给出了问题，需要仔细分析。从需求看，在推进新型城镇化过程中，随迁子女的教育需求，本身就是特大城市教育需求的一个组成部分，在特大城市进行教育需求预测时也从来都是将其纳入其中。而从供给看，供给满足不了需求，如果不是学校建设步伐没有跟上，就是与特大城市之前很长一段时期大规模撤并学校存在关联。看似顺势而为的“撤”与“建”，实际上也反映出一些特大城市对教育需求的预判不足，区域教育规划缺乏前瞻性。
在一些特大城市看来，目前解决本地户籍孩子就学已经面临很大挑战，解决随迁子女就学自然需要提高入学门槛。这种逻辑本身就很值得推敲，由此带来的后患更不可小视。而事实上，在严格控制特大城市人口规模的政策背景下，随迁子女接受义务教育“以流入地政府管理为主”的原则仍然不可偏废，更不能把解决随迁子女就学看作是一种“额外负担”，否则相关政策的制定与实施难免失之偏颇。
2.入学条件设定应当更加合理精准
设定一定的入学条件，是解决随迁子女就学的普遍做法，特大城市同样也不例外，这样做有利于引导人口合理有序流动，保障学校正常的教育教学秩序。但所设定的入学条件是否合理，并且做到依法有据，仍有待各地深入研究。
目前一些特大城市在办理随迁子女的入学手续时，要求提供“户口簿”、“暂住证”（居住证）、“就业证明”等材料。从总体上看，上述入学条件的设定有其合理性，“户口簿”、“身份证”是一种基本的身份证明材料，“就业证明”主要对应进城务工人员在非户籍所在地的“工作”特质，但除此之外的很多条件设定，确实还有商榷的余地。
在解决随迁子女就学过程中，并非所需提供的证明材料越多、门槛越高，政府控制人口规模的职责就体现得越充分，关键是设定的入学条件应当更加合理精准。如：在设定“暂住证”的同时，可对暂住时限提出相应要求；在设定“就业证明”的同时，可对参保年限、纳税情况提出相应要求。但对于这些附加条件的设定，相关管理部门应当履行提前告知的义务，并保持政策的连贯性。
当前，尤其需要防范以区域和城市的特殊性为由，随意设定入学条件。以要求提供“计划生育证明”为例，它是前些年在解决随迁子女就学时各地普遍采用的“三证”（暂住证、务工证、计生证）之一，但一直以来备受社会诟病，目前绝大部分地方也已经不再采用。事实上，国家现行法律和政策并没有关于义务教育入学与计生问题挂钩的相关规定，因此部分地方针对非本地户籍学生，采取入学与计划生育证明挂钩的做法明显于法无据。此外，“学籍转接证明”、“儿童接种疫苗证卡”等材料，也常常被设定为入学条件，而提供这些证明材料，应当作为入学的后置程序，而不宜作为前置的入学门槛。
3.相关管理服务应当更加人本精细
特大城市在严格控制人口规模的背景下，对于符合当地产业需求及相关政策规定的进城务工人员，相关部门应当为其子女入学提供更加精细化服务。 从制度保障的角度看，要逐步建立健全居住证制度、劳动用工制度和房屋租赁制度，为进城务工人员办理孩子入学手续提供基础性条件。特别是随着居住证制度的建立，流入地政府可以根据进城务工人员居住年限、社会保险参保年限以及纳税情况，为其提供阶梯式公共服务，包括其子女在流入地接受义务教育、参加中高考。
在居住证制度尚不完善，劳动用工制度和房屋租赁制度尚不规范的现实情况下，应当采取一些灵活变通的做法。例如，对于“暂住证”，虽然很多地方有“父母双方均须暂住满1年”的规定，但是在具体执行时仍然按照“父母双方有一方暂住满1年即可”。对于“就业证明”，一般的要求是务工人员须提供“经劳动部门认可的劳动合同”，经商办企业人员须出示“本人的工商执照”。而在实际执行时，对于诸如摆摊经营的这些既没有劳动合同也没有工商执照的人员，往往会采取提供“摊位证”这样的类似证明来代替“就业证明”。
就现实而言，不能因为制度缺失而将这些义务教育阶段的随迁子女简单拒之门外。致使因为随迁子女就学而办理假证的情况在现实中并不鲜见。对此，从法律层面加以治理非常必要，但相关管理部门是否也该认真做一点反思，在解决随迁子女就学过程中，相应的服务理念是否真正到位，相关的管理工作是否做到了人本化、精細化。
需突破的制度瓶颈
从制度建设层面看，需将随迁子女义务教育纳入各级政府教育发展规划和财政保障范畴，逐步完善随迁子女在流入地接受义务教育后参加升学考试的实施办法。
1.建立随迁子女义务教育经费投入分担机制
2006年修订的《义务教育法》，为从根本上解决随迁子女就学提供了法律依据。随迁子女接受义务教育要坚持“以流入地政府管理为主、以全日制公办中小学为主”，切实建立经费投入分担机制，明确中央、地方各级政府的责任。
在过去的很长一段时期内，聚焦随迁子女就学问题，特别是在强调户籍所在地政府责任时，人们通常会将视角更多地集中在经费问题上。围绕如何实现义务教育经费由户籍所在地向非户籍所在地转移，曾经有地方提出了实施“教育券”的设想和建议，但因为实际操作难度较大而被搁置。事实上，从建立随迁子女义务教育经费投入分担机制的角度看，在一定范围内进行经费转移和“教育券”的改革尝试，有着一定的意义和价值。
从中央财政的角度看，目前主要采取“以奖代补”方式，并按照 “重点倾斜、集中投入”的原则，为接收进城务工人员随迁子女较多、条件薄弱的城市公办学校提供经费支持，对于缓解经费不足具有积极作用。但从长远看，中央财政应当逐步从“以奖代补”过渡为专项转移支付，使之成为经费投入分担机制的重要组成部分。
就特大城市而言，进一步加强义务教育市级财政统筹至关重要。毕竟特大城市的一些下辖区县随迁子女数量较大，相应的经费负担也比较重，如果市级财政统筹力度不够，难免会导致下辖区县从化解经费压力出发，不断加设入学门槛。例如，要求进城务工人员工作和居住都必须“在本区”，作为解决其子女就学的一个硬性条件。加设这种不合理的入学门槛，实际就是缺乏市级财政统筹，下辖区县画地为牢、各自为战的结果，迫切需要从制度层面加以解决。
2.健全随迁子女接受高中阶段教育的制度体系
相对一些特大城市改革步伐比较缓慢而言，目前部分地方在推进随迁子女接受高中阶段教育方面力度较大，成效也比较明显。一些省市规定：在非户籍所在地学校完成初中学业的学生，需要在非户籍所在地继续接受高中阶段教育的，可参加当地的高中招生考试。还有一些省市明确规定：“进城务工就业农民及其他流动人员子女，可在流入地就读学校报名并在流入地参加考试录取，也可按照本人意愿回户籍所在地报名参加考试录取。”这一做法旨在破除户籍制度对中考的限制，对于推进城乡统筹发展和促进教育公平具有重要意义和价值。
然而，在一些特大城市，目前更多的只是开放了中等职业学校，普通高中的大门仍然没有真正向随迁子女打开。特别是在新的全国中小学生学籍信息管理系统下，每个学生拥有一个学籍，并对应某一所学校。以往随迁子女通过建立“临时学籍”在特大城市普通高中“借读”的做法也变得更加困难。在一些特大城市，随迁子女可以在流入地“借考”，但不能在流入地“借读”，这样的情形预示着特大城市推进异地中高考改革依然步履艰难。
应当承认，全国中小学生学籍信息管理系统的建立，是中小学教育管理的一个巨大进步，但对于推进学籍管理改革中可能引发的一些新问题，需要认真研究解决。包括在义务教育阶段，把学籍作为升学门槛，一些没有学籍的随迁子女在流入地升学、包括返回流出地升学频受阻挠的现象，需要引起高度重视。
面对随迁子女在特大城市接受高中阶段教育，包括在当地参加高考的难题，同样需要以逐步完善居住证制度为基础。例如，以连续居住年限和参加社会保险年限等为条件，居住证持有人逐步享有与当地户籍人口同等的中等职业教育资助，同时结合随迁子女在当地连续就学年限等情况，逐步享有在当地参加中考和高考的资格。
3.完善流入地与流出地之间的协调机制
在解决随迁子女就学过程中，流入地与流出地之间的协调机制明显欠缺。只强调流出地政府的责任，可能导致流入地政府和学校产生一些消极想法和做法，甚至出现一些不作为的情形；只强调流入地政府的责任，可能导致流出地政府和学校产生事不关己的想法，导致随迁子女在学籍转接、返回原籍就读过程中出现种种困难。
当前，明确流入地和流出地政府各自的责任，进一步完善流入地与流出地之间的协调机制，同样至关重要。也只有这样，随迁子女在流入地就学及其返回流出地就学都能得到切实保障。
在当前控制人口规模的背景下，特大城市围绕随迁子女就学的政策制定与实施，要严格按照《义务教育法》的精神，进一步强化非户籍所在地政府的责任。当地政府应当为随迁子女提供平等接受义务教育的条件。这既是解决随迁子女就学的现实需要，也是依法治教的必然要求。
作者为教育部教育发展研究中心研究员