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[摘要] 具有垄断性的国有企业改革，是中国国有企业改革的一个难点，本文通过分析英国铁路的民营化改革，提出了中国此类企业改革的思路。
[关键词] 垄断性国有企业改革； 铁路改革
[中图分类号] F121.21 [文献标识码] A [文章编号]1007-1962（2007）20-0008-03
在讨论中国的国有企业改革中，对有下述五种特征的行业中的国有企业改革，人们是有不同的认识的：第一，带有不同程度的自然垄断性，也就是充分竞争不可能有效实现；第二，不具有完整和充分的商业性，具有较强程度的社会公共职能；第三，投资量巨大，资金上的进入门槛比较高；第四，定价机制不能完全充分地按照供求关系来决定，价格形成受制于行政力量的作用；第五，从商业角度来看，投资风险较大而回报并不高，甚至回报会低于社会平均利润率。
铁路就属于有上述五种特点的行业。因此，对于铁路行业中的国有企业如何改，就需要认真探讨。笔者考察了英国铁路的有关改革，对于铁路行业的国有企业改革有了一些新的认识。
一、经营民营化并不等于财产私有化
英国铁路改革于90年代初开始，前后反反复复地进行了十余年，英国人一直对外讲他们的铁路改革的核心是实行铁路私有化，也就是完全的民营化。但我们在考察中发现，实际上英国铁路改革并不是人们通常所理解的私有化，即铁路的国有财产私有化，而是一种国有民营的改革。也就是说，铁路行业的国有财产并没有私有化，并没有出卖铁路行业的国有财产，而只是将铁路行业的国有财产委托私营公司经营，即国有私营。因此，英国铁路改革后形成了以铁路经营民营化为基础，以非政府监管为中心的铁路经营系统，其基本框架是：
1.铁路监管办。这个机构是一个完全独立的非政府法定机构，虽然它的负责人由英国政府的交通大臣提名，但它并不对政府负责，而是对英国的国会负责，因而它是独立于政府之外的独立机构。铁路监管办的职能主要有两项：一是负责监管铁路行业中的国有资产，主要是铁路的基础设施，如铁道系统和车站设施等，因而它是一个铁路行业的国有资产监管机构；二是负责铁路安全，维护铁路的安全秩序，因而它是一个铁路安全的监管机构。由此可见，铁路监管办集国有资产监管与铁路安全监管融为一身。铁路监管办在性质上不隶属于政府，但法律赋予它监管铁路国有资产和铁路安全的权力和责任，因而它属于非政府法定机构。铁路监管办监管国有资产，但不具体经营国有资产；监管安全，但不具体负责安全。因此，监管国有财产和监管安全，与经营国有资产和具体负责安全，是完全分开的，体现了不同权力的相互制衡。
2.国家路网公司。这是一个经营铁路的基础设施的私有性公司。如上所述，监管办虽然代表国家监管铁路系统的国有资产，但它并不经营这些资产，而是将它交由被称之为国家路网公司的企业负责经营，主要是维护铁路的基础设施和提高其运载水平，例如维护铁道路网和为了提速而提高铁道的承载水平等。国家路网公司并不是国有企业，而是非国有的民营企业，由许多机构投资者和分散投资者构成，其财产性质是私有的。因此，国家路网公司并不需要出资收购国有的铁路基础设施，而只是经营这些基础设施，尤其是国家路网公司为了维护和提升铁路基础设施水平而需要投资时，国家可以对该公司进行担保，让该公司向银行贷款。因而该公司实际上是一个铁路基础设施的运营企业，而并不是铁路基础设施的所有者，属于私有的管理性公司。当国家要增加铁路基础设施时，例如修建新的铁路时，其资金往往是由国会拨款，交由路网公司或者其他公司进行建设，建设好后由国家路网公司进行经营。由此可见，铁路财产国有化，经营民营化，是英国铁路的特点。铁路财产的最终所有者是国家，而并不是路网公司，该公司只是经营者。
3.客运公司。客运公司是专门经营某个或某几个铁路线路的客运业务的私有性公司。也就是说，客运公司并不是国有企业，而是非国有的私有企业。客运公司是以获得许可证的方式而获得某条线路或某几条线路的铁路经营权。客运公司从国家路网公司手中获得经营权时，是以竞争性招标方式进行的，而其经营合同是在铁路监管办的监督下签订的，尤其是客运公司的经营许可证，是由铁路监管办来发放的。目前英国共有20多家铁路客运公司。客运公司的经营完全是民营化的，是独立的市场主体。客运公司有自己的民间性行业协会，称之为客运协会。该协会的任务有三：一是自律，即要注重和满足乘客的意愿，推动各客运公司提高服务质量；二是维权，即维护客运公司的正当权利，向政府等机构反映客运公司的应有要求；三是服务，为各客运公司服务，那些不宜由各个客运公司单个承担的服务，由客运协会来统一进行。
4.机车租赁公司。该公司专门向客运公司租赁各种机车，该公司也不是国有企业，而是非国有的私有性企业，该公司背后有不少银行支持，在某种意义上讲，该公司也不是机车的所有者，而是以债务关系从事租赁活动。机车租赁公司实际上是为了解决各客运公司因为资金不足而无法更新车辆而形成的，它可以减少客运公司在经营上的资金压力。这个企业实际上具有金融公司的性质，完全按照金融类公司运作。
5.货运公司。英国铁路货运压力不大，因为英国近些年制造业转型，向轻型化发展，轻型化制造业在国内运输主要靠公路，在国际上主要靠海航和空运，因而英国现在只有一家货运公司。货运公司也不是国有企业，而是非国有的私有性企业，它通过租用国家路网公司的铁道而从事运输活动，是完全按照私营公司规则来从事经营的。
6.铁路产品供应商。也就是为铁路行业生产各种产品的公司，例如生产机车的公司，生产钢轨及通讯设备的公司，等等。这些公司都是非国有的私有性公司，而且其生产活动不仅为英国铁路行业服务，而且为全世界铁路行业生产各种产品。当然这些公司中也有专门从事铁路行业产品流通的企业，也就是铁路产品的采购与销售公司。铁路产品供应商也有自己的民间行业协会，即铁路工业协会。该协会的职能也是三项：一是自律，即要求各铁路产品供应商遵守交易规则和保证质量；二是维权，也是向有关部门反映铁路产品供应商的利益要求；三是服务，即为各铁路产品供应商提供各种有效服务。铁路行业具有某种自然垄断性，但铁路产品供应商则无任何垄断性，是充分竞争性企业，因而是完全民营化和私有的。
二、英国铁路改革的启示
第一，财产民营化与经营民营化，也就是在企业产权上和经营上都实行民营化，并不是国有企业改革的唯一选择，有些国有企业改革可以走财产国有化而经营民营化之路，即国有民营，例如铁路行业的国有企业改革就是这样。由上述状况可见，英国铁路改革应该属于国有私营范畴。经营私有化，与财产私有化，并不是一个概念。那些具有充分竞争性和完全商业化的产业，可以实现产权私有化和经营私有化，而不具备充分竞争性和完全商业化的产业，即具有各种程度的自然垄断性国有企业，其改革方向可能只能是经营私有化，而无法实现产权私有化。因此，在目前改革中要将产权民营化和经营民营化，与产权国有化而经营民营化，加以区分，弄清楚哪些国有企业可以同时实现产权民营化和经营民营化，而哪些国有企业只能实行产权国有化而经营民营化。
第二，国有企业改革的核心首先是将政企分开。英国铁路改革的首要目的是先将铁路行业运营与英国政府分离开来，实现政企分开。过去是英国政府直接管理和经营铁路，政企不分，效率低下，而现在则是将铁路行业交由非国有企业来经营，也就是经营民营化，而且引进了竞争机制和目标管理机制，这样有利于提高效率，实现政企分离。政企分离实际上是国有企业改革的首要目标。财产的国家所有与国有财产的民营化经营，有利于经营效率的提高。在垄断性行业中，现实问题往往并不是谁所有，关键是谁经营，只要经营中贯彻了市场化原则和自主权原则，就可以提高效率。因此，在垄断性国有企业改革中，首先是要将政府与企业分离开来，给企业更多的自主权。在政企分开后，属于社会公共职能的部分，政府可以以补贴方式对经营者进行补偿。所有者、经营者、社会公共职能在这里可以有机统一起来。
第三，从英国铁路行业的改革来看，英国社会的组织结构实际上包括国会、政府、非政府法定机构、企业、行业协会等组织，各种组织代表了自己应代表的利益群体的利益，在相互的权利制衡中有利于满足各个社会阶层的利益主体的要求，有利于不同利益主体的相互和谐。社会和谐的关键是利益和谐。尤其是非政府法定机构（例如铁路监管办）和各行业协会（如铁路工业协会和客运协会），非常有利于减少政府的压力。非政府法定机构和各行业协会，与消费者有一个相互争论和共识的过程，可以将社会矛盾解决在政府之外的组织机构中，从而可以实现社会矛盾的和解与政府的缓冲。铁路作为具有一定程度的公共产品的行业，是公众经常要使用的交通工具，公众对此经常会有各种要求和意愿，这些民意可以通过各种民间组织传达到最高民意机构即国会，国会再依据民意而确定向铁路投资的规模，并且依据民意要求监管机构在铁路行业中有效贯彻公众要求，实现各方面利益的和谐。
第四，在国有资产管理体制上，不一定实行全国所有国有资产都由国家国资委管理的统一体制的大资委体制，而是应该允许一些行业性国有资产管理机构的存在，因为有些行业确实有特殊性，不应该将完全竞争性领域的国有资产和有自然垄断性领域的国有资产统一监管。英国铁路行业的国有资产实际上就是由铁路监管办这个机构在管理。同时，在国有资产管理体制上，应该将所有、监管、经营三分开。英国铁路国有资产实际上归国家所有，其代表是国会，而铁路监管办是监管机构，对作为所有者代表的国会负责，但作为监管者的监管办并不具体经营国有资产，而是以契约形式的委托代理制将国有资产交由国家路网公司、客运公司等公司具体经营。所有者不直接监管，监管者不干预经营，经营者按契约规定而自负盈亏，从而实现了所有权、监管权、经营权的相互制衡。这种体制值得在中国国有资产管理体制的改革上借鉴。
第五，国有民营并不是我们过去讲的承包制。承包制是个人或者某些人，承包经营国有企业，而国有民营，则是国有资产交由具有法人地位的私有企业来经营。前者是个人信用为基础，而后者则是以法人信用为基础。个人信用同法人信用是完全不同的。国有资产以委托代理形式交由具有法人地位的私有企业经营，同交由某些个人经营是根本不同的两种契约关系。英国铁路改革并不是我们过去搞的承包制，而是一种完全规范的委托代理制。因此，英国铁路改革是国有民营的典型形式。我们对于具有垄断性国有企业改革，也应该是这种路子。英国铁路国有资产的最终所有者代表是国会，国会将铁路国有资产委托铁路监管办代为监管，铁路监管办将铁路国有资产以委托代理形式交由完全独立的私营企业经营，所有权、监管权和经营权相互制衡，这同承包制有根本性区别。
(本文作者：清华大学经济管理学院教授)
责任编辑于朝霞
[关键词] 垄断性国有企业改革； 铁路改革
[中图分类号] F121.21 [文献标识码] A [文章编号]1007-1962（2007）20-0008-03
在讨论中国的国有企业改革中，对有下述五种特征的行业中的国有企业改革，人们是有不同的认识的：第一，带有不同程度的自然垄断性，也就是充分竞争不可能有效实现；第二，不具有完整和充分的商业性，具有较强程度的社会公共职能；第三，投资量巨大，资金上的进入门槛比较高；第四，定价机制不能完全充分地按照供求关系来决定，价格形成受制于行政力量的作用；第五，从商业角度来看，投资风险较大而回报并不高，甚至回报会低于社会平均利润率。
铁路就属于有上述五种特点的行业。因此，对于铁路行业中的国有企业如何改，就需要认真探讨。笔者考察了英国铁路的有关改革，对于铁路行业的国有企业改革有了一些新的认识。
一、经营民营化并不等于财产私有化
英国铁路改革于90年代初开始，前后反反复复地进行了十余年，英国人一直对外讲他们的铁路改革的核心是实行铁路私有化，也就是完全的民营化。但我们在考察中发现，实际上英国铁路改革并不是人们通常所理解的私有化，即铁路的国有财产私有化，而是一种国有民营的改革。也就是说，铁路行业的国有财产并没有私有化，并没有出卖铁路行业的国有财产，而只是将铁路行业的国有财产委托私营公司经营，即国有私营。因此，英国铁路改革后形成了以铁路经营民营化为基础，以非政府监管为中心的铁路经营系统，其基本框架是：
1.铁路监管办。这个机构是一个完全独立的非政府法定机构，虽然它的负责人由英国政府的交通大臣提名，但它并不对政府负责，而是对英国的国会负责，因而它是独立于政府之外的独立机构。铁路监管办的职能主要有两项：一是负责监管铁路行业中的国有资产，主要是铁路的基础设施，如铁道系统和车站设施等，因而它是一个铁路行业的国有资产监管机构；二是负责铁路安全，维护铁路的安全秩序，因而它是一个铁路安全的监管机构。由此可见，铁路监管办集国有资产监管与铁路安全监管融为一身。铁路监管办在性质上不隶属于政府，但法律赋予它监管铁路国有资产和铁路安全的权力和责任，因而它属于非政府法定机构。铁路监管办监管国有资产，但不具体经营国有资产；监管安全，但不具体负责安全。因此，监管国有财产和监管安全，与经营国有资产和具体负责安全，是完全分开的，体现了不同权力的相互制衡。
2.国家路网公司。这是一个经营铁路的基础设施的私有性公司。如上所述，监管办虽然代表国家监管铁路系统的国有资产，但它并不经营这些资产，而是将它交由被称之为国家路网公司的企业负责经营，主要是维护铁路的基础设施和提高其运载水平，例如维护铁道路网和为了提速而提高铁道的承载水平等。国家路网公司并不是国有企业，而是非国有的民营企业，由许多机构投资者和分散投资者构成，其财产性质是私有的。因此，国家路网公司并不需要出资收购国有的铁路基础设施，而只是经营这些基础设施，尤其是国家路网公司为了维护和提升铁路基础设施水平而需要投资时，国家可以对该公司进行担保，让该公司向银行贷款。因而该公司实际上是一个铁路基础设施的运营企业，而并不是铁路基础设施的所有者，属于私有的管理性公司。当国家要增加铁路基础设施时，例如修建新的铁路时，其资金往往是由国会拨款，交由路网公司或者其他公司进行建设，建设好后由国家路网公司进行经营。由此可见，铁路财产国有化，经营民营化，是英国铁路的特点。铁路财产的最终所有者是国家，而并不是路网公司，该公司只是经营者。
3.客运公司。客运公司是专门经营某个或某几个铁路线路的客运业务的私有性公司。也就是说，客运公司并不是国有企业，而是非国有的私有企业。客运公司是以获得许可证的方式而获得某条线路或某几条线路的铁路经营权。客运公司从国家路网公司手中获得经营权时，是以竞争性招标方式进行的，而其经营合同是在铁路监管办的监督下签订的，尤其是客运公司的经营许可证，是由铁路监管办来发放的。目前英国共有20多家铁路客运公司。客运公司的经营完全是民营化的，是独立的市场主体。客运公司有自己的民间性行业协会，称之为客运协会。该协会的任务有三：一是自律，即要注重和满足乘客的意愿，推动各客运公司提高服务质量；二是维权，即维护客运公司的正当权利，向政府等机构反映客运公司的应有要求；三是服务，为各客运公司服务，那些不宜由各个客运公司单个承担的服务，由客运协会来统一进行。
4.机车租赁公司。该公司专门向客运公司租赁各种机车，该公司也不是国有企业，而是非国有的私有性企业，该公司背后有不少银行支持，在某种意义上讲，该公司也不是机车的所有者，而是以债务关系从事租赁活动。机车租赁公司实际上是为了解决各客运公司因为资金不足而无法更新车辆而形成的，它可以减少客运公司在经营上的资金压力。这个企业实际上具有金融公司的性质，完全按照金融类公司运作。
5.货运公司。英国铁路货运压力不大，因为英国近些年制造业转型，向轻型化发展，轻型化制造业在国内运输主要靠公路，在国际上主要靠海航和空运，因而英国现在只有一家货运公司。货运公司也不是国有企业，而是非国有的私有性企业，它通过租用国家路网公司的铁道而从事运输活动，是完全按照私营公司规则来从事经营的。
6.铁路产品供应商。也就是为铁路行业生产各种产品的公司，例如生产机车的公司，生产钢轨及通讯设备的公司，等等。这些公司都是非国有的私有性公司，而且其生产活动不仅为英国铁路行业服务，而且为全世界铁路行业生产各种产品。当然这些公司中也有专门从事铁路行业产品流通的企业，也就是铁路产品的采购与销售公司。铁路产品供应商也有自己的民间行业协会，即铁路工业协会。该协会的职能也是三项：一是自律，即要求各铁路产品供应商遵守交易规则和保证质量；二是维权，也是向有关部门反映铁路产品供应商的利益要求；三是服务，即为各铁路产品供应商提供各种有效服务。铁路行业具有某种自然垄断性，但铁路产品供应商则无任何垄断性，是充分竞争性企业，因而是完全民营化和私有的。
二、英国铁路改革的启示
第一，财产民营化与经营民营化，也就是在企业产权上和经营上都实行民营化，并不是国有企业改革的唯一选择，有些国有企业改革可以走财产国有化而经营民营化之路，即国有民营，例如铁路行业的国有企业改革就是这样。由上述状况可见，英国铁路改革应该属于国有私营范畴。经营私有化，与财产私有化，并不是一个概念。那些具有充分竞争性和完全商业化的产业，可以实现产权私有化和经营私有化，而不具备充分竞争性和完全商业化的产业，即具有各种程度的自然垄断性国有企业，其改革方向可能只能是经营私有化，而无法实现产权私有化。因此，在目前改革中要将产权民营化和经营民营化，与产权国有化而经营民营化，加以区分，弄清楚哪些国有企业可以同时实现产权民营化和经营民营化，而哪些国有企业只能实行产权国有化而经营民营化。
第二，国有企业改革的核心首先是将政企分开。英国铁路改革的首要目的是先将铁路行业运营与英国政府分离开来，实现政企分开。过去是英国政府直接管理和经营铁路，政企不分，效率低下，而现在则是将铁路行业交由非国有企业来经营，也就是经营民营化，而且引进了竞争机制和目标管理机制，这样有利于提高效率，实现政企分离。政企分离实际上是国有企业改革的首要目标。财产的国家所有与国有财产的民营化经营，有利于经营效率的提高。在垄断性行业中，现实问题往往并不是谁所有，关键是谁经营，只要经营中贯彻了市场化原则和自主权原则，就可以提高效率。因此，在垄断性国有企业改革中，首先是要将政府与企业分离开来，给企业更多的自主权。在政企分开后，属于社会公共职能的部分，政府可以以补贴方式对经营者进行补偿。所有者、经营者、社会公共职能在这里可以有机统一起来。
第三，从英国铁路行业的改革来看，英国社会的组织结构实际上包括国会、政府、非政府法定机构、企业、行业协会等组织，各种组织代表了自己应代表的利益群体的利益，在相互的权利制衡中有利于满足各个社会阶层的利益主体的要求，有利于不同利益主体的相互和谐。社会和谐的关键是利益和谐。尤其是非政府法定机构（例如铁路监管办）和各行业协会（如铁路工业协会和客运协会），非常有利于减少政府的压力。非政府法定机构和各行业协会，与消费者有一个相互争论和共识的过程，可以将社会矛盾解决在政府之外的组织机构中，从而可以实现社会矛盾的和解与政府的缓冲。铁路作为具有一定程度的公共产品的行业，是公众经常要使用的交通工具，公众对此经常会有各种要求和意愿，这些民意可以通过各种民间组织传达到最高民意机构即国会，国会再依据民意而确定向铁路投资的规模，并且依据民意要求监管机构在铁路行业中有效贯彻公众要求，实现各方面利益的和谐。
第四，在国有资产管理体制上，不一定实行全国所有国有资产都由国家国资委管理的统一体制的大资委体制，而是应该允许一些行业性国有资产管理机构的存在，因为有些行业确实有特殊性，不应该将完全竞争性领域的国有资产和有自然垄断性领域的国有资产统一监管。英国铁路行业的国有资产实际上就是由铁路监管办这个机构在管理。同时，在国有资产管理体制上，应该将所有、监管、经营三分开。英国铁路国有资产实际上归国家所有，其代表是国会，而铁路监管办是监管机构，对作为所有者代表的国会负责，但作为监管者的监管办并不具体经营国有资产，而是以契约形式的委托代理制将国有资产交由国家路网公司、客运公司等公司具体经营。所有者不直接监管，监管者不干预经营，经营者按契约规定而自负盈亏，从而实现了所有权、监管权、经营权的相互制衡。这种体制值得在中国国有资产管理体制的改革上借鉴。
第五，国有民营并不是我们过去讲的承包制。承包制是个人或者某些人，承包经营国有企业，而国有民营，则是国有资产交由具有法人地位的私有企业来经营。前者是个人信用为基础，而后者则是以法人信用为基础。个人信用同法人信用是完全不同的。国有资产以委托代理形式交由具有法人地位的私有企业经营，同交由某些个人经营是根本不同的两种契约关系。英国铁路改革并不是我们过去搞的承包制，而是一种完全规范的委托代理制。因此，英国铁路改革是国有民营的典型形式。我们对于具有垄断性国有企业改革，也应该是这种路子。英国铁路国有资产的最终所有者代表是国会，国会将铁路国有资产委托铁路监管办代为监管，铁路监管办将铁路国有资产以委托代理形式交由完全独立的私营企业经营，所有权、监管权和经营权相互制衡，这同承包制有根本性区别。
(本文作者：清华大学经济管理学院教授)
责任编辑于朝霞