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不可否认,政治动员机制是中国特色的执政经验与传统,在新时期依然是政府的重要优势,有效的政治动员治理在各类公共危机管理中成效显著,于政治生活中是不可或缺的。然而,地方政府立足于自身特殊的效用目标,在中央政府下放的自主权的基础上,运用自身资源不断突破政府间权力配置以及中央政策的限制,在常规行政中不断强化政治动员机制,形成了地方政府特有的政治动员治理方式,不可避免地给地方政府运行机制带来了一系列深刻的影响。
一、政治动员的治理方式
政治动员是中华人民共和国建立以来我国政府管理方式的一项重要遗产。所谓政治动员,"就是在国家利益民族利益人民利益的名誉下,运用思想舆论和宣传教育等政治社会化调动民众对执政者及其决策的认同、支持和配合,从而加强政治体系的施政能量,促进决策的执行。"
概括地讲,政治动员治理方式的两大特点:第一、"只要结果不计成本"。一旦一个问题被上升到了政治高度,并用政治动员方式来加以解决,就意味着该项工作的推进只需要"算政治账",而不需要考虑别的因素。第二、"只问结果不问过程"。也即上级政府只要求下级政府将事情办成,至于如何办成,则不必象平时那样拘泥于程序和制度规范。
诚然,任何一个社会问题的治理,如果成本、程序及方式方法都可以忽略不计,凭借政府的权威和资源,其治理的效果和优势自然是常规治理手段难以相提并论的。对地方政府而言,由于经济资源相对不足,地方政府所能运用的经济手段相对有限,加上法治行政远未成为地方政府的行为准则,除了直接以行政指令推动硬性任务的完成之外,地方政府就会频繁利用政治动员治理方式来实现某些特定的行政目标。
二、政治动员治理的操作方式――以地方政府招商引资为例
二十世纪九十年代中期以来在政府竞争日趋激烈的背景下,全国各地方政府无一例外地在招商引资中采用了这种政治动员治理方式。从共性上来说,地方政府招商引资的政治动员治理的操作方式中通常有以下几个特点:
一是把招商引资工作推到了压倒一切的政府首要工作,建立一把手"负总责"的责任机制。各地方政府及其职能部门均成立了招商引资工作领导小组,由"一把手"担任第一责任人,招商引资任务的完成情况列为政绩考核最重要的刚性指标,甚至实行一票否决制;二是将招商引资指标任务层层分解。下达给政府各个部门及下属行政区,所有党委、政府部门(甚至把法院、检察院等也当做政府下属部门)不分职能,无一例外都要完成一定的招商指标;三是制定出台招商的奖惩措施,建立专项工作的激励机制和惩罚机制。每引进实到一笔一定数额外资则奖励主要领导;而未完成招商引资指标的,部门取消评优资格,甚至停发业绩奖;四是不计成本,运用一切可运用的资源,务求能在短期内取得最好的成效。党政主要领导带头参与种类招商活动;有能力的公职人员常驻经济发达地区从事招商;政府拨出招商专项经费,用于招商的各项活动;频频办节、办会,开展招商洽谈等等;五是采用一切可采用的手段,竞相出台各种优惠政策,对投资企业的税收、土地、审批、管理等给予最大限度地支持。
借助政治动员机制来招商引资,由于运用了政府的全部资源,就事而言,往往的确能够在短期内取得显著的成效,这种显著短期效应正是政治动员治理方式在招商工作被频频采用的重要原因。在这样的运作作机制中,地方政府及其各职能部门实际上都已经演变成了一个准企业组织,各级政府和各个职能部门均承担一定的经济指标,完成这一指标成为行政首长的第一任务,上级机关按照其下达的指标对下级机关的工作进度进行频繁考核,指标任务完成的好坏,不仅关系到党政领导的政治前途,且还关系到各职能部门的年终奖励。
三、地方政府运行机制的困惑
政治动员治理方式的强化,增加了行政干预的不确定性,加剧了地方政府自主性的扩张,政府职能转变以及依法行政等之所以长期进展缓慢,均与之有着密切关联。目前地方政府的运行机制已经出现了不同程度的"载体化"倾向,政府领导及部门责任人的注意力不是督促各级各部门按照法律和各项政策制度的规定,依循既定的行政程序和规范,有条不紊地全面履行其法定的职责,而是热衷于寻找推进工作的"载体",似乎没有适当的"载体"就没有了工作的"推手",就无法推进工作的正常运行。政治动员治理方式的不断强化,导致了地方政府运行机制的四个困惑:
困惑之一:行政目标的不确定性和随意性。地方政府有着相当强烈的超越其正常职责范围的行政意图,习惯于将某些特殊的工作事项作为当下压倒性的行政目标,即所谓的"中心工作",进而借助于类似于政治动员的组织机制和责任机制,将其"载体化"并通过一系列"推手"促使职能部门加以贯彻和落实,这种运行机制的泛化,客观上导致政治动员治理方式下的地方政府行政目标和行为取向存在着相当的不确定性和主观随意性,也使公众无法理性预期政府的行为。
困惑之二:行政程序的严肃性和权威性受到影响。从过程上说,政治动员机制对规范、程序的屡屡冲击,极大地损害了行政规范、程序本身的严肃性和权威性。既然政治动员可以突破规范和程序,日常行政中借助于一些堂而皇之的理由,违反政策、法律规范和程序,也就不是什么大不了的事了。在一次次政治动员的冲击下,许多制度安排往往都在行为主体"具体问题具体分析","从国情出发","从实际出发"之类的借口中流于形式,政府官员对法律负责、对制度负责,严格依法行政的思维习惯和行为方式迟迟难以养成。
困惑之三:政府职能的正常履行能力弱化。政治动员机制的滥用,极大地冲击了政府职能的正常履行,以招商引资为例,不论各地经济发展条件,不分政府部门的职能定位,一律作为各地各部门的头等大事。不仅经济管理部门承担了一定数额的招商任务,就连公安局、司法局、宣传部、党校、档案局、妇联这样一些不负有发展经济直接职责的,也有相应的招商引资的刚性任务。在政治任务的冲击下,政府各职能部门的正常工作和职能不得不被放在次要的甚至可有可无的位置。逐级承包、逐级考核的企业化运作机制,导致政府领导像企业经营者那样,紧盯着经济指标不敢丝毫松懈,而至于政府的非经济职能,则被极大地弱化。
困惑之四:政治动员的高效力与常规行政低效率的恶性循环。政治动员治理的频繁运用,直接冲击了政府各部门法定职能的正常履行以及行政运行的常规流程,不断加剧了地方政府常规行政的低效率现象。而常规行政的低效率所积累的大量治理难题,反过来又进一步强化了地方政府领导借助政治动员机制进行"集中整治"的愿望。地方政府的常规行政已经普遍受到低效率的困扰,以致不借助于某些具体的"载体"和"推手",就无法推动政府各部门的正常运作。
美国学者盖伊。彼得斯就是否应当超越官僚制问题提出的观点,对于中国行政体制改革是非常有针对性的:"对于体制转换中国家和发展中国家而言,在追求政府部门最大化经济效益的同时,必须重视建立一个可被预测的发球全民的、正直的韦伯式官僚政府。""这些国家在采取更市场化的行政体制之前,需要等效其固有的价值观念制度化。在一个权力更为分散的行政体制能够得到法律认可之前,不得不先清除人们头脑中残存的政治化的和极端专制的旧体制。"
政治动员机制在短期内的高效力,往往是损害政府行为的规范性和程序性为代价的,会给常规行政留下严重的负面影响,极大地增强政府行为的不确定性因素。按马克斯。韦伯的理论,官僚制运行逻辑"断然拒绝"特权"和原则上拒绝"按具体个案一个一个地"解决问题",它成功地"排除一切爱憎和一切纯粹个人的、从根本上说一切非理性的、不可预计性的感觉因素。公共事务是否具有可能预期性,对于人们的行为选择及其效率影响尤为关键。
政治动员机制的治理方式下,地方政府行为过多地受到主要领导行政偏好和个人意志左右,已经使地方政府行为呈现出相当突出的无序化现象。就极端情况而言,目前几乎已经没有什么权限不能超越,没有什么政策底线不能突破,没有什么行政规范不可逾越,没有什么非常规手段不可采用,地方政府"自主性"无限制膨胀的负面效应已越来越突出地暴露出来。
参考文献:
[1]胡伟.政府过程[M].浙江人民出版社,1998.
[2][美]彼得斯.政府未来的治理方式[M].北京:中国人民大学出版社,2001.
[3][德]马克斯•韦伯.经济与社会(下卷)[M].北京:商务印书馆,1997.
一、政治动员的治理方式
政治动员是中华人民共和国建立以来我国政府管理方式的一项重要遗产。所谓政治动员,"就是在国家利益民族利益人民利益的名誉下,运用思想舆论和宣传教育等政治社会化调动民众对执政者及其决策的认同、支持和配合,从而加强政治体系的施政能量,促进决策的执行。"
概括地讲,政治动员治理方式的两大特点:第一、"只要结果不计成本"。一旦一个问题被上升到了政治高度,并用政治动员方式来加以解决,就意味着该项工作的推进只需要"算政治账",而不需要考虑别的因素。第二、"只问结果不问过程"。也即上级政府只要求下级政府将事情办成,至于如何办成,则不必象平时那样拘泥于程序和制度规范。
诚然,任何一个社会问题的治理,如果成本、程序及方式方法都可以忽略不计,凭借政府的权威和资源,其治理的效果和优势自然是常规治理手段难以相提并论的。对地方政府而言,由于经济资源相对不足,地方政府所能运用的经济手段相对有限,加上法治行政远未成为地方政府的行为准则,除了直接以行政指令推动硬性任务的完成之外,地方政府就会频繁利用政治动员治理方式来实现某些特定的行政目标。
二、政治动员治理的操作方式――以地方政府招商引资为例
二十世纪九十年代中期以来在政府竞争日趋激烈的背景下,全国各地方政府无一例外地在招商引资中采用了这种政治动员治理方式。从共性上来说,地方政府招商引资的政治动员治理的操作方式中通常有以下几个特点:
一是把招商引资工作推到了压倒一切的政府首要工作,建立一把手"负总责"的责任机制。各地方政府及其职能部门均成立了招商引资工作领导小组,由"一把手"担任第一责任人,招商引资任务的完成情况列为政绩考核最重要的刚性指标,甚至实行一票否决制;二是将招商引资指标任务层层分解。下达给政府各个部门及下属行政区,所有党委、政府部门(甚至把法院、检察院等也当做政府下属部门)不分职能,无一例外都要完成一定的招商指标;三是制定出台招商的奖惩措施,建立专项工作的激励机制和惩罚机制。每引进实到一笔一定数额外资则奖励主要领导;而未完成招商引资指标的,部门取消评优资格,甚至停发业绩奖;四是不计成本,运用一切可运用的资源,务求能在短期内取得最好的成效。党政主要领导带头参与种类招商活动;有能力的公职人员常驻经济发达地区从事招商;政府拨出招商专项经费,用于招商的各项活动;频频办节、办会,开展招商洽谈等等;五是采用一切可采用的手段,竞相出台各种优惠政策,对投资企业的税收、土地、审批、管理等给予最大限度地支持。
借助政治动员机制来招商引资,由于运用了政府的全部资源,就事而言,往往的确能够在短期内取得显著的成效,这种显著短期效应正是政治动员治理方式在招商工作被频频采用的重要原因。在这样的运作作机制中,地方政府及其各职能部门实际上都已经演变成了一个准企业组织,各级政府和各个职能部门均承担一定的经济指标,完成这一指标成为行政首长的第一任务,上级机关按照其下达的指标对下级机关的工作进度进行频繁考核,指标任务完成的好坏,不仅关系到党政领导的政治前途,且还关系到各职能部门的年终奖励。
三、地方政府运行机制的困惑
政治动员治理方式的强化,增加了行政干预的不确定性,加剧了地方政府自主性的扩张,政府职能转变以及依法行政等之所以长期进展缓慢,均与之有着密切关联。目前地方政府的运行机制已经出现了不同程度的"载体化"倾向,政府领导及部门责任人的注意力不是督促各级各部门按照法律和各项政策制度的规定,依循既定的行政程序和规范,有条不紊地全面履行其法定的职责,而是热衷于寻找推进工作的"载体",似乎没有适当的"载体"就没有了工作的"推手",就无法推进工作的正常运行。政治动员治理方式的不断强化,导致了地方政府运行机制的四个困惑:
困惑之一:行政目标的不确定性和随意性。地方政府有着相当强烈的超越其正常职责范围的行政意图,习惯于将某些特殊的工作事项作为当下压倒性的行政目标,即所谓的"中心工作",进而借助于类似于政治动员的组织机制和责任机制,将其"载体化"并通过一系列"推手"促使职能部门加以贯彻和落实,这种运行机制的泛化,客观上导致政治动员治理方式下的地方政府行政目标和行为取向存在着相当的不确定性和主观随意性,也使公众无法理性预期政府的行为。
困惑之二:行政程序的严肃性和权威性受到影响。从过程上说,政治动员机制对规范、程序的屡屡冲击,极大地损害了行政规范、程序本身的严肃性和权威性。既然政治动员可以突破规范和程序,日常行政中借助于一些堂而皇之的理由,违反政策、法律规范和程序,也就不是什么大不了的事了。在一次次政治动员的冲击下,许多制度安排往往都在行为主体"具体问题具体分析","从国情出发","从实际出发"之类的借口中流于形式,政府官员对法律负责、对制度负责,严格依法行政的思维习惯和行为方式迟迟难以养成。
困惑之三:政府职能的正常履行能力弱化。政治动员机制的滥用,极大地冲击了政府职能的正常履行,以招商引资为例,不论各地经济发展条件,不分政府部门的职能定位,一律作为各地各部门的头等大事。不仅经济管理部门承担了一定数额的招商任务,就连公安局、司法局、宣传部、党校、档案局、妇联这样一些不负有发展经济直接职责的,也有相应的招商引资的刚性任务。在政治任务的冲击下,政府各职能部门的正常工作和职能不得不被放在次要的甚至可有可无的位置。逐级承包、逐级考核的企业化运作机制,导致政府领导像企业经营者那样,紧盯着经济指标不敢丝毫松懈,而至于政府的非经济职能,则被极大地弱化。
困惑之四:政治动员的高效力与常规行政低效率的恶性循环。政治动员治理的频繁运用,直接冲击了政府各部门法定职能的正常履行以及行政运行的常规流程,不断加剧了地方政府常规行政的低效率现象。而常规行政的低效率所积累的大量治理难题,反过来又进一步强化了地方政府领导借助政治动员机制进行"集中整治"的愿望。地方政府的常规行政已经普遍受到低效率的困扰,以致不借助于某些具体的"载体"和"推手",就无法推动政府各部门的正常运作。
美国学者盖伊。彼得斯就是否应当超越官僚制问题提出的观点,对于中国行政体制改革是非常有针对性的:"对于体制转换中国家和发展中国家而言,在追求政府部门最大化经济效益的同时,必须重视建立一个可被预测的发球全民的、正直的韦伯式官僚政府。""这些国家在采取更市场化的行政体制之前,需要等效其固有的价值观念制度化。在一个权力更为分散的行政体制能够得到法律认可之前,不得不先清除人们头脑中残存的政治化的和极端专制的旧体制。"
政治动员机制在短期内的高效力,往往是损害政府行为的规范性和程序性为代价的,会给常规行政留下严重的负面影响,极大地增强政府行为的不确定性因素。按马克斯。韦伯的理论,官僚制运行逻辑"断然拒绝"特权"和原则上拒绝"按具体个案一个一个地"解决问题",它成功地"排除一切爱憎和一切纯粹个人的、从根本上说一切非理性的、不可预计性的感觉因素。公共事务是否具有可能预期性,对于人们的行为选择及其效率影响尤为关键。
政治动员机制的治理方式下,地方政府行为过多地受到主要领导行政偏好和个人意志左右,已经使地方政府行为呈现出相当突出的无序化现象。就极端情况而言,目前几乎已经没有什么权限不能超越,没有什么政策底线不能突破,没有什么行政规范不可逾越,没有什么非常规手段不可采用,地方政府"自主性"无限制膨胀的负面效应已越来越突出地暴露出来。
参考文献:
[1]胡伟.政府过程[M].浙江人民出版社,1998.
[2][美]彼得斯.政府未来的治理方式[M].北京:中国人民大学出版社,2001.
[3][德]马克斯•韦伯.经济与社会(下卷)[M].北京:商务印书馆,1997.