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一、“联村自治”的缘起
咸丰县国土面积2550平房公里，辖5乡5镇1个区工委，288个村1916个村民小组，总人口36.58万人，其中农业人口32.97万人。2005年第六届村委会换届选举时，该县辖184个建制村。同年12月第六届村委会换届选举结束后，该县人民政府行文将建制村恢复到2002年以前的288个，新恢复的104个村目前没有村委会班子及村委会印章，也不履行职责。2005年全县应换届选举184个村委会，因高乐山、尖山、甲马池、活龙坪、忠堡5个乡镇推行联村村委会选举和“联村共治”(后改称“联村自治”)，实际上换届选举119个村委会。2007年3月，小村、清坪、黄金洞3个乡镇仿效高乐山等乡镇推行“联村自治”，将建制村由8个、29个、15个分别联成4个、10个、6个，因属届中调整，由乡镇下派干部结合原村委会部分成员组成20个联村工作队代替原52个村委会实行“联村自治”。至此，该县实际运转的村委会又缩减了32个，即咸丰县目前处于正常工作状态的村委会、联村村委会、联村工作队总数为87个。
二、“聯村自治”对基层政权建设的影响
(一)“联村自治”的积极影响
咸丰县“联村自治”是在不变更原行政村行政区划，不改变原行政村债权、债务、合同和生产资料、资源权属等经济关系的前提下，本着“村民资源、就近便利、优势互补、互惠互利”的原则，由两个或两个以上的行政村组成一个联合自治组织，对属于行政村的事务进行集中管理，使村级联成集聚、竞争、协同发展的局面。“联村自治”可以有效解决现有行政村规模偏小，难以整合资源、集中力量办大事的问题；可以有效解决政府不满意、村干部不满意、村民不满意的问题。总而言之，“联村自治”的好处显而易见：一是减少了村干部职位，提高了村干部待遇；二是促进了村干部作风转变，解决了村级组织软弱涣散问题；三是促进了资源整合，加快了村级经济发展；四是理顺了工作关系，降低了行政成本；五是提高了村干部工作能力，创新了基层组织设置。
(二)“联村自治”的消极影响
目前咸丰县大多数乡镇都在推行“联村自治”。“联村自治”，作为新时期山区村级管理模式的一种探索，其长期效果需要进一步观察。对照《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称“村委会组织法”)和《湖北省村民委员会选举办法》相关规定，该县部分乡镇在推行“联村自治”过程中存在执法不严格、程序不到位等问题，需要加以注意和改进。
1、《村委会组织法》仍然是现阶段指导和规范农村基层群众性自治组织建设和管理工作的基础性法律文件。咸丰县部分乡镇干部一说“联村自治”，就是百分之百的好；一说《村委会组织法》，就是不合实际要修改，这种想法和言论，有以偏盖全和浮躁之嫌，对基层自治组织建设，尤其是基层民主政治建设和社会主义和谐新农村建设有一定的负面影响。
2、乡镇人民政府提出村民委员会的设立、撤销、范围调整意见，是《村委会组织法》第八条赋予的权力，但是这种意见需召开村民会议或采取问卷调查等形式，征得多数村民同意，再报县人民政府批准后组织实施。咸丰县高乐山镇马河坝村13组村民郎安焉(原泡木园村支书)说，2005年的联村选举决定是镇领导在镇里的村干部会上突然宣布的，事前和事后均未征求过村民意见，也不清楚是否得到县政府的批准。咸丰县多数乡镇在不征求或不充分征求村民意见，且不经县政府批准，就大范围推行联村选举、“联村自治”，是否合适，值得商榷。
3、《村委会组织法》第八条规定，村民委员会根据村民居住状况、人口多少，按照便于群众自治的原则设立。咸丰县高乐山镇马河坝村13组村民郎正焉说“联村自治”虽有很多好处，但也存在群众办事比原来小村更麻烦的问题，比如办砍伐证、身份证、宅基地手续等，要跑更远的路，村民见村官比以前难多了。咸丰县多数乡镇将1000人上下的建制村联成5000人左右甚至多达7000多人的大村，在交通不便的山区不利于方便群众和真正意义上的自治。
4、《村委会组织法》第九条规定，“村民委员会由主任、副主任和委员共三至七人组成，由村民直接选举产生”；第十一条规定，“任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员”。咸丰县高乐山镇官坝村(辖原官坝、牛栏界、龙坪、泡桐坝4个村)在2005年第六届村委会换届选举产生联村村委会后，又由镇政府指定了一名村委会委员(计生专于)；尖山乡唐崖司村也是2005年联村村委会选举后，由乡政府任命了一名村委会委员(半脱产兼大组组长)。该县大部分乡镇人民政府，在联村村委会选举后，有不遵守《村委会组织法》相关规定，直接任命和指定村干部的行为。
5、《村委会组织法》第九条规定，“村民委员会成员不脱离生产，根据情况，可以给予适当补助”。2002年6月24日，温家宝总理《在全国农村“三个代表”重要思想学习教育活动总结表彰会议上的讲话》上曾经强调，“一些地方选派乡镇干部到村里担任支部书记，这种做法很好，加强了基层工作，也有利于培养锻炼干部，对于那些一时没有合适人选的村，尤其必要。但总体上讲，还是要立足于从农民中培养村干部，并按照党章的规定和村民自治的原则选举产生干部。村干部应当是不拿工资、只拿补贴的农民，不要把村干部专职化、行政化”。咸丰县部分乡镇“联村自治”中的村干部脱产坐班以及高薪酬(人月均1000多元)制度，凸显了联村村委会的行政性，削弱了村委会对村民自我管理、自我教育、自我服务的自治功能，不利于基层民主政治建设。
三、“联村自治”的几点启示
(一)着力提升乡镇干部依法行政的能力
“乡政村治”是目前农村实行的一项以乡镇管理为关键、以村民自治为主要内容的基层治理模式，村民自治的成效如何，在很大程度上取决于乡镇管理的水平高低和合法程度。从乡镇的角度看，尽管实行了村民自治，但乡镇仍然习惯于将其当作自己的下级“准行政”单位和“二政府”，仍然按照传统的领导指挥式的管理方式对村委会工作加以行政干涉。通过上文分析咸丰县部分乡镇推行“联村自治”，尽管有一些好处，但是在探索山区村级管理模式时，不乏“长官意志”“家长意识”的印迹，乡镇工作人员缺乏法律意识，对《村委会组织法》《湖北省村委会选举办法》没有吃透，执行有偏差。因此，为迎接2008年即将到来的湖北省第七届村委会换届选举顺利开展和有序进行，不断提高乡镇干部的法律素质，加大对其依法行政考核是十分必要，而且紧迫。
(二)乡镇政府与村委会的共同职责：提供公共服务
华中科技大学中国乡村治理中心主任贺雪峰教授发表在《南方农村报》上的一篇文章《经济快速发展不是新农村的方向》，引起 了读者的不同反应。其中一位基层工作者鞠昌华认为，村级组织的职责是提供公共服务。我与鞠先生的观点一致。税费改革后，乡镇政府“要钱、要命”(指收税与计划生育工作)的时代已经终结。提供公共服务，是乡镇政府的当然职责，同时也离不开村级组织的协助。对有些村级组织做起来有优势的行政性工作，如最低生活保障对象的初审、文化教育、体育场所的日常管理等，乡镇政府要依法采取“权随责走、费随事转”的原则，委托村级组织承担。在浙江农村，村级组织开展了大量的代理服务，便民服务，协助政府为村民开展致富发展、公益事业、综合治理、证照代办等服务，免除了村民的奔波之苦。我想，如果咸丰县部分乡镇施行“联村自治”的村子结合他们的实际，就不会出现像高乐山镇马河壩村13组村民郎正焉所叙说“联村自治”虽有很多好处，但也存在群众办事比原来小村更麻烦的问题。
(三)村干部接受群众评议方向是正确的
小村等乡镇在村委会届中推行“联村自治”过程中，采用“群众测评”方式从原村委会成员中选拔脱产干部组成联村工作队。这一对村委会干部的选拔方式是值得肯定的。“联村自治”本来就是对基层干部新时期山区村级管理模式的一种探索，不可苛求十全十美。好的保留，不好的改掉。为什么说群众评议干部的方向是正确的?实践是检验真理的唯一标准。目前，在部分地区，如湖北省通山县已经试行村委会干部工资由村民代表票决，如果票决结果干部能够拿到全额工资，乡镇政府不能拦截，这可在一定程度上理顺乡村关系，避免乡镇政府对村委会干部选拔的不正常干预，建立二者之间的良性互动。
四、结语
咸丰县部分乡镇对村级组织和基层民主政治建设的改革探索，初衷是好的，具有积极意义。但是在改革和探索村级组织运行机制和管理体制的过程中，应该严格按照《村委会组织法》和《湖北省村民委员会选举办法》进行，不断积累经验，不断总结，在实践中不断加强“四个民主”，否则，“四个民主”就会发展不平衡，重选举，轻民主决策、民主管理和民主监督，只会造就“半拉子民主”，削弱“四个民主”建设。
(作者简介：华中师范大学中国农村问题研究中心，硕士在读，研究方向为基层政府治理。)
咸丰县国土面积2550平房公里，辖5乡5镇1个区工委，288个村1916个村民小组，总人口36.58万人，其中农业人口32.97万人。2005年第六届村委会换届选举时，该县辖184个建制村。同年12月第六届村委会换届选举结束后，该县人民政府行文将建制村恢复到2002年以前的288个，新恢复的104个村目前没有村委会班子及村委会印章，也不履行职责。2005年全县应换届选举184个村委会，因高乐山、尖山、甲马池、活龙坪、忠堡5个乡镇推行联村村委会选举和“联村共治”(后改称“联村自治”)，实际上换届选举119个村委会。2007年3月，小村、清坪、黄金洞3个乡镇仿效高乐山等乡镇推行“联村自治”，将建制村由8个、29个、15个分别联成4个、10个、6个，因属届中调整，由乡镇下派干部结合原村委会部分成员组成20个联村工作队代替原52个村委会实行“联村自治”。至此，该县实际运转的村委会又缩减了32个，即咸丰县目前处于正常工作状态的村委会、联村村委会、联村工作队总数为87个。
二、“聯村自治”对基层政权建设的影响
(一)“联村自治”的积极影响
咸丰县“联村自治”是在不变更原行政村行政区划，不改变原行政村债权、债务、合同和生产资料、资源权属等经济关系的前提下，本着“村民资源、就近便利、优势互补、互惠互利”的原则，由两个或两个以上的行政村组成一个联合自治组织，对属于行政村的事务进行集中管理，使村级联成集聚、竞争、协同发展的局面。“联村自治”可以有效解决现有行政村规模偏小，难以整合资源、集中力量办大事的问题；可以有效解决政府不满意、村干部不满意、村民不满意的问题。总而言之，“联村自治”的好处显而易见：一是减少了村干部职位，提高了村干部待遇；二是促进了村干部作风转变，解决了村级组织软弱涣散问题；三是促进了资源整合，加快了村级经济发展；四是理顺了工作关系，降低了行政成本；五是提高了村干部工作能力，创新了基层组织设置。
(二)“联村自治”的消极影响
目前咸丰县大多数乡镇都在推行“联村自治”。“联村自治”，作为新时期山区村级管理模式的一种探索，其长期效果需要进一步观察。对照《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称“村委会组织法”)和《湖北省村民委员会选举办法》相关规定，该县部分乡镇在推行“联村自治”过程中存在执法不严格、程序不到位等问题，需要加以注意和改进。
1、《村委会组织法》仍然是现阶段指导和规范农村基层群众性自治组织建设和管理工作的基础性法律文件。咸丰县部分乡镇干部一说“联村自治”，就是百分之百的好；一说《村委会组织法》，就是不合实际要修改，这种想法和言论，有以偏盖全和浮躁之嫌，对基层自治组织建设，尤其是基层民主政治建设和社会主义和谐新农村建设有一定的负面影响。
2、乡镇人民政府提出村民委员会的设立、撤销、范围调整意见，是《村委会组织法》第八条赋予的权力，但是这种意见需召开村民会议或采取问卷调查等形式，征得多数村民同意，再报县人民政府批准后组织实施。咸丰县高乐山镇马河坝村13组村民郎安焉(原泡木园村支书)说，2005年的联村选举决定是镇领导在镇里的村干部会上突然宣布的，事前和事后均未征求过村民意见，也不清楚是否得到县政府的批准。咸丰县多数乡镇在不征求或不充分征求村民意见，且不经县政府批准，就大范围推行联村选举、“联村自治”，是否合适，值得商榷。
3、《村委会组织法》第八条规定，村民委员会根据村民居住状况、人口多少，按照便于群众自治的原则设立。咸丰县高乐山镇马河坝村13组村民郎正焉说“联村自治”虽有很多好处，但也存在群众办事比原来小村更麻烦的问题，比如办砍伐证、身份证、宅基地手续等，要跑更远的路，村民见村官比以前难多了。咸丰县多数乡镇将1000人上下的建制村联成5000人左右甚至多达7000多人的大村，在交通不便的山区不利于方便群众和真正意义上的自治。
4、《村委会组织法》第九条规定，“村民委员会由主任、副主任和委员共三至七人组成，由村民直接选举产生”；第十一条规定，“任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员”。咸丰县高乐山镇官坝村(辖原官坝、牛栏界、龙坪、泡桐坝4个村)在2005年第六届村委会换届选举产生联村村委会后，又由镇政府指定了一名村委会委员(计生专于)；尖山乡唐崖司村也是2005年联村村委会选举后，由乡政府任命了一名村委会委员(半脱产兼大组组长)。该县大部分乡镇人民政府，在联村村委会选举后，有不遵守《村委会组织法》相关规定，直接任命和指定村干部的行为。
5、《村委会组织法》第九条规定，“村民委员会成员不脱离生产，根据情况，可以给予适当补助”。2002年6月24日，温家宝总理《在全国农村“三个代表”重要思想学习教育活动总结表彰会议上的讲话》上曾经强调，“一些地方选派乡镇干部到村里担任支部书记，这种做法很好，加强了基层工作，也有利于培养锻炼干部，对于那些一时没有合适人选的村，尤其必要。但总体上讲，还是要立足于从农民中培养村干部，并按照党章的规定和村民自治的原则选举产生干部。村干部应当是不拿工资、只拿补贴的农民，不要把村干部专职化、行政化”。咸丰县部分乡镇“联村自治”中的村干部脱产坐班以及高薪酬(人月均1000多元)制度，凸显了联村村委会的行政性，削弱了村委会对村民自我管理、自我教育、自我服务的自治功能，不利于基层民主政治建设。
三、“联村自治”的几点启示
(一)着力提升乡镇干部依法行政的能力
“乡政村治”是目前农村实行的一项以乡镇管理为关键、以村民自治为主要内容的基层治理模式，村民自治的成效如何，在很大程度上取决于乡镇管理的水平高低和合法程度。从乡镇的角度看，尽管实行了村民自治，但乡镇仍然习惯于将其当作自己的下级“准行政”单位和“二政府”，仍然按照传统的领导指挥式的管理方式对村委会工作加以行政干涉。通过上文分析咸丰县部分乡镇推行“联村自治”，尽管有一些好处，但是在探索山区村级管理模式时，不乏“长官意志”“家长意识”的印迹，乡镇工作人员缺乏法律意识，对《村委会组织法》《湖北省村委会选举办法》没有吃透，执行有偏差。因此，为迎接2008年即将到来的湖北省第七届村委会换届选举顺利开展和有序进行，不断提高乡镇干部的法律素质，加大对其依法行政考核是十分必要，而且紧迫。
(二)乡镇政府与村委会的共同职责：提供公共服务
华中科技大学中国乡村治理中心主任贺雪峰教授发表在《南方农村报》上的一篇文章《经济快速发展不是新农村的方向》，引起 了读者的不同反应。其中一位基层工作者鞠昌华认为，村级组织的职责是提供公共服务。我与鞠先生的观点一致。税费改革后，乡镇政府“要钱、要命”(指收税与计划生育工作)的时代已经终结。提供公共服务，是乡镇政府的当然职责，同时也离不开村级组织的协助。对有些村级组织做起来有优势的行政性工作，如最低生活保障对象的初审、文化教育、体育场所的日常管理等，乡镇政府要依法采取“权随责走、费随事转”的原则，委托村级组织承担。在浙江农村，村级组织开展了大量的代理服务，便民服务，协助政府为村民开展致富发展、公益事业、综合治理、证照代办等服务，免除了村民的奔波之苦。我想，如果咸丰县部分乡镇施行“联村自治”的村子结合他们的实际，就不会出现像高乐山镇马河壩村13组村民郎正焉所叙说“联村自治”虽有很多好处，但也存在群众办事比原来小村更麻烦的问题。
(三)村干部接受群众评议方向是正确的
小村等乡镇在村委会届中推行“联村自治”过程中，采用“群众测评”方式从原村委会成员中选拔脱产干部组成联村工作队。这一对村委会干部的选拔方式是值得肯定的。“联村自治”本来就是对基层干部新时期山区村级管理模式的一种探索，不可苛求十全十美。好的保留，不好的改掉。为什么说群众评议干部的方向是正确的?实践是检验真理的唯一标准。目前，在部分地区，如湖北省通山县已经试行村委会干部工资由村民代表票决，如果票决结果干部能够拿到全额工资，乡镇政府不能拦截，这可在一定程度上理顺乡村关系，避免乡镇政府对村委会干部选拔的不正常干预，建立二者之间的良性互动。
四、结语
咸丰县部分乡镇对村级组织和基层民主政治建设的改革探索，初衷是好的，具有积极意义。但是在改革和探索村级组织运行机制和管理体制的过程中，应该严格按照《村委会组织法》和《湖北省村民委员会选举办法》进行，不断积累经验，不断总结，在实践中不断加强“四个民主”，否则，“四个民主”就会发展不平衡，重选举，轻民主决策、民主管理和民主监督，只会造就“半拉子民主”，削弱“四个民主”建设。
(作者简介：华中师范大学中国农村问题研究中心，硕士在读，研究方向为基层政府治理。)