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摘 要 ：土地征收是政府引导土地利用的重要措施，而公共利益是土地征收权存在的前提。纵观我国土地征收的国情，土地利益的巨大诱惑产生了大量非因公共利益而肆意征地的现象。乱征地侵害群众利益，影响党政形象、造成地方政府依赖土地政策等消极后果，只有地方政府坚持正确的公共利益取向，厘清公共利益的边界，重新审视现有的征收制度，才能真正走出土地征收的公共利益困境。
关键词：地方政府；土地征收；公共利益；困境；路径选择
一直以来，土地问题都是关系到国家稳定发展的重要问题。近年来，随着社会不断发展，城市化建设不断推进，各地征地的需求陡增。而随之而来的暴力拆迁、围堵政府等恶性事件的频频暴出，严重影响社会的稳定和发展，成为当代中国亟待解决的难题，因此对其研究和探讨具有深刻的现实意义。
一、地方政府土地征收环境下公共利益的内涵及界定标准
公共利益的概念存在于政治学、法学、社会学等多个学科中。看问题的角度及价值观等方面的不同，使得对于公共利益的解读也因人而异，但人们对公共利益与私人利益有区别、公共利益应有公益性和分享性等方面有较为一致的看法。笔者认为，公共利益是社会存在与发展所必需的，经过社会成员的个体利益的整合而形成的，并能为社会中的绝大多数人所认可和享有的，具有广泛性、正当性、公益性的社会价值体或利益形态。
对于公共利益的界定标准，目前学术界也是众说纷纭，莫衷一是。一些学者认为公共利益的界定标准简单来说就是受益人的数量要多，受益人生活的质量要高。而莫于川教授认为确定公共利益的标准有六条，即第一，合法合理性；第二，公共受益性；第三，公平补偿性；四，公开参与性；第五，权力制约性；第六，权责统一性。【1】笔者较认同莫于川教授的观点，认为以上的几点基本能揭示公共利益的本质。在下文笔者也将主要应用莫教授的公共利益标准来对我国当前在土地征收过程中出现的一些问题进行对比分析。
《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第一章第十条和《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)第一章第二条中都规定，"国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。"也就是说，我国以法律条文的形式明确规定了国家行使征地权的前提是也只能是公共利益。2011年1月19日，国务院审议并通过了《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《房屋征收与补偿条例》)，该条例对公共利益作了具体规定：(1)国防和外交的需要；(2)由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；(3)由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；(4)由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；(5)由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；(6)法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。【2】以上的六条规定对公共利益做出如此概括性的列举，这在我国尚属首次，在一定程度上弥补了《宪法》等50多部法律虽然使用或者提及公共利益的概念却不明确其含义和适用范围的弊端。
二、地方政府土地征收的公共利益困境
2011年4月，国家审计署发布审计结果，2009年至2010年24个市县土地管理及土地资金中，有14个市县违规征用土地22万亩。虽然只是披露少数几个县市区的用地违规违法情况，如果这些地方的情况具有代表性，那么，可推算出全国同期违规违法征用土地大约在600万亩左右，超过可持续用地标准的50%以上。【3】从江苏"铁本违法征地"到四川德阳征地拆迁案件，从吉林梨树霍家店暴力征地拆迁到磐石市挪用土地补偿款案件，"征而不用"、"征而乱用"、"多征少用" 和"征而迟用"等长期困扰社会、损害民众利益的现象屡见不鲜，这不仅影响了土地资源的优化配置，导致出现大量的失地农民，更诱发了严重的群体性事件冲突。我国地方政府土地征收的具体公共利益困境如下：
（一）公共利益的公益性危机
如上所述，我国相关法律将公共利益作为对土地进行征收或征用的依据，但并未将什么是公共利益、由谁界定、其范围如何等问题界定清楚。虽然新出台的《房屋征收与补偿条例》归纳了公共利益的几点，但笔者认为，其中不少细节是有待商榷的。例如，新条例中有很多需要地方政府制定具体办法的规定，如何做到防止地方政府的配套制度违反新条例难以确定。又如，新条例的最后一条是"法律、行政法规规定的其他公共利益的需要"，该规定中"其它"二字也为不当征收留下隐患。另外，在利益严重分化的今天，地方政府为了追求眼前利益，违法侵害征收相对人利益的现象比比皆是。某些地方政府征地时冠以"为了经济发展"的名目，实质却是某些官员滥用手中行政权力，侵犯公民合法私有财产权。如地方政府将房屋征收拆迁后建立工厂、超市、娱乐场所或商品住宅，虽然短期内能起到拉动经济、增加税收及扩大就业等积极效应，但其直接目的却是满足政府自身的部门利益及经营者的商业利益。
（二）公共利益的补偿缺乏公正性
我国目前关于被征收土地补偿问题的关键不在于有没有给予补偿，而在于怎么补偿，按什么样的标准，方式有哪些、能否及时到位等，这都牵涉到公平公正的问题。在实际生活中，各地方政府常根据"因地制宜"原则制定 "基准价"，补偿价格大多未达到市场价格，补偿方式也主要以货币补偿为主，缺乏多元化的补偿方式，补偿也未包含因为土地用途改变而带来的增值利益，使得被征地民众所获补偿通常不能重新购置大致相当的住房，并且申请补偿的程序过于繁琐，被征地民众难以及时获得补偿款。
（三）公共利益的公开参与性不足
被征地民众相对政府属于弱势的一方。他们缺乏足以与政府进行博弈的经济和政治力量，而我国听证制度、行政监督机制、行政救济制度、司法审查机制、行政诉讼制度等程序规制的缺陷也使得他们没有充分表达自己利益的话语渠道，无法充分地表达意愿、参与决策和维护自身权益。于是，知情权、听证权、陈述权、参与决策权等民主权利长期得不到保障的他们，在被征地过程中公开参与积极性不高，参与程度低，由因参与性不强而更无法保障自身权益，如此循环往复。 （四）公共利益的权力制约性薄弱
没有监督的权力必然导致腐败。地方政府经济人的本性使得部门利益、土地财政收入的增加以及政绩的取得等因素均会诱使其在征收过程中背离公共利益。当某些违法违纪行为确实出现在土地征收的过程中时，本应严格追究其各类责任，却因为上级疏于监督、同级不想监督、下级不敢监督、群众不知监督等原因，使得地方政府在征地过程中的行政自由裁量权过大，权力资本不断扩张，土地寻租与腐败等现象也愈演愈烈，对行政主体权力的监督和制约的相关规定也成为一纸空文。
（五）公共利益的权责分离性明显
在土地征收中对于公共利益的认定，若只是由政府主体单方面进行独断，既当"运动员"又当"裁判员"，显然是有失公允的。地方政府在做出拆迁决定前常常忽略听证会、民意调查和咨询等形式，不及时向社会公开相关信息，而是选择直接以拆迁公告的形式给予公示，未能履行行政职责。更有甚者在土地征收前，一些地方政府就已将土地使用出让权出让给开发商，在土地征收后，以土地出让金优惠来让开发商承担被征收土地的使用补偿给付，模糊行政补偿与民事补偿的关系，推卸政府职责。
三、公共利益视角下的地方政府土地征收的路径选择
（一）确保公共利益的公益性
首先，对公共利益合法边界的厘清、公共利益范围的界定等应由我国立法机关即全国人大常委会而不是政府负责，对其进行相关的法律解释，明确其合法性标准，形成公共利益的类型化制度；其次，可借鉴西方先进国家的经验，对土地征收中尚未明确界定的公共利益外延作列举式界定；最后，有必要进一步完善《土地管理法》、《物权法》和《房屋征收与补偿条例》等实施细则，制定《土地征用法》等更专业性的法律法规，通过列举、概括条款、排除条款等方式，进一步明确公共利益的合法性范围。
无论是农村还是城市土地，是否具有公益性都应作为衡量能否以行政手段征用的标准，若其目的是出于商业性或私益性，就应采取市场自愿交易的土地流转模式，政府不可干预；另一方面，由民众自己来判断相应行为是否符合自身利益，无疑是确保公益性的最佳途径。因此，地方政府征地时应广泛听取民声，确保征地决策符合绝大多数人利益并能及时调整。
(二)设计合理的征地补偿机制
这一机制的设计，既要考虑被征地民众的长远生计，也要考虑地方政府的财政承担能力。在价格补偿方面，严格参照当地正常的土地市场价格，补偿不仅包括土地及地上附着物的损失，还应包括设置青苗及建筑物补偿费、社会保障费和劳动力安置补助费等补偿项目；补偿标准应由被征地民众以投票、抽签的方式，选出中立的土地价值评估机构，对房屋或者土地的市场价格进行规范、专业的评估；补偿方式方面，应更加多元化，可以是货币补偿，也可以是实物补偿，而实物补偿主要包括土地入股、土地分红、土地债券等多种补偿方式；在土地补偿程序方面，可以借鉴《房屋征收与补偿条例》中诸如先补偿后征收和平等协商补偿方案制度等的一些新制度新原则，并严格对征收补偿程序进行司法审查。
（三）民众参与机制的完善
地方政府应该做好征地前的事项公告工作，让广大民众直接监督公共利益的形成和决策。在预征地中，一旦有争议，必须举行听证会,通过各种途径让广大民众获知听证会的相关信息，并在听证会上就现在土地的使用情况、征收后土地的使用目的等予以说明，给予民众充分的发言权。除了听证制度，还应对被征地民众的行政诉讼行为予以援助及救济，建立健全司法制度、通过司法审查对政府的行为进行司法监督等，充分保障民众的知情权、听证权、参与权和意见表达权等 。当然，除了制度上的保障，还需注意加强对民众的思想教育与维权意识的普及，引导他们通过合法途径维护自身的合法权益。
（四）加强对行政权力主体的制约和监督
对于地方政府而言, 除了把以公共利益为由行使公权力纳入舆论监督、社会监督等民主监督视野中，更需要加强对于这一公权力行使过程的违宪审查、司法审查、上级监督、专门监督等国家权力性监督，这是"以权力监督权力"的机制和判断标准。【4】也就是说，应重视媒体舆论与社会民众的监督作用，对地方政府及相关行政机关破坏社会公共利益的行为进行信息披露和曝光。并且，国务院及相应部门应立即针对《房屋征收与补偿条例》制定实施细则及操作办法, 规范各级地方政府的行为，严肃查处违反国家征地拆迁补偿相关政策和标准以及贪污、截留、挪用征地补偿资金的案件，严肃查处征地中的寻租与腐败案件。
（五）公共利益中责任机制的建立健全
地方政府应从一个征地的利益相关者转变为纯粹的管理者、服务者，切实转变职能，建立行政问责制，将自己的行政干预之手从商业性拆迁、私人性拆迁中收回，保持中立者的姿态依法行政，严格审批土体征用的公益性项目, 切实维护广大民众的合法权益。
如果政府未按照规定的土地征收程序进行征地并做出了征收决定，那么该征收决定应该视为无效，则政府应恢复原状或担负损害赔偿责任。如果经查这样的行为是政府工作人员的故意行为，那么必须对其进行行政机关内部以及法律上的处罚和制裁。
综上所述，在经济社会转型时期的土地征收领域要实现公共利益的最大化，实现公共利益和个人利益共同发展，应按照公共利益和公共服务的要求，充分发挥公共利益对政府征收行为的限制作用，真正切实保护公民的私有财产，并为国家经济社会健康有序的发展提供有力保障。
参考文献：
【1】莫于川.判断"公共利益"的六条标准[N].法制日报.2004-05-27
【2】国有土地上房屋征收与补偿条例[EB/OL]．http://www.gov.cn/zwgk/2011-01/21/content_1790111.htm 2011-1-24
【3】地方政府违规征地缘何严重[EB/OL].http://news.jschina.com.cn./syst em/2012/04/21/013187786.shtml
【4】 汪震宏：《从物权法看"钉子户"中的法律问题》.载http://zhidao.baidu. com/question/46436923.html．
作者简介：吴岭（1988-），女，湖南岳阳人，广西师范大学政治与行政学院行政管理专业2011级硕士研究生。
关键词：地方政府；土地征收；公共利益；困境；路径选择
一直以来，土地问题都是关系到国家稳定发展的重要问题。近年来，随着社会不断发展，城市化建设不断推进，各地征地的需求陡增。而随之而来的暴力拆迁、围堵政府等恶性事件的频频暴出，严重影响社会的稳定和发展，成为当代中国亟待解决的难题，因此对其研究和探讨具有深刻的现实意义。
一、地方政府土地征收环境下公共利益的内涵及界定标准
公共利益的概念存在于政治学、法学、社会学等多个学科中。看问题的角度及价值观等方面的不同，使得对于公共利益的解读也因人而异，但人们对公共利益与私人利益有区别、公共利益应有公益性和分享性等方面有较为一致的看法。笔者认为，公共利益是社会存在与发展所必需的，经过社会成员的个体利益的整合而形成的，并能为社会中的绝大多数人所认可和享有的，具有广泛性、正当性、公益性的社会价值体或利益形态。
对于公共利益的界定标准，目前学术界也是众说纷纭，莫衷一是。一些学者认为公共利益的界定标准简单来说就是受益人的数量要多，受益人生活的质量要高。而莫于川教授认为确定公共利益的标准有六条，即第一，合法合理性；第二，公共受益性；第三，公平补偿性；四，公开参与性；第五，权力制约性；第六，权责统一性。【1】笔者较认同莫于川教授的观点，认为以上的几点基本能揭示公共利益的本质。在下文笔者也将主要应用莫教授的公共利益标准来对我国当前在土地征收过程中出现的一些问题进行对比分析。
《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第一章第十条和《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)第一章第二条中都规定，"国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。"也就是说，我国以法律条文的形式明确规定了国家行使征地权的前提是也只能是公共利益。2011年1月19日，国务院审议并通过了《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《房屋征收与补偿条例》)，该条例对公共利益作了具体规定：(1)国防和外交的需要；(2)由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；(3)由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；(4)由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；(5)由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；(6)法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。【2】以上的六条规定对公共利益做出如此概括性的列举，这在我国尚属首次，在一定程度上弥补了《宪法》等50多部法律虽然使用或者提及公共利益的概念却不明确其含义和适用范围的弊端。
二、地方政府土地征收的公共利益困境
2011年4月，国家审计署发布审计结果，2009年至2010年24个市县土地管理及土地资金中，有14个市县违规征用土地22万亩。虽然只是披露少数几个县市区的用地违规违法情况，如果这些地方的情况具有代表性，那么，可推算出全国同期违规违法征用土地大约在600万亩左右，超过可持续用地标准的50%以上。【3】从江苏"铁本违法征地"到四川德阳征地拆迁案件，从吉林梨树霍家店暴力征地拆迁到磐石市挪用土地补偿款案件，"征而不用"、"征而乱用"、"多征少用" 和"征而迟用"等长期困扰社会、损害民众利益的现象屡见不鲜，这不仅影响了土地资源的优化配置，导致出现大量的失地农民，更诱发了严重的群体性事件冲突。我国地方政府土地征收的具体公共利益困境如下：
（一）公共利益的公益性危机
如上所述，我国相关法律将公共利益作为对土地进行征收或征用的依据，但并未将什么是公共利益、由谁界定、其范围如何等问题界定清楚。虽然新出台的《房屋征收与补偿条例》归纳了公共利益的几点，但笔者认为，其中不少细节是有待商榷的。例如，新条例中有很多需要地方政府制定具体办法的规定，如何做到防止地方政府的配套制度违反新条例难以确定。又如，新条例的最后一条是"法律、行政法规规定的其他公共利益的需要"，该规定中"其它"二字也为不当征收留下隐患。另外，在利益严重分化的今天，地方政府为了追求眼前利益，违法侵害征收相对人利益的现象比比皆是。某些地方政府征地时冠以"为了经济发展"的名目，实质却是某些官员滥用手中行政权力，侵犯公民合法私有财产权。如地方政府将房屋征收拆迁后建立工厂、超市、娱乐场所或商品住宅，虽然短期内能起到拉动经济、增加税收及扩大就业等积极效应，但其直接目的却是满足政府自身的部门利益及经营者的商业利益。
（二）公共利益的补偿缺乏公正性
我国目前关于被征收土地补偿问题的关键不在于有没有给予补偿，而在于怎么补偿，按什么样的标准，方式有哪些、能否及时到位等，这都牵涉到公平公正的问题。在实际生活中，各地方政府常根据"因地制宜"原则制定 "基准价"，补偿价格大多未达到市场价格，补偿方式也主要以货币补偿为主，缺乏多元化的补偿方式，补偿也未包含因为土地用途改变而带来的增值利益，使得被征地民众所获补偿通常不能重新购置大致相当的住房，并且申请补偿的程序过于繁琐，被征地民众难以及时获得补偿款。
（三）公共利益的公开参与性不足
被征地民众相对政府属于弱势的一方。他们缺乏足以与政府进行博弈的经济和政治力量，而我国听证制度、行政监督机制、行政救济制度、司法审查机制、行政诉讼制度等程序规制的缺陷也使得他们没有充分表达自己利益的话语渠道，无法充分地表达意愿、参与决策和维护自身权益。于是，知情权、听证权、陈述权、参与决策权等民主权利长期得不到保障的他们，在被征地过程中公开参与积极性不高，参与程度低，由因参与性不强而更无法保障自身权益，如此循环往复。 （四）公共利益的权力制约性薄弱
没有监督的权力必然导致腐败。地方政府经济人的本性使得部门利益、土地财政收入的增加以及政绩的取得等因素均会诱使其在征收过程中背离公共利益。当某些违法违纪行为确实出现在土地征收的过程中时，本应严格追究其各类责任，却因为上级疏于监督、同级不想监督、下级不敢监督、群众不知监督等原因，使得地方政府在征地过程中的行政自由裁量权过大，权力资本不断扩张，土地寻租与腐败等现象也愈演愈烈，对行政主体权力的监督和制约的相关规定也成为一纸空文。
（五）公共利益的权责分离性明显
在土地征收中对于公共利益的认定，若只是由政府主体单方面进行独断，既当"运动员"又当"裁判员"，显然是有失公允的。地方政府在做出拆迁决定前常常忽略听证会、民意调查和咨询等形式，不及时向社会公开相关信息，而是选择直接以拆迁公告的形式给予公示，未能履行行政职责。更有甚者在土地征收前，一些地方政府就已将土地使用出让权出让给开发商，在土地征收后，以土地出让金优惠来让开发商承担被征收土地的使用补偿给付，模糊行政补偿与民事补偿的关系，推卸政府职责。
三、公共利益视角下的地方政府土地征收的路径选择
（一）确保公共利益的公益性
首先，对公共利益合法边界的厘清、公共利益范围的界定等应由我国立法机关即全国人大常委会而不是政府负责，对其进行相关的法律解释，明确其合法性标准，形成公共利益的类型化制度；其次，可借鉴西方先进国家的经验，对土地征收中尚未明确界定的公共利益外延作列举式界定；最后，有必要进一步完善《土地管理法》、《物权法》和《房屋征收与补偿条例》等实施细则，制定《土地征用法》等更专业性的法律法规，通过列举、概括条款、排除条款等方式，进一步明确公共利益的合法性范围。
无论是农村还是城市土地，是否具有公益性都应作为衡量能否以行政手段征用的标准，若其目的是出于商业性或私益性，就应采取市场自愿交易的土地流转模式，政府不可干预；另一方面，由民众自己来判断相应行为是否符合自身利益，无疑是确保公益性的最佳途径。因此，地方政府征地时应广泛听取民声，确保征地决策符合绝大多数人利益并能及时调整。
(二)设计合理的征地补偿机制
这一机制的设计，既要考虑被征地民众的长远生计，也要考虑地方政府的财政承担能力。在价格补偿方面，严格参照当地正常的土地市场价格，补偿不仅包括土地及地上附着物的损失，还应包括设置青苗及建筑物补偿费、社会保障费和劳动力安置补助费等补偿项目；补偿标准应由被征地民众以投票、抽签的方式，选出中立的土地价值评估机构，对房屋或者土地的市场价格进行规范、专业的评估；补偿方式方面，应更加多元化，可以是货币补偿，也可以是实物补偿，而实物补偿主要包括土地入股、土地分红、土地债券等多种补偿方式；在土地补偿程序方面，可以借鉴《房屋征收与补偿条例》中诸如先补偿后征收和平等协商补偿方案制度等的一些新制度新原则，并严格对征收补偿程序进行司法审查。
（三）民众参与机制的完善
地方政府应该做好征地前的事项公告工作，让广大民众直接监督公共利益的形成和决策。在预征地中，一旦有争议，必须举行听证会,通过各种途径让广大民众获知听证会的相关信息，并在听证会上就现在土地的使用情况、征收后土地的使用目的等予以说明，给予民众充分的发言权。除了听证制度，还应对被征地民众的行政诉讼行为予以援助及救济，建立健全司法制度、通过司法审查对政府的行为进行司法监督等，充分保障民众的知情权、听证权、参与权和意见表达权等 。当然，除了制度上的保障，还需注意加强对民众的思想教育与维权意识的普及，引导他们通过合法途径维护自身的合法权益。
（四）加强对行政权力主体的制约和监督
对于地方政府而言, 除了把以公共利益为由行使公权力纳入舆论监督、社会监督等民主监督视野中，更需要加强对于这一公权力行使过程的违宪审查、司法审查、上级监督、专门监督等国家权力性监督，这是"以权力监督权力"的机制和判断标准。【4】也就是说，应重视媒体舆论与社会民众的监督作用，对地方政府及相关行政机关破坏社会公共利益的行为进行信息披露和曝光。并且，国务院及相应部门应立即针对《房屋征收与补偿条例》制定实施细则及操作办法, 规范各级地方政府的行为，严肃查处违反国家征地拆迁补偿相关政策和标准以及贪污、截留、挪用征地补偿资金的案件，严肃查处征地中的寻租与腐败案件。
（五）公共利益中责任机制的建立健全
地方政府应从一个征地的利益相关者转变为纯粹的管理者、服务者，切实转变职能，建立行政问责制，将自己的行政干预之手从商业性拆迁、私人性拆迁中收回，保持中立者的姿态依法行政，严格审批土体征用的公益性项目, 切实维护广大民众的合法权益。
如果政府未按照规定的土地征收程序进行征地并做出了征收决定，那么该征收决定应该视为无效，则政府应恢复原状或担负损害赔偿责任。如果经查这样的行为是政府工作人员的故意行为，那么必须对其进行行政机关内部以及法律上的处罚和制裁。
综上所述，在经济社会转型时期的土地征收领域要实现公共利益的最大化，实现公共利益和个人利益共同发展，应按照公共利益和公共服务的要求，充分发挥公共利益对政府征收行为的限制作用，真正切实保护公民的私有财产，并为国家经济社会健康有序的发展提供有力保障。
参考文献：
【1】莫于川.判断"公共利益"的六条标准[N].法制日报.2004-05-27
【2】国有土地上房屋征收与补偿条例[EB/OL]．http://www.gov.cn/zwgk/2011-01/21/content_1790111.htm 2011-1-24
【3】地方政府违规征地缘何严重[EB/OL].http://news.jschina.com.cn./syst em/2012/04/21/013187786.shtml
【4】 汪震宏：《从物权法看"钉子户"中的法律问题》.载http://zhidao.baidu. com/question/46436923.html．
作者简介：吴岭（1988-），女，湖南岳阳人，广西师范大学政治与行政学院行政管理专业2011级硕士研究生。