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当看见“屡查屡犯”问题又浮出水面，不免多了些无奈。想起革命时代埋葬封建遗骨的亡灵也是几经周折，才知解决问题之艰辛，一蹴而就之举难免趋之功利。“屡查屡犯”问题涉及两个因素：人与制度。人的因素着重于思想领域和心理领域，经历了数代思想家、心理学家前仆后继，最终还是将这个包袱甩给了社会。人心难测，人性难捉，在“屡查屡犯”问题上，不能纠结于人的因素，而应着眼于制度。当然，如此说，有“制度至上论”的嫌疑，但个人认为，在当前的特殊价值形势下，苦于意识形态多元化的局面，雕琢“人”，无非是缘木求鱼，事倍功半。
那么，需要思考的是制度因素。当下一些文章，也有将制度推上风口浪尖的行径，不过细细读来，无非皆是空口白话，大呼口号之余，空洞无物。对于解决实际问题毫无意义，只是可以作为围剿“屡查屡犯”问题的动员文章，偶尔看看，鼓舞士气无妨,若是用作“武器”来实践解决问题，恐怕是蚍蜉撼树之举。目前，还是需要从一个体系的角度出发，看待“屡查屡犯”。那么，初步的结论是：制度体系确实出了问题——制度效益枯竭，使制度体系发生了病变，导致了制度执行力的下降和弱化。
急速衰败：制度效益枯竭
制度效益枯竭表现在三个方面：一是制度本身被赋予的令行禁止的效用在递减。“上有政策、下有对策”的现象已经作了说明；二是制度执行力由硬变软。“软抗硬抵”的现象在制度执行中并不少见；三是制度体系大而虚，缺乏内在的坚实。“出了问题就匆忙制定新制度”的做法比比皆是。这三种现象在很大程度上成为“屡查屡犯”问题的诱因，这无疑对整个制度体系产生了重击。
一、制度效益枯竭的原因分析
（一）制度缺失，制度链条不完整，缺乏系统性和功能联动性
有的同志反映：制度很多，但效果不明显。这是实际情况。以一个县支行为例，上到总行宏观政策执行的要求，下到支行大院内的管理规定，制度之繁密，可谓是事无巨细，均一一照顾到了。让人想起后世评秦时刑律：繁如秋荼，密如凝脂。两相比照，颇有雷同之处。那么，制度已经够多了，但为什么效果不明显呢？先不谈制度执行力的问题，制度体系本身的架构其实是畸形的。在制度建设的过程中，没有重点，均是拳拳着力，软绵无为。
当前的制度建设是一种“拼凑”式的制定模式。举个简单的例子，如果要针对公文收文管理进行建章立制，粗略估计需要在制度中对如下几个方面进行规范：一是要区分文件的来源、类别、份数、缓急、密级等；二是要规范收文的流转过程、收文登记、阅文人的签章、复印登记等；三是要规范收文的储存、保管；四是要规范收文的归档、整理；五是要涉及到收文的借阅、销毁、移交等；六是要规范相关人员的岗位职责、日常工作程序；七是要明确发生文件丢失、泄密等突发事件的应对办法；八是要明确出现事故时相关人员的责任认定和处置方法；九是要明确下级部门是否有根据此制度制定变通性规定、层级差异实施办法等的权限说明；十是要明确制度生效的时间和与之有冲突时依据和判断的标准等。这十个方面还只是粗略的估计，还没有涉及电子公文、电子档案、计算机保密管理规定等一些牵连性制度的归纳。
根据上面的例子分析，目前制度建设的着眼点比较狭隘，都是着重于日常的实际工作，譬如第一点到第六点，而第七点到第十点在很多时候是被忽略的。这就产生一个问题：制度之适用有两个方面：一是常态化的流程管理；二是突发情况的应急处置；只有在制度设计上事先对两个方面进行有效的整合或是设定必要的援引条款，才能够在遇到问题时使制度的效益发挥到最大。现在的问题是，很多针对同一问题的制度散见于各种不同的规章、管理办法中，既没有一个总领性的上位制度，也没有能够使各种规章制度发生联动作用的居间制度。这在实际情况中就导致：具体的经办人员没有足够的精力去将散落的各种规章制度聚拢到同一项工作中，使得工作挂一漏万，一旦发生问题可能就会导致在同一业务流程中多个风险点同时爆发的连锁反应。这在检查工作中不少见：总是由小问题牵出大问题。对于检查人员而言，由于制度缺乏系统性，在检查时，只能依据单一的规定查处问题，一叶障目，很多时候就不免漏掉了实质性的风险而被迫纠缠于一些琐碎的细节中，内审流于形式。对于上级部门而言，当风险发生时，需要进行责任认定时才发现，没有此类的规定，责任大小认定不清、处置手段单一粗糙，到最后不得不求助于各种一般性的纪律处分。这就使得部分人存在侥幸心理，总是想到可以逃过一劫，而实际上确实也是如此。“屡查屡犯”的症结之一就在于制度本身过于松散，针对风险控制缺乏重心，拳拳到位、拳拳无力，雷声隆隆，时雨不降。
除了散乱、缺乏系统性，制度建设还存在一个问题：权限疆域的争夺，导致制度互相抵触。在制度的制定上有趋之若鹜的功利倾向。在实际工作中，部分制度的制定或是为了充门面、应付上级，或是为了满足某些群体的需求。前者姑且不论，后者贻害最大。一些部门对制度建设缺乏必要的规划和远见，着眼于领导关注和上级喜好，是纯粹的游戏。某段时间上级对某个问题很重视，突击制定一个制度，表示我也很重视；某段时间某某领导发言说对某个问题要关注，马上制定一个制度，表示领导果然高瞻远瞩，我也不差，也算是料敌之先；某段时间发生某某重大事故，立马制定一个制度，表示我严格管理，我是清白的；某段时间其他部门针对被忽视的问题制定个制度，立刻出台一个制度，表明我也是有管理权限的；某段时间其他部门出台一个细化规定，一看，好家伙，脚伸到我的地头来，这还得了，明天就出个制度，也到他的地面上踩一踩。上述这些现象，在内部管理办法中不在少数，在外部的规章制度建立上却是多如牛毛。
权限疆域的争夺，导致制度互相抵触。制定之初还好，当具体经办人员适用制度时，多是苦不堪言。好比问路，制度一者说：对，向东，过河，拐弯；制度一者说：错，向西，爬山，直走。制度内部打架，发生抵触的现象并不少见，多是人为因素造成的，也许在解决“屡查屡犯”问题的同时，还需要思考制度制定的初衷何在？制度的价值定位何在？是否需要因某些人的利益需要左右制度建设的方向？
制度缺失，制度链条不完整，缺乏系统性和功能联动性，导致了制度体系一方面在内部发生冲突，互相抵触，消减制度本身的制约效应；另一方面也导致制度建设中出现了大量的“垃圾条款”，有名无实，空占制度体系空间，而毫无效用。整个制度体系臃肿之余，内部零件散乱不堪，肢体之上东拼西凑，如此一个畸形的结构，想要如四肢健全之人健步如飞，谈何容易啊。
（二）制度不规范，单个制度本身制定不科学，缺乏操作性
作为单个的制度而言，内部也有特定的架构，根据一般的共识，制度的内容上可以分为三个方面：令、禁和处置。简单地说：“令”是应该做什么；“禁”是不能做什么；“处置”是责任的认定和追究。三者是一个统一联系的整体，不可分割，也不可偏废。当然，作为一种有机结构，通常情况下，一个制度内容中并不必然显性地表现出令、禁和处置三个方面，可能在禁、处置等方面采用了委托其他部门、援引其他规范的做法作为内容的一个部分，这种制定方法是得到认可的。如：有的制度里面对处置的条款并未细化而是委托某某部门根据相关管理办法处置；或是表达为：出现某某问题时，参照某某办法第几条第几款执行。本来这种在制定过程中出现的简化体例的做法是一个技术性的手段，但在目前大多数规章制度中被滥用了。
目前，制度缺乏操作性，正是因为大多数制度中只强调了“令”，而忽视了“禁”和“处置”。这种情况在实际的工作中又分化出两种表现：一是照搬照套；二是避实就虚。
所谓的照搬照套，是制定制度时的敷衍性做法。上级部门颁发了一个制度，要求下级部门制定与之配套的管理办法。前提条件是要符合地域特点和实际工作情况，隐含的大前提是必须与该制度吻合，不能有冲突条款。下级部门的应对做法有二：一种是剥皮拆骨另行组装。这种做法就是将原有制度的框架结构略作调整变化，字词用句适当修饰，添加一些本部门原有管理办法的条款。乍一看，焕然一新，其实内里还是老一套。这种新瓶装旧酒的做法还算是勤勉的做法了；另一种就是直接将上级部门的名称调换为下级部门的名称，省时省工，乍一看还看不出什么差错，应付交差足够了。在整个制度体系中有大量这种照搬照套而生成的制度，这样的制度在实际执行中由于层级位阶过高，在基层部门缺乏对应管理办法的情况下，执行的效益会产生递减效应。而具体部门的经办人员因为这种递减效应而会产生“制度空泛无用”的错觉，久而久之，就会脱离制度体系，沿用习惯操作，成为“屡查屡犯”的诱因之一。
所谓的避实就虚，突出表现在制度内容上没有取得令、禁和处置的平衡。如在一个《电子档案管理暂行办法》中，全篇共有八章：总则、管理职责、整理与归档、电子档案的利用、电子档案的备份和安全管理、电子档案的鉴定与销毁、监督检查、附则。姑且不论该制度通篇没有提到“禁”的内容，最骇人的莫过于第七部分监督检查就是一句话：“办公室、科技部门要定期对电子档案系统的运行进行检查和抽查，违反规定操作造成事故的，要追究相关人员责任。”。本来在这个部分是“处置”的部分，应该明确前文违反“禁止性规定”后的责任追究、处理办法，形成前后的呼应，但在该制度中一句话就结束了，可谓空洞无物，很多内容是不清晰的：那种情况是属于违反规定？那种情况属于违反规定后需要处置的？检查部门查处问题后那个部门来处置？采用何种程序来处置？依据此制度还是需要综合其他规定来处置？部门责任和个人责任如何区分？处置后具体需要给予行政处分还是经济处罚？以上种种，在该制度中都没有提到，甚至可以说这个挂着“管理办法”名头的制度只是一个纯粹的操作性流程说明，连制度的门槛也没够到，却顶了一个如此的大帽子，这样的制度本身就是个问题，更惶论后续的执行了。
目前，“屡查屡犯”的根源通识认为是：制度执行力偏弱。但却没有冷静的思考过，执行中的制度是否有问题。经历了制度落实年的清理过程，剔除了一些过时的规章制度，但也只是局部的清理，而不是系统的编撰，很多如存在上述问题的制度仍在运行之中，制度效益的减损是必然的，执行力偏弱也是必然的。
（三）制度不配套，不系统，导致制度体系产生漏洞和缝隙
制度体系是由相互交叉、制约，互为补充的众多制度所构成的，整个制度体系的架构是一个有机的内循环，制度在内容的偏向上有进有退、有保有压、有疏有密，使得针对同一问题的制度能够互相借力，共同形成实体和程序上的严密的控制网络，这就是制度系统性、权威性和强制性的来源所在。当前的一个问题就是制度在制定的过程缺乏周圆的设计，没有形成“组合”性的制度套餐，大部分还是沦落在孤军奋战的队伍中，导致制度体系产生了漏洞和缝隙，使得有心人士能够缩身而入，游走在制度的边缘。任何问题一旦产生例外，无疑就是对原则存在合理性的质疑。制度也不例外，制度的缝隙和漏洞就是一种人为的例外，一旦有人能够钻制度的空子，就会使得有第二个人、第三个人甚至更多的人，企图故伎重施，这也是“屡查屡犯”诱因之一：漏洞太多、缝隙太大，侥幸心理作祟。
制度不配套，不系统主要表现在制度之间的衔接性很差，缺乏内部的联系，制度之间缺乏必要的机制连接，整个制度框架稳定性较差，内部空洞，充斥过多的无用条款，导致后期制度维护成本高昂。以一个计算机管理的制度为例，在针对计算机安全管理的制度框架内，需要建立起一整套的规范，至少包括：一是计算机的风险定级、分类保密管理规定；二是计算机系统管理员的岗位职责和日常工作流程；三是系统运行、维护管理规定；四是计算机存放场地及机房管理规定；五是计算机网络安全管理规定；六是非主机存储介质在计算机中的使用管理；七是计算机系统突发事件应急处置办法及报告制度；八是计算机系统安装、硬件报废管理规定；九是计算机安全管理监督检查制度；十是计算机系统事故责任认定办法和处置规定；十一是计算机管理制度的定期清理完善办法。作为一整套的计算机管理制度，上面的十一项还只是简单的列举不涉及到具体的：计算机管理组织设置、日常职能部门的联动机制、电子证书管理、耗材管理、网络接驳程序审核、互联网使用管理等等一系列由此而生的配套制度。由此可见，针对一个问题，需要的是一整套的制度规范，而不是一个；需要的是对风险控制整体的考量，而不是“病床”式对号入座的治疗；需要的是制度规范相互之间的护持，而不是互相冲突；需要的是对全局的均衡型的制度建设，而不是刻意凸现某个部分造成畸形制度结构。而目前，制度的建设还远远达不到这个要求，制定制度因为有先有后，制度与制度之间交叉矛盾，单一制度的部分条款在其他制度的抵触下基本成为“死条款”，无法执行，从而使得单一制度的效力减弱，这种抵触扩散开来，最终导致整个制度体系效益成几何级数衰减。
至于制度的后期维护在当前来说还是一个很遥远的问题，也从未进入过实施者的视野。制度的后期维护需要建立制度的定期诊断机制，在制度制定之初就设定好必要的机制和保障体系，并且能够对制度制定成本、运行成本、维护成本进行适当调配，确保各个环节均能够在特定的时期或是特殊情况下，在人力、物力资源上得到最充分的支持，这在后文会提到。
当然，就目前的情况看，造成制度效益枯竭还有其他一些原因，制度缺失，制度链条不完整，缺乏系统性和功能联动性；制度不规范，单个制度本身制定不科学，缺乏操作性；制度不配套，不系统，导致制度体系产生漏洞和缝隙，这三个表现是属于比较突出的问题，也是重症，需要第一时间着手解决。
二、制度效益枯竭导致“屡查屡犯”
制度效益枯竭在源头上是由上述原因造成的，在实际执行中，制度效益又受到三种情况困扰，造成效益的阶梯型下降：一是重制定轻实施；二是重实体轻程序；三是重规范轻监督。这三种情况，恰恰又是“屡查屡犯”问题中暴露出来的问题导火线。
重制定轻实施。一个突出的表现就是上文提到的“危机推动型”的制定模式，导致了头疼医头，脚疼医脚，更有甚者有大刀阔斧的激进精神，恨不得头疼砍头，脚疼切脚，一刀下去，一了百了。这两种做法都是不正确的。制度的制定是一个审慎、严谨的过程，也是一个需要斟酌和酝酿的过程。一些时候，一些部门颇能审时度势，一旦出了问题，首先就想到在制度上做文章，马上立项制定大批针对此类问题的制度，制定的过程中，洋洋洒洒的应景之作不在少数。这样的制度系统性、科学性根本无从谈起，最要命的是这些应景之作大多也是挂在嘴边、写在墙上，以供闲暇人士瞻仰，执行二字更是不知从何说起了。现在一部分领导在观念上还是没有扭转过来，还是把制度视为一种门面，规章制度装订了几大本，干部职工还人手一本小册子，日日读、天天背，可惜，读是读了、背是背了，没有进脑，还把人说烦了，大有把制度扔到脑后的冲动。有了制度就觉得万事大吉，执行嘛，还是老一套，该怎么做还怎么做，没有丝毫改变。没有得到执行的制度无非只是一纸空文，不要也罢。当然，也有同志认为制度体系病入膏肓，大有推倒重来的气势，这样的同志也是“门面派”，还在抓着制度大规模制定的缰绳瞎扑腾，对执行问题来个视而不见，口号空喊多年，行动是丝毫未见。重制定轻实施是导致制度执行力锐减的重要原因，实施过程之所以被轻视，在一定程度上又受到制度本身程序性、监督性不足的影响。
重实体轻程序。实体重于程序，这是一个日积月累的老毛病了，很难一时之间更正。重实体轻程序在制度的不同阶段表现不同。一是在制度的执行阶段，大量的篇幅和内容用于诠释各种业务名词，制度规范，规定经办人员、领导的权利和义务。却很少涉及到具体的执行环节和保障权利、义务得以实现的内容。当然，有的同志认为制度本身作为一种规范业务流程的管理办法，本身就是一个程序性的规范。这种认识是一种谬误。举个例子，如：在计算机管理规定中专门规定接入内网计算机账户、密码、启动服务项目、程序安全级别等设置的管理办法。在这样的管理办法中大部分是计算机程序上的操作，可以看作程序性的规范，但作为整个制度来看，这些规定仍然是实体的，还是缺乏程序性的规范：如果没有按照要求设置，后果如何？如果经过这样严密的设置计算机仍然发生了由于系统原因造成的失泄密事件应如何认定？如何保障所有的计算机均得到统一的设置？等等，这些程序性的规定都是没有被提及的。二是在制度的执行阶段。制度的执行力、执行效果如何，制度效益是否得到充分的发挥，在很大程度上是在考量制度制定的水平，而能够在其中起到关键性作用的还是程序性的规范。作为一个下发到基层的制度，首先被考证的是制度本身的可操作性如何。很多制度中，表达晦涩、语句模棱两可，针对的问题从始至终都是语焉不详。如前几年基础业务部门岗位整合的管理办法，规定还是详尽的，但效果总是差强人意的。管理办法中为了预防风险规定了大量的不能兼岗的岗位，却没有明确可以兼岗的业务岗位有哪些，导致很多部门出现了缺人、缺岗，人手不足，无论如何设置，均是违规的尴尬境地。这还不是最重要的，问题是针对岗位整合这种大规模的工作，居然没有一个充分的程序性规范来把关、来考核，来将实体性规范执行到位，不免令人匪夷所思。相信很多部门，至今还是在沿用原来的岗位设置，所谓的整合只是过眼烟云，吹过，散过，没留下什么痕迹。
重规范轻监督。“屡查屡犯”中暴露出来的一大问题是：教训不够深刻，就是重规范轻监督造成的。当前内审部门勤勤恳恳，一年到头开展十余个内审项目，查处问题一大堆，但几乎没有出现任何领导、个人因为内审查处而受到追究和处分，没有发现任何部门是在内审过后不整改的，虽然有的部门只是报了内审整改报告，确实没有整改。这从一个层面折射出制度还运行在重规范轻监督的轨道上，出现了有制不依、有章不循、执制不严、违制违章不究的现象。抛开其中的关系、人情、层级、利益不说，制度本身缺乏监督性的条款是造成这一局面的主要原因。徒法不足以自行，监督不到位就意味着执行不会到位，同时也就意味着检查也好、内审也好都不会到位。举个简单的例子:在公务接待方面有公务接待管理规定，内容可谓充实，但监督不力：公款吃喝现象屡禁不止，同时可笑的是没有任何人因为这个规定受到过追究。公务接待中言明：不得用公款参加高消费娱乐。但很多领导干部，用餐完毕总是需要放松，一不小心就放松到了KTV、娱乐会所；一不小心就喝了点洋酒，开了点洋荤。至于日常的一些财产申报制度之类的纪检部门下发的规定，令行严苛，但意义不大。一扫多年来反腐中倒下的贪官污吏，何人不是每年填写财产申报表，却没有一个因为这项制度的实施而曝光。对于制度而言，监督不力是既可悲，又可叹的大问题。
三、制度体系充能论
坚强的制度永远是第一选择。无论在任何时候，选择制度进行管理，特别是管人，都是以制度作为第一选择，主要是因为真正要靠思想来管人是一件难度很大的事。多年来我们一直重视思想教育，通过思想教育来强化干部职工的思想站位，保证一种良性的群体意识指向。这项工作取得了很大的成绩，尤其是在全面深入学习落实科学发展观的活动中，思想教育的优势更是显现无遗。但单纯的思想教育缺乏了必要的约束机制，尤其是针对思想这种根本无从捉摸的东西，不能指望通过一两次助人为乐、舍己为人就为思想打分，这是一种极为肤浅的认识，正如将整个社会的稳定、美好寄托在民众的善良人性上，都是要付出惨重代价的。所以，还是要依靠制度，依靠一个看似霸道、缺乏感情的守卫来捍卫这一切。在一定程度上需要一个原则上不可逆转的制度，而不是一个在任何时候、可以为任何人变通的制度。现在我们的制度变成了“想起来重要、说起来次要、做起来没有”的情况。宁可选择放弃片刻的自由，我们也希望有在任何情势下，对任何人一视同仁的“冷酷无情”，至少这种冷酷，比变通更能温暖人心。当我们把制度奉为“圣旨”，一丝不苟地执行下去，不要有特殊政策、不要有突发性的变通，那么整个制度环境会有一个很大的转变。
制度建设的过程实质上是一个在坚持原良好做法基础上不断创新的过程。它包含着继承与发展两个方面，形成扬弃的内在关系。因此，强化制度的成本力和效益，其实就是在制度建设中不断地继承和发展，主要通过四个方面来实现：一是要重启制度制定的策略。在初期要明确制度体系的建设策略，以一个统领全局的理念和思路，逐步充实制度建设，主要是防止产生一些不具有效益性，仅仅是凑数的条文制度，并从一个宏观层面上明确制度使命、确定制度体系职责，使制度建设定位明朗化；二是要进行逐步的制度革新。在执行期间，要针对各种形势和特定情况，在立足实际条件的基础上，逐步进行制度革新，抵消制度的滞后性带来的不利影响，提高制度的适应能力；三是要重塑制度的保护执行机制。在制度实施的后期，要通过进一步强化制度体系的保护执行机制来保证制度的公允、公正和公平，避免制度成为一纸空文或是沦为谋求私利的工具；四是要对制度建设有传承和发展的理念。坚持历史的、辩证的政治发展观，是制度建设在观念上的最高统领。一方面，要通过分析甄别，发掘和保留过去制度建设中取得的宝贵资源，保持在长期制度建设中积累和建立起有效经验与制度；另一方面，要通过上述的手段，解放思想，以开放的姿态吸收和借鉴“法律至上”本位意识的优秀经验和做法，为制度建设开创一个明朗的发展前景。
既然能够认识到部分制度存在的缺陷，对症下药也就是理所当然的。制度体系充能的构想是：在现行的基础条件下，建立一个具有严格法律依据的制度控制体系，可以有效地修补制度存在的瑕疵，从而能够进一步促进制度体系的自我完善以及制度内容周期更替的良性循环，保证制度效益的波动处于可以容忍的范围，从而使整个制度体系适时充能，形成有机的活性化架构。
制度体系充能：制定阶段的充能
一、格局
目前，我们开展各项工作总是有计划、有实施方案的，这是为了能够确保开展工作的方向和格局。制度体系建设同样也是如此。要强化制度的执行力，首先就需要对制度体系的建设有一个较为细致的规划。简单点说：按照目前业务的发展状况，在制度体系的建设上需要一个中长期的规划和短期的计划，对制度的制定、侧重点进行有效的说明和规范，指明方向，从高位上形成制度体系的格局化进程。
针对目前制度效益枯竭的问题，作为上级部门应在每3-5年拟定制度体系建设规划，内容应该包括：在较长时期内制度体系建设的指导思想、工作原则、实施内容；需要在那些业务板块、风险控制上开展制度建设；开展制度体系后续诊断；对各种制度的清理和集中编撰等等。作为下级部门，则应在每年的工作计划安排中，当独拟定年内制度制定的计划，内容应该包括：根据上年度制度执行的情况还需要补充那些缺失的制度；对现有制度进行有效的诊断，发现执行不到位的制度；对一些涉及综合性业务、区域性业务或是系统性业务的制度提出制定意见稿，报请上级部门审核等等。
拟定制度体系建设规划和制度制定的计划有三个优势：一是能够形成系统的制度体系建设思路，统一思想、统一口径、统一方向、统一时间，保证制度体系建设的准确性和格局性；二是能够使上级部门和下级部门的制度制定思路形成有效的衔接和沟通，提高制定制度的质量和效益；三由于总体的规划，保证了通过实施在业务、安全、应急处置、日常管理等方面形成一整套相互衔接、相互联系的制度体系框架。
二、内容
（一）凸显制度价值，做到令、禁、处置配套
在制度设计的初始阶段，就应该秉承制度的价值属性。有针对性构建制度的初始框架，在现有的技术手段下，尽可能实现制度价值，即确保安全与秩序。对于产生制度的初始动力应该来源于价值，而不是因人、因事、因势来制定制度。确保制度价值位阶的稳固至少可以在方向上防止进入两个误区：一是将制度认为就是一种单纯的行为禁锢，从严从紧成为第一要旨。实际上当前制度的定位更多地应该是一种预防和控制手段，而不是简单的规训与处罚。过于苛求制度对行为的约束和处罚，很可能压抑工作中的积极性与创新。同样，必要的处置手段是必需的，规训与惩罚是制度的利刃，是制度威慑力与执行力的坚强武装，不可少，但可以隐退锋芒，不必刻意凸显；二是可以防止因人、因事、因势制定制度导致的制度泛滥、制度体系痈肿、制度结构混乱、制度逻辑矛盾等一系列的问题。保证制度向精品、良品发展。
（二）引入制度有限控制论
制度不是万能的，哪怕是在最适合其生长的内控管理的土壤上，制度也不可能像野草一样茫茫无边，布满每一个角落，总有一些地方是无法用制度来规制和管理的。最简单的就是人的价值观、人的意识层面上的精神导引理念、事物认知的角度等等，这些都是不能用制度来控制的。如果认为制度无所不能，那纯粹就是一种理性的狂妄。所以，在制度体系建设中，一定要防止那种“制度万能”的虚假口号，清醒认识制度所能治理的疆界，在这个疆界范围内将制度的效用发挥到极致，采用一种更为合情合理的有限制度控制理论。有限制度控制无非也就是一个分清层次、划分地域的效力规划论，但作为制度这种特定的主体，在规划时也有一些与众不同。
在有限制度控制中要清晰地区割出制度的领域。区割制度领域分为两个部分。一是在制定之初就明确制度的效力范围。一般在规范制度的头几款会进行明确，如：“本制度适用于XX单位、XX部门、X项工作”等等诸如此类；二是在制度的执行阶段，要把握制度的效力执行，防止制度的扩张将一些非制度事项纳入到制度的考量中来，如：个人的理想信念、党性认识、廉政理念、生活作风等等，这些方面不应用制度来调整，更多应该诉求于思想教育、理论学习和个人素养的提高。通过在制度的不同阶段，明确制度效力可以有效地提升制度使用的针对性和执行的专属性，提高制度的预防效力。这个很好理解，上升一点实际就如同法律与道德关系，法律规范行为、道德规范意识。同样，制度规范的行为、思想教育规范的是意识，两者的关系是一致的。
在有限制度控制中要防止制度建设泛滥。有些时候，工作人员对制度求大、求全，恨不得所有事项都纳入到制度的管理中来，最好是每一个事项都对应一个规章制度。这种看似规范的制度秩序实际是一种纯粹的理想主义。姑且不说是不是所用事项都可以用制度来规制，单是因事设制这种做法带来的制度维护成本、执行难度以及对工作灵活性的禁锢就是无可估量的。再者，从制度落实年的经验看，臃肿的制度并不能真正建立严密的制度防控机制，反而会挫消工作的积极性与创造性，这种效应越到基层显现越明显。因为基层工作在程序上是严格性与灵活性并重的，如果单一强调严格性，可能很多工作是无法开展的，一个简单的例子就是岗位整合后，人数少于岗位的情况。如果一定要满足岗位就只能增加人数，实际上是基本做不到的。同时，对于基层工作而言面临的突发情况很多，一味对制度死搬硬套，只会阻滞工作，造成一些不必要的麻烦。如业务应急工作，很多时候依赖的是经办人员对业务程序的认知度和熟练度，依赖的是过往处理问题的经验，而不是纯粹制度文本上的应急处置手段。
放弃一部分制度的管理区域，实际并不是要人为造成制度的真空，而是要让制度能够更灵活地游走在整个内控管理的体系中，而非固化在一些偏角上，兼顾制度的严格性和灵活性才是更好地制定、执行制度的方法。
（三）程序
1.人员结构。对于制度制定而言，专业的部门和人员参与是必要的，综合人民银行履职的情况看，条法部门应承担制度制定的主要工作，并根据条法部门的职能，对制度制度的程序、内容进行把关。一般性的业务部门提供制定制度的必要的素材，并作第一手的起草，内审部门则提供制度运用的具体办法。条法部门负责全程的把关。
2.正当程序保障。在制度的制定阶段，应该保证群众对制度制定的知情权、参与权、表决权。首先，在制度制定的准备阶段就应该视制度适用的范围，征求相关干部职工的意见，并将制定制度的依据、理由和大致纲要向干部职工传达，形成在信息交换上的一个双向交流，保证信息掌握的对称性。这个阶段可以看作是一个初期的公示阶段，手段可以多样化，如：会议传达、综合管理网站的信息发布、布告栏、意见征集等。无论采取何种手段，主要把握的原则就是：制度信息的公开与透明；其次，在制度制定的草案拟制阶段，应该吸收干部职工参与。不但要吸收主要的经办人员、对制度规范内容有所了解的人员，还要吸收一般的干部群众，听取他们的意见、建议。如在人数较多的中心支行，则可以采用意见收集、草案传阅等多种手段结合的方式：在一般的县支行可以考虑全行参与，采用会议讨论的方式进行。正常情况下，拟定制度草案的主要人员还应委派一名代表，向参与制定的干部职工解释具体条款的内容含义。总之，应尽可能保证参与制定制度的广泛面与普及面，而不能让制度的制定成为一种特权，一种权力的垄断。当然，在具体涉及一些重大事项的制度制定上，应根据相关的政策要求、原则和保密规定，视情况，适当扩大或缩小范围。但这种扩大和缩小必须要有完备、充分的理由，否则不能随意以涉及重大事项为由，任意提高参与的门槛，变相集中、收拢制定的参与权；第三，在制度的表决通过阶段，应该采用全体投票、多数通过的方式。在技术上投票并不难实现。如：中心支行可以采用网络投票的方式，县支行可以采用投票箱的方式等等。无论成本和效率都在可以接受的范围内。同样，这种表决的行使并不单纯是为了民主的需要，其中还有避免在群体内部造成制度趋同压力而导致矛盾的可能性。因为，在制度的使用过程中，很多有章不循的情况，还有消极抵制的态度实际上并不是在执行中产生的，而是在制度制定之初，部分同志因为自我意志没有得到表达，迫于群体内部的生存需要（人毕竟是一种群居性的动物，群体内部单纯的自我放逐和疏离，一般是与生存需要相违背的。），在趋同压力的胁迫下，被迫参与到制度之中，即被制度所裹挟。这种趋同会导致内部矛盾，使这些同志不自觉地站到制度的对立面上，造成内部的不稳定。让意志充分表达，无论同意已否，至少可以释放这种趋同的压力，避免矛盾。从长远来看，很是有利。当然，贯彻投票制也是一种高调的民主标榜。一方面可以夯实制度的根基，展现制度的合理性与合法性；另一方面，得力于大多数群体的拥护，对于后期制度的执行贯彻具有莫大的好处。同时，从社会契约论的角度出发，投票同意即意味着要服从制度，意味着与制度之间形成了一个契约，本着诚实信用、意思自治的契约原则，对于同意制度通过的人都负有忠诚于制度、以行为服从制度的义务，一旦违反制度即违反了契约，违约受罚，这是原则。这样就为后续的制度规制确立了一个合法的依据，既满足被规制者的心理平衡需求，也满足了制度执行所立足的法理需求。
制度体系充能：执行阶段的充能
一、监督
制度的执行阶段，应该首先保证干部职工对制度执行的监督权。制度也是需要约束和规制的而不能在执行中放任不管，正如前文所述：制度单一的制定者会成为了制度体系中唯一的执行者，就算采用了前述的方式对制度的制定进行了严格的程序控制与民主保障，制定制度的权力依旧集中在一部分人手中，这种制度的天然属性使得执行权不可能泛化，也不应该泛化，那么必要的外部监督就是必不可少的，强调外部监督的重要性并不是否定制度执行者本身的内部监督机制，而是因为内部监督存在一定的局限性。在一个制度的运作中，既是执行人又是监督人即“自己成为了自己的法官”，无论在理论还是实践上都是不足取的。尽管内部监督也取到了一定的作用，但往往身份上的瑕疵会掩盖这种作用，使得本身的监督陷入一个尴尬的境地。对于外部的群体也很难取信于这种内部监督，产生质疑和否定也成为理所当然的。所以，需要外部监督，以一种中立的身份，外显的姿态来行使这种监督权，一方面，可以体现监督的公正性和中立性；另一方面，也利于被制度规制群体的利益表达和权力维护。在行使外部监督的时候，还要注意考虑几个重要因素：一是外部监督的“尺度”。外部监督具体来说就是一种群众的舆论监督，本身就具有一定的不确定性，不可能保证外部监督绝对的准确性与合理性，其中也可能会掺杂个人情绪、激化的矛盾、恶意的制度攻击等。所以，对于外部监督的授权既要宽泛即要保证每个人的声音都可以被听到，在渠道上必须通畅、多样；同时也要限制外部监督的行使即要求进行监督同样也要承担相应的责任，在监督的依据和理由上必须合法、合规，充分有度，对于滥用监督权的行为要予以制止和追究。二是外部监督的“方向”。因为一开始在制度的制定阶段已经赋予了相应的表达权，也就是在制定阶段针对制度主要核心理念、主要标准等一些基础性的内容在意向上已经达成了一致。那么在制度的执行阶段，监督的中心就不应该集中在这些方面。外部监督主要针对的应该是制度在具体执行过程中存在的问题、制度文本与制度实际执行产生的偏差、制度实际效果与制度初衷间存在的差异等。总而言之，就是在外部监督的大方向上，不宜纠缠于制度本身的存在价值，而是要将着重点放在制度执行的效果上。
二、诊断
关于现有的制度体系，通过建立相关的诊断机制，对制度的长处、弱点、问题所在以及控制效果进行了解，进而谋求制度的明确化和针对性，达到提高制度效益的目的。
（一）应该成立专门针对制度的诊断小组或部门
针对目前基层央行的现状，可由条法部门或内审部门担当此角色。建议在实际的运作过程中，能够有纪检监察部门的人员参与诊断和评估，以提高诊断的权威性。
（二）制度诊断至少要包括有四个方面的内容
一是要进行制度实施效益的评价，包括：制度的覆盖面、制度的适用者、制度的管理成本、制度的成功操作率以及制度真空区的存在几率等；二是要进行制度寿命的周期性评估，包括：制度的滞后情况、制度与现行情况的冲突、制度的未来发展寿命以及制度潜在的预期可变性等；三是要进行定期或不定期的制度公众测评。以问卷或实地调查的方式，了解制度自实行期期至调查期止公众的认知度、认可度、赞同度以及对制度执行效益的测算等；四是对制度成长以及衰败原因的分析与评估。这是诊断部门最重要的任务，通过专业的分析和评估，预测制度的运行情况以及上文所提到的制度的外形和内核情况，为管理者执行制度提供参考。也为完善和变更制度提供依据。
（三）应该将对制度的评价以及诊断，尽可能地予以制度化
一方面是要通过制度首先明确诊断小组在制度建设中的独立地位，至少也要在诊断期，使诊断小组成员的个体利益得到保护；另一方面，要通过制度明确诊断工作的必要性和周期，使其成为一个必经的程序，无论是执行制度或是要制定制度，首先要有一个较为全面和系统的诊断报告。
三、程序
（一）周期
制度验证是制度完善的前奏，那么对于一个制度而言，多长时间需要验证一次、完善一次呢？就目前的情况看，还是要区别对待。对于一些要害制度在制定颁布之初，最好半年作一次验证，同年进行必要完善。之后的执行除非有重大变化或上级文件精神，一般不予更改和变动。如必须要更改，则应及时请示上级部门，提出意见草案后，经审核批示后，再行更改。严禁在尚未请示的情况下，擅自变通和更改；对于一些重要制度在制定颁布之初，最好也是半年作一次验证，同年进行必要完善。之后的执行中则要根据实际情况，定期进行诊断、核实，并将情况及时汇报，提请相关部门研究变动方案，此类变动以补充条款为主或是增设补充规定，不宜采用删除、废止的方法来完善；对于一般的规章制度，验证和完善可以交由主要的经办、使用部门，由其根据工作需要灵活掌握验证完善周期，但一般不超过两年。在变动时，最好采用集中讨论、民主决议的方式来变动，不宜由经办部门直接变动。若是根据业务需要临时调整的，则由相关经办人员填写情况说明，注明变动原因。同时在变动时，最好采用全文废止，另行制定的方式。一方面可以提高适用性，进行适当的制度整合；另一方面防止制度前后矛盾。以上三种方式的变动，都应该及时公示、及时组织学习，扩大变动制度的认知度。
（二）着眼
在制度验证和完善方面，要尽量避免东边漏雨补东边、西边进风补西边的情况。在验证和完善时要尽可能着眼于整个支行内部的制度体系，从全局上来把握制度的变动影响，从源头上来纠正制度的不适之症，而不是头疼医头，脚疼医脚。举个简单的例子，现在下发了新的公务接待标准，作为基层央行相应的规章制度就需要调整。假如，这其中涉及了《公务接待管理规定》、《公务用车管理规定》、《公务接待财务报账管理规定》，那么要调整和完善哪一个呢？总体来说还是要放在支行本身的制度体系中看，从制度的全局出发来把握。如果是原来是三个规定合在一起的综合管理规定，最好根据文件精神重新制定。因为单一修订条款可能会导致制度内部矛盾，还可能造成与其他制度不匹配的情况；如果在制度体系中就存在三个单一的制度，则有两种情况：一是根据文件精神，每一个都做出相应调整，最后将三者比照，没有冲突条款即达到目的了；二是利用这个机会进行适当的制度整合，形成一个单一的新制度，扩大制度适用范围，既能避免矛盾，又可以节约制度成本。那么两相比较，后者应该更可取。这就是着眼不同，验证与完善的方式也不一样，最终还是一个把握全局、从实际出发的原则。
（三）方式
方式概括一下就是：民主、公开。在验证和完善的过程中，尽可能让干部职工参与到这个过程中来，营造民主氛围，提倡发言参与。在这个公开的方式上，实际可以借鉴开展政务公开工作的经验和做法，在稳定大局、符合原则的基础上，实现信息透明化。同时，在程序上时刻要注意公开，尽可能让验证和完善的过程透明化。总而言之一句话：当能够让干部职工靠近的时候，就尽可能的近；能够让干部职工参与决策的时候，就尽可能提供发言的机会；能过让干部职工发挥监督检查作用的时候，尽可能地利用这种监督手段。但这些动力都调动起来后，公开之作用也就显现出来了。
（四）执行的谨慎
进行在执行阶段，还需要进行反向思考，引入“无赖预设”，即在制度安排中，必须将人人假定为无赖，以保持制度设置的公正。制度不能因人而异，制度面前人人平等。实际生活中，那些“我们的干部绝大多数是好的”，“我们要信任干部，保护干部”，“相信政府相信组织”，“共产党员是特殊材料制成的”等论断，都只是一些政治判断，绝不能作为制度建设的理念。简单地说就是要明确：人性本恶。制度的出发点和控制角度都要以此为根，要先假定制度的被控制者都是需要制度来监督、来约束的，不允许至善群体的出现。同时，在制度的内容上，应强化反向的监督和制裁机制，而不宜过多地宣传正向的奖励机制。通过反先思考，最大的目的是要为具有公共权力的部门和个人设定权力行使的边界，明确越界而行的后果，强化超越制度权力所受到的处罚和制裁，形成鲜明的反向教育作用。
制度体系充能：后续阶段的充能
后续阶段的充能的目的主要是在执行之外，从另一个思路强化制度执行力，从而提高制度效益。
一、制度体系的理论建设
除去制度的实际执行，制度的理论体系是否成熟，也决定了制度执行力的强弱。作为制度而言，成熟的理论是制度体系建设的精神旗帜，也是执行制度、监督制度实施的思想指南和认知源泉。由于缺乏对整个制度体系的系统性的理论论证，就导致了后续工作开展中许多概念是模糊的。制度的价值何在？当前制度体系建设应首要确保何种价值的实现？制度效益的高低如何评价？如何通过实际工作考察制度执行力？制度执行力达标的概念是什么？以上这些问题都是制度的理论，我们没有理论，自然也无法回答。所以，在强化制度执行力工作大面铺开的同时，我们也应该腾出一定的精力来研究、完善制度理论，这是一个长远的判断，也决定着制度体系的走向和未来。
二、开展制度教育
看、学、背是当前一种比较单一化的制度教育模式。从目前的情况看，这种教育模式的效果微乎其微。应该这样说：当前的制度教育还是一种运动型的教育方式，只有出了问题，制度的教育学习工作从会进入领导的视野，从而轰轰烈烈的开展起来。一旦问题淡化、平息，制度教育又退缩到了原点。干部职工也因此认为制度教育是一种运动化、形式化的学习，不会重视。
当然，作为制度教育看、学、背是必不可少的，现在缺乏的是：教训。人总是在教训中成长的最快，而且这种教训必须是能够对个人利益产生威胁和减损的教训。要使制度教育能够深入人心，能够落到实处，首要的是在制度的执行中能够使违反制度、不重视制度的人得到应有的教训。有人也许会说：这是形式主义的“严打”。不错，但我们当前的面临的就是：我们在处理某些问题、某些人的时候心慈手软、姑息迁就，没有起到正面的警示和威慑作用，导致制度权威性的灭失。要重新拾回这种威严，必要的雷霆手段是要有的。我们的内审、检查就应该处理一些责任人，就应该处分一些责任人，就应该给予必要的经济处罚，就应该指名道姓毫不避讳的通报，就是要“严打”。通过这种方式，迅速使制度的执行回到正确的轨道上来，以此我们才能形成“教训”、形成“榜样”，从而就能够使制度教育言之有物、证据确凿、震慑人心。
三、推动制度文化建设
开展了央行文化建设、开展了廉政文化建设，为什么不开展制度文化建设呢？制度文化也是一种文化，它也有独特的文化元素包含其中。开展制度文化建设可以孕育制度的理论，可以提炼制度的核心价值，可以进一步加深科学社会主义理论在制度建设中的重要地位，可以形成特有的制度文化氛围。这些都是开展制度体系建设工作中不可或缺的部分。只有形成了具有一定底蕴和时代特色的制度文化，制度体系的建设才能够说是全面、完整了。
那么，需要思考的是制度因素。当下一些文章，也有将制度推上风口浪尖的行径，不过细细读来，无非皆是空口白话，大呼口号之余，空洞无物。对于解决实际问题毫无意义，只是可以作为围剿“屡查屡犯”问题的动员文章，偶尔看看，鼓舞士气无妨,若是用作“武器”来实践解决问题，恐怕是蚍蜉撼树之举。目前，还是需要从一个体系的角度出发，看待“屡查屡犯”。那么，初步的结论是：制度体系确实出了问题——制度效益枯竭，使制度体系发生了病变，导致了制度执行力的下降和弱化。
急速衰败：制度效益枯竭
制度效益枯竭表现在三个方面：一是制度本身被赋予的令行禁止的效用在递减。“上有政策、下有对策”的现象已经作了说明；二是制度执行力由硬变软。“软抗硬抵”的现象在制度执行中并不少见；三是制度体系大而虚，缺乏内在的坚实。“出了问题就匆忙制定新制度”的做法比比皆是。这三种现象在很大程度上成为“屡查屡犯”问题的诱因，这无疑对整个制度体系产生了重击。
一、制度效益枯竭的原因分析
（一）制度缺失，制度链条不完整，缺乏系统性和功能联动性
有的同志反映：制度很多，但效果不明显。这是实际情况。以一个县支行为例，上到总行宏观政策执行的要求，下到支行大院内的管理规定，制度之繁密，可谓是事无巨细，均一一照顾到了。让人想起后世评秦时刑律：繁如秋荼，密如凝脂。两相比照，颇有雷同之处。那么，制度已经够多了，但为什么效果不明显呢？先不谈制度执行力的问题，制度体系本身的架构其实是畸形的。在制度建设的过程中，没有重点，均是拳拳着力，软绵无为。
当前的制度建设是一种“拼凑”式的制定模式。举个简单的例子，如果要针对公文收文管理进行建章立制，粗略估计需要在制度中对如下几个方面进行规范：一是要区分文件的来源、类别、份数、缓急、密级等；二是要规范收文的流转过程、收文登记、阅文人的签章、复印登记等；三是要规范收文的储存、保管；四是要规范收文的归档、整理；五是要涉及到收文的借阅、销毁、移交等；六是要规范相关人员的岗位职责、日常工作程序；七是要明确发生文件丢失、泄密等突发事件的应对办法；八是要明确出现事故时相关人员的责任认定和处置方法；九是要明确下级部门是否有根据此制度制定变通性规定、层级差异实施办法等的权限说明；十是要明确制度生效的时间和与之有冲突时依据和判断的标准等。这十个方面还只是粗略的估计，还没有涉及电子公文、电子档案、计算机保密管理规定等一些牵连性制度的归纳。
根据上面的例子分析，目前制度建设的着眼点比较狭隘，都是着重于日常的实际工作，譬如第一点到第六点，而第七点到第十点在很多时候是被忽略的。这就产生一个问题：制度之适用有两个方面：一是常态化的流程管理；二是突发情况的应急处置；只有在制度设计上事先对两个方面进行有效的整合或是设定必要的援引条款，才能够在遇到问题时使制度的效益发挥到最大。现在的问题是，很多针对同一问题的制度散见于各种不同的规章、管理办法中，既没有一个总领性的上位制度，也没有能够使各种规章制度发生联动作用的居间制度。这在实际情况中就导致：具体的经办人员没有足够的精力去将散落的各种规章制度聚拢到同一项工作中，使得工作挂一漏万，一旦发生问题可能就会导致在同一业务流程中多个风险点同时爆发的连锁反应。这在检查工作中不少见：总是由小问题牵出大问题。对于检查人员而言，由于制度缺乏系统性，在检查时，只能依据单一的规定查处问题，一叶障目，很多时候就不免漏掉了实质性的风险而被迫纠缠于一些琐碎的细节中，内审流于形式。对于上级部门而言，当风险发生时，需要进行责任认定时才发现，没有此类的规定，责任大小认定不清、处置手段单一粗糙，到最后不得不求助于各种一般性的纪律处分。这就使得部分人存在侥幸心理，总是想到可以逃过一劫，而实际上确实也是如此。“屡查屡犯”的症结之一就在于制度本身过于松散，针对风险控制缺乏重心，拳拳到位、拳拳无力，雷声隆隆，时雨不降。
除了散乱、缺乏系统性，制度建设还存在一个问题：权限疆域的争夺，导致制度互相抵触。在制度的制定上有趋之若鹜的功利倾向。在实际工作中，部分制度的制定或是为了充门面、应付上级，或是为了满足某些群体的需求。前者姑且不论，后者贻害最大。一些部门对制度建设缺乏必要的规划和远见，着眼于领导关注和上级喜好，是纯粹的游戏。某段时间上级对某个问题很重视，突击制定一个制度，表示我也很重视；某段时间某某领导发言说对某个问题要关注，马上制定一个制度，表示领导果然高瞻远瞩，我也不差，也算是料敌之先；某段时间发生某某重大事故，立马制定一个制度，表示我严格管理，我是清白的；某段时间其他部门针对被忽视的问题制定个制度，立刻出台一个制度，表明我也是有管理权限的；某段时间其他部门出台一个细化规定，一看，好家伙，脚伸到我的地头来，这还得了，明天就出个制度，也到他的地面上踩一踩。上述这些现象，在内部管理办法中不在少数，在外部的规章制度建立上却是多如牛毛。
权限疆域的争夺，导致制度互相抵触。制定之初还好，当具体经办人员适用制度时，多是苦不堪言。好比问路，制度一者说：对，向东，过河，拐弯；制度一者说：错，向西，爬山，直走。制度内部打架，发生抵触的现象并不少见，多是人为因素造成的，也许在解决“屡查屡犯”问题的同时，还需要思考制度制定的初衷何在？制度的价值定位何在？是否需要因某些人的利益需要左右制度建设的方向？
制度缺失，制度链条不完整，缺乏系统性和功能联动性，导致了制度体系一方面在内部发生冲突，互相抵触，消减制度本身的制约效应；另一方面也导致制度建设中出现了大量的“垃圾条款”，有名无实，空占制度体系空间，而毫无效用。整个制度体系臃肿之余，内部零件散乱不堪，肢体之上东拼西凑，如此一个畸形的结构，想要如四肢健全之人健步如飞，谈何容易啊。
（二）制度不规范，单个制度本身制定不科学，缺乏操作性
作为单个的制度而言，内部也有特定的架构，根据一般的共识，制度的内容上可以分为三个方面：令、禁和处置。简单地说：“令”是应该做什么；“禁”是不能做什么；“处置”是责任的认定和追究。三者是一个统一联系的整体，不可分割，也不可偏废。当然，作为一种有机结构，通常情况下，一个制度内容中并不必然显性地表现出令、禁和处置三个方面，可能在禁、处置等方面采用了委托其他部门、援引其他规范的做法作为内容的一个部分，这种制定方法是得到认可的。如：有的制度里面对处置的条款并未细化而是委托某某部门根据相关管理办法处置；或是表达为：出现某某问题时，参照某某办法第几条第几款执行。本来这种在制定过程中出现的简化体例的做法是一个技术性的手段，但在目前大多数规章制度中被滥用了。
目前，制度缺乏操作性，正是因为大多数制度中只强调了“令”，而忽视了“禁”和“处置”。这种情况在实际的工作中又分化出两种表现：一是照搬照套；二是避实就虚。
所谓的照搬照套，是制定制度时的敷衍性做法。上级部门颁发了一个制度，要求下级部门制定与之配套的管理办法。前提条件是要符合地域特点和实际工作情况，隐含的大前提是必须与该制度吻合，不能有冲突条款。下级部门的应对做法有二：一种是剥皮拆骨另行组装。这种做法就是将原有制度的框架结构略作调整变化，字词用句适当修饰，添加一些本部门原有管理办法的条款。乍一看，焕然一新，其实内里还是老一套。这种新瓶装旧酒的做法还算是勤勉的做法了；另一种就是直接将上级部门的名称调换为下级部门的名称，省时省工，乍一看还看不出什么差错，应付交差足够了。在整个制度体系中有大量这种照搬照套而生成的制度，这样的制度在实际执行中由于层级位阶过高，在基层部门缺乏对应管理办法的情况下，执行的效益会产生递减效应。而具体部门的经办人员因为这种递减效应而会产生“制度空泛无用”的错觉，久而久之，就会脱离制度体系，沿用习惯操作，成为“屡查屡犯”的诱因之一。
所谓的避实就虚，突出表现在制度内容上没有取得令、禁和处置的平衡。如在一个《电子档案管理暂行办法》中，全篇共有八章：总则、管理职责、整理与归档、电子档案的利用、电子档案的备份和安全管理、电子档案的鉴定与销毁、监督检查、附则。姑且不论该制度通篇没有提到“禁”的内容，最骇人的莫过于第七部分监督检查就是一句话：“办公室、科技部门要定期对电子档案系统的运行进行检查和抽查，违反规定操作造成事故的，要追究相关人员责任。”。本来在这个部分是“处置”的部分，应该明确前文违反“禁止性规定”后的责任追究、处理办法，形成前后的呼应，但在该制度中一句话就结束了，可谓空洞无物，很多内容是不清晰的：那种情况是属于违反规定？那种情况属于违反规定后需要处置的？检查部门查处问题后那个部门来处置？采用何种程序来处置？依据此制度还是需要综合其他规定来处置？部门责任和个人责任如何区分？处置后具体需要给予行政处分还是经济处罚？以上种种，在该制度中都没有提到，甚至可以说这个挂着“管理办法”名头的制度只是一个纯粹的操作性流程说明，连制度的门槛也没够到，却顶了一个如此的大帽子，这样的制度本身就是个问题，更惶论后续的执行了。
目前，“屡查屡犯”的根源通识认为是：制度执行力偏弱。但却没有冷静的思考过，执行中的制度是否有问题。经历了制度落实年的清理过程，剔除了一些过时的规章制度，但也只是局部的清理，而不是系统的编撰，很多如存在上述问题的制度仍在运行之中，制度效益的减损是必然的，执行力偏弱也是必然的。
（三）制度不配套，不系统，导致制度体系产生漏洞和缝隙
制度体系是由相互交叉、制约，互为补充的众多制度所构成的，整个制度体系的架构是一个有机的内循环，制度在内容的偏向上有进有退、有保有压、有疏有密，使得针对同一问题的制度能够互相借力，共同形成实体和程序上的严密的控制网络，这就是制度系统性、权威性和强制性的来源所在。当前的一个问题就是制度在制定的过程缺乏周圆的设计，没有形成“组合”性的制度套餐，大部分还是沦落在孤军奋战的队伍中，导致制度体系产生了漏洞和缝隙，使得有心人士能够缩身而入，游走在制度的边缘。任何问题一旦产生例外，无疑就是对原则存在合理性的质疑。制度也不例外，制度的缝隙和漏洞就是一种人为的例外，一旦有人能够钻制度的空子，就会使得有第二个人、第三个人甚至更多的人，企图故伎重施，这也是“屡查屡犯”诱因之一：漏洞太多、缝隙太大，侥幸心理作祟。
制度不配套，不系统主要表现在制度之间的衔接性很差，缺乏内部的联系，制度之间缺乏必要的机制连接，整个制度框架稳定性较差，内部空洞，充斥过多的无用条款，导致后期制度维护成本高昂。以一个计算机管理的制度为例，在针对计算机安全管理的制度框架内，需要建立起一整套的规范，至少包括：一是计算机的风险定级、分类保密管理规定；二是计算机系统管理员的岗位职责和日常工作流程；三是系统运行、维护管理规定；四是计算机存放场地及机房管理规定；五是计算机网络安全管理规定；六是非主机存储介质在计算机中的使用管理；七是计算机系统突发事件应急处置办法及报告制度；八是计算机系统安装、硬件报废管理规定；九是计算机安全管理监督检查制度；十是计算机系统事故责任认定办法和处置规定；十一是计算机管理制度的定期清理完善办法。作为一整套的计算机管理制度，上面的十一项还只是简单的列举不涉及到具体的：计算机管理组织设置、日常职能部门的联动机制、电子证书管理、耗材管理、网络接驳程序审核、互联网使用管理等等一系列由此而生的配套制度。由此可见，针对一个问题，需要的是一整套的制度规范，而不是一个；需要的是对风险控制整体的考量，而不是“病床”式对号入座的治疗；需要的是制度规范相互之间的护持，而不是互相冲突；需要的是对全局的均衡型的制度建设，而不是刻意凸现某个部分造成畸形制度结构。而目前，制度的建设还远远达不到这个要求，制定制度因为有先有后，制度与制度之间交叉矛盾，单一制度的部分条款在其他制度的抵触下基本成为“死条款”，无法执行，从而使得单一制度的效力减弱，这种抵触扩散开来，最终导致整个制度体系效益成几何级数衰减。
至于制度的后期维护在当前来说还是一个很遥远的问题，也从未进入过实施者的视野。制度的后期维护需要建立制度的定期诊断机制，在制度制定之初就设定好必要的机制和保障体系，并且能够对制度制定成本、运行成本、维护成本进行适当调配，确保各个环节均能够在特定的时期或是特殊情况下，在人力、物力资源上得到最充分的支持，这在后文会提到。
当然，就目前的情况看，造成制度效益枯竭还有其他一些原因，制度缺失，制度链条不完整，缺乏系统性和功能联动性；制度不规范，单个制度本身制定不科学，缺乏操作性；制度不配套，不系统，导致制度体系产生漏洞和缝隙，这三个表现是属于比较突出的问题，也是重症，需要第一时间着手解决。
二、制度效益枯竭导致“屡查屡犯”
制度效益枯竭在源头上是由上述原因造成的，在实际执行中，制度效益又受到三种情况困扰，造成效益的阶梯型下降：一是重制定轻实施；二是重实体轻程序；三是重规范轻监督。这三种情况，恰恰又是“屡查屡犯”问题中暴露出来的问题导火线。
重制定轻实施。一个突出的表现就是上文提到的“危机推动型”的制定模式，导致了头疼医头，脚疼医脚，更有甚者有大刀阔斧的激进精神，恨不得头疼砍头，脚疼切脚，一刀下去，一了百了。这两种做法都是不正确的。制度的制定是一个审慎、严谨的过程，也是一个需要斟酌和酝酿的过程。一些时候，一些部门颇能审时度势，一旦出了问题，首先就想到在制度上做文章，马上立项制定大批针对此类问题的制度，制定的过程中，洋洋洒洒的应景之作不在少数。这样的制度系统性、科学性根本无从谈起，最要命的是这些应景之作大多也是挂在嘴边、写在墙上，以供闲暇人士瞻仰，执行二字更是不知从何说起了。现在一部分领导在观念上还是没有扭转过来，还是把制度视为一种门面，规章制度装订了几大本，干部职工还人手一本小册子，日日读、天天背，可惜，读是读了、背是背了，没有进脑，还把人说烦了，大有把制度扔到脑后的冲动。有了制度就觉得万事大吉，执行嘛，还是老一套，该怎么做还怎么做，没有丝毫改变。没有得到执行的制度无非只是一纸空文，不要也罢。当然，也有同志认为制度体系病入膏肓，大有推倒重来的气势，这样的同志也是“门面派”，还在抓着制度大规模制定的缰绳瞎扑腾，对执行问题来个视而不见，口号空喊多年，行动是丝毫未见。重制定轻实施是导致制度执行力锐减的重要原因，实施过程之所以被轻视，在一定程度上又受到制度本身程序性、监督性不足的影响。
重实体轻程序。实体重于程序，这是一个日积月累的老毛病了，很难一时之间更正。重实体轻程序在制度的不同阶段表现不同。一是在制度的执行阶段，大量的篇幅和内容用于诠释各种业务名词，制度规范，规定经办人员、领导的权利和义务。却很少涉及到具体的执行环节和保障权利、义务得以实现的内容。当然，有的同志认为制度本身作为一种规范业务流程的管理办法，本身就是一个程序性的规范。这种认识是一种谬误。举个例子，如：在计算机管理规定中专门规定接入内网计算机账户、密码、启动服务项目、程序安全级别等设置的管理办法。在这样的管理办法中大部分是计算机程序上的操作，可以看作程序性的规范，但作为整个制度来看，这些规定仍然是实体的，还是缺乏程序性的规范：如果没有按照要求设置，后果如何？如果经过这样严密的设置计算机仍然发生了由于系统原因造成的失泄密事件应如何认定？如何保障所有的计算机均得到统一的设置？等等，这些程序性的规定都是没有被提及的。二是在制度的执行阶段。制度的执行力、执行效果如何，制度效益是否得到充分的发挥，在很大程度上是在考量制度制定的水平，而能够在其中起到关键性作用的还是程序性的规范。作为一个下发到基层的制度，首先被考证的是制度本身的可操作性如何。很多制度中，表达晦涩、语句模棱两可，针对的问题从始至终都是语焉不详。如前几年基础业务部门岗位整合的管理办法，规定还是详尽的，但效果总是差强人意的。管理办法中为了预防风险规定了大量的不能兼岗的岗位，却没有明确可以兼岗的业务岗位有哪些，导致很多部门出现了缺人、缺岗，人手不足，无论如何设置，均是违规的尴尬境地。这还不是最重要的，问题是针对岗位整合这种大规模的工作，居然没有一个充分的程序性规范来把关、来考核，来将实体性规范执行到位，不免令人匪夷所思。相信很多部门，至今还是在沿用原来的岗位设置，所谓的整合只是过眼烟云，吹过，散过，没留下什么痕迹。
重规范轻监督。“屡查屡犯”中暴露出来的一大问题是：教训不够深刻，就是重规范轻监督造成的。当前内审部门勤勤恳恳，一年到头开展十余个内审项目，查处问题一大堆，但几乎没有出现任何领导、个人因为内审查处而受到追究和处分，没有发现任何部门是在内审过后不整改的，虽然有的部门只是报了内审整改报告，确实没有整改。这从一个层面折射出制度还运行在重规范轻监督的轨道上，出现了有制不依、有章不循、执制不严、违制违章不究的现象。抛开其中的关系、人情、层级、利益不说，制度本身缺乏监督性的条款是造成这一局面的主要原因。徒法不足以自行，监督不到位就意味着执行不会到位，同时也就意味着检查也好、内审也好都不会到位。举个简单的例子:在公务接待方面有公务接待管理规定，内容可谓充实，但监督不力：公款吃喝现象屡禁不止，同时可笑的是没有任何人因为这个规定受到过追究。公务接待中言明：不得用公款参加高消费娱乐。但很多领导干部，用餐完毕总是需要放松，一不小心就放松到了KTV、娱乐会所；一不小心就喝了点洋酒，开了点洋荤。至于日常的一些财产申报制度之类的纪检部门下发的规定，令行严苛，但意义不大。一扫多年来反腐中倒下的贪官污吏，何人不是每年填写财产申报表，却没有一个因为这项制度的实施而曝光。对于制度而言，监督不力是既可悲，又可叹的大问题。
三、制度体系充能论
坚强的制度永远是第一选择。无论在任何时候，选择制度进行管理，特别是管人，都是以制度作为第一选择，主要是因为真正要靠思想来管人是一件难度很大的事。多年来我们一直重视思想教育，通过思想教育来强化干部职工的思想站位，保证一种良性的群体意识指向。这项工作取得了很大的成绩，尤其是在全面深入学习落实科学发展观的活动中，思想教育的优势更是显现无遗。但单纯的思想教育缺乏了必要的约束机制，尤其是针对思想这种根本无从捉摸的东西，不能指望通过一两次助人为乐、舍己为人就为思想打分，这是一种极为肤浅的认识，正如将整个社会的稳定、美好寄托在民众的善良人性上，都是要付出惨重代价的。所以，还是要依靠制度，依靠一个看似霸道、缺乏感情的守卫来捍卫这一切。在一定程度上需要一个原则上不可逆转的制度，而不是一个在任何时候、可以为任何人变通的制度。现在我们的制度变成了“想起来重要、说起来次要、做起来没有”的情况。宁可选择放弃片刻的自由，我们也希望有在任何情势下，对任何人一视同仁的“冷酷无情”，至少这种冷酷，比变通更能温暖人心。当我们把制度奉为“圣旨”，一丝不苟地执行下去，不要有特殊政策、不要有突发性的变通，那么整个制度环境会有一个很大的转变。
制度建设的过程实质上是一个在坚持原良好做法基础上不断创新的过程。它包含着继承与发展两个方面，形成扬弃的内在关系。因此，强化制度的成本力和效益，其实就是在制度建设中不断地继承和发展，主要通过四个方面来实现：一是要重启制度制定的策略。在初期要明确制度体系的建设策略，以一个统领全局的理念和思路，逐步充实制度建设，主要是防止产生一些不具有效益性，仅仅是凑数的条文制度，并从一个宏观层面上明确制度使命、确定制度体系职责，使制度建设定位明朗化；二是要进行逐步的制度革新。在执行期间，要针对各种形势和特定情况，在立足实际条件的基础上，逐步进行制度革新，抵消制度的滞后性带来的不利影响，提高制度的适应能力；三是要重塑制度的保护执行机制。在制度实施的后期，要通过进一步强化制度体系的保护执行机制来保证制度的公允、公正和公平，避免制度成为一纸空文或是沦为谋求私利的工具；四是要对制度建设有传承和发展的理念。坚持历史的、辩证的政治发展观，是制度建设在观念上的最高统领。一方面，要通过分析甄别，发掘和保留过去制度建设中取得的宝贵资源，保持在长期制度建设中积累和建立起有效经验与制度；另一方面，要通过上述的手段，解放思想，以开放的姿态吸收和借鉴“法律至上”本位意识的优秀经验和做法，为制度建设开创一个明朗的发展前景。
既然能够认识到部分制度存在的缺陷，对症下药也就是理所当然的。制度体系充能的构想是：在现行的基础条件下，建立一个具有严格法律依据的制度控制体系，可以有效地修补制度存在的瑕疵，从而能够进一步促进制度体系的自我完善以及制度内容周期更替的良性循环，保证制度效益的波动处于可以容忍的范围，从而使整个制度体系适时充能，形成有机的活性化架构。
制度体系充能：制定阶段的充能
一、格局
目前，我们开展各项工作总是有计划、有实施方案的，这是为了能够确保开展工作的方向和格局。制度体系建设同样也是如此。要强化制度的执行力，首先就需要对制度体系的建设有一个较为细致的规划。简单点说：按照目前业务的发展状况，在制度体系的建设上需要一个中长期的规划和短期的计划，对制度的制定、侧重点进行有效的说明和规范，指明方向，从高位上形成制度体系的格局化进程。
针对目前制度效益枯竭的问题，作为上级部门应在每3-5年拟定制度体系建设规划，内容应该包括：在较长时期内制度体系建设的指导思想、工作原则、实施内容；需要在那些业务板块、风险控制上开展制度建设；开展制度体系后续诊断；对各种制度的清理和集中编撰等等。作为下级部门，则应在每年的工作计划安排中，当独拟定年内制度制定的计划，内容应该包括：根据上年度制度执行的情况还需要补充那些缺失的制度；对现有制度进行有效的诊断，发现执行不到位的制度；对一些涉及综合性业务、区域性业务或是系统性业务的制度提出制定意见稿，报请上级部门审核等等。
拟定制度体系建设规划和制度制定的计划有三个优势：一是能够形成系统的制度体系建设思路，统一思想、统一口径、统一方向、统一时间，保证制度体系建设的准确性和格局性；二是能够使上级部门和下级部门的制度制定思路形成有效的衔接和沟通，提高制定制度的质量和效益；三由于总体的规划，保证了通过实施在业务、安全、应急处置、日常管理等方面形成一整套相互衔接、相互联系的制度体系框架。
二、内容
（一）凸显制度价值，做到令、禁、处置配套
在制度设计的初始阶段，就应该秉承制度的价值属性。有针对性构建制度的初始框架，在现有的技术手段下，尽可能实现制度价值，即确保安全与秩序。对于产生制度的初始动力应该来源于价值，而不是因人、因事、因势来制定制度。确保制度价值位阶的稳固至少可以在方向上防止进入两个误区：一是将制度认为就是一种单纯的行为禁锢，从严从紧成为第一要旨。实际上当前制度的定位更多地应该是一种预防和控制手段，而不是简单的规训与处罚。过于苛求制度对行为的约束和处罚，很可能压抑工作中的积极性与创新。同样，必要的处置手段是必需的，规训与惩罚是制度的利刃，是制度威慑力与执行力的坚强武装，不可少，但可以隐退锋芒，不必刻意凸显；二是可以防止因人、因事、因势制定制度导致的制度泛滥、制度体系痈肿、制度结构混乱、制度逻辑矛盾等一系列的问题。保证制度向精品、良品发展。
（二）引入制度有限控制论
制度不是万能的，哪怕是在最适合其生长的内控管理的土壤上，制度也不可能像野草一样茫茫无边，布满每一个角落，总有一些地方是无法用制度来规制和管理的。最简单的就是人的价值观、人的意识层面上的精神导引理念、事物认知的角度等等，这些都是不能用制度来控制的。如果认为制度无所不能，那纯粹就是一种理性的狂妄。所以，在制度体系建设中，一定要防止那种“制度万能”的虚假口号，清醒认识制度所能治理的疆界，在这个疆界范围内将制度的效用发挥到极致，采用一种更为合情合理的有限制度控制理论。有限制度控制无非也就是一个分清层次、划分地域的效力规划论，但作为制度这种特定的主体，在规划时也有一些与众不同。
在有限制度控制中要清晰地区割出制度的领域。区割制度领域分为两个部分。一是在制定之初就明确制度的效力范围。一般在规范制度的头几款会进行明确，如：“本制度适用于XX单位、XX部门、X项工作”等等诸如此类；二是在制度的执行阶段，要把握制度的效力执行，防止制度的扩张将一些非制度事项纳入到制度的考量中来，如：个人的理想信念、党性认识、廉政理念、生活作风等等，这些方面不应用制度来调整，更多应该诉求于思想教育、理论学习和个人素养的提高。通过在制度的不同阶段，明确制度效力可以有效地提升制度使用的针对性和执行的专属性，提高制度的预防效力。这个很好理解，上升一点实际就如同法律与道德关系，法律规范行为、道德规范意识。同样，制度规范的行为、思想教育规范的是意识，两者的关系是一致的。
在有限制度控制中要防止制度建设泛滥。有些时候，工作人员对制度求大、求全，恨不得所有事项都纳入到制度的管理中来，最好是每一个事项都对应一个规章制度。这种看似规范的制度秩序实际是一种纯粹的理想主义。姑且不说是不是所用事项都可以用制度来规制，单是因事设制这种做法带来的制度维护成本、执行难度以及对工作灵活性的禁锢就是无可估量的。再者，从制度落实年的经验看，臃肿的制度并不能真正建立严密的制度防控机制，反而会挫消工作的积极性与创造性，这种效应越到基层显现越明显。因为基层工作在程序上是严格性与灵活性并重的，如果单一强调严格性，可能很多工作是无法开展的，一个简单的例子就是岗位整合后，人数少于岗位的情况。如果一定要满足岗位就只能增加人数，实际上是基本做不到的。同时，对于基层工作而言面临的突发情况很多，一味对制度死搬硬套，只会阻滞工作，造成一些不必要的麻烦。如业务应急工作，很多时候依赖的是经办人员对业务程序的认知度和熟练度，依赖的是过往处理问题的经验，而不是纯粹制度文本上的应急处置手段。
放弃一部分制度的管理区域，实际并不是要人为造成制度的真空，而是要让制度能够更灵活地游走在整个内控管理的体系中，而非固化在一些偏角上，兼顾制度的严格性和灵活性才是更好地制定、执行制度的方法。
（三）程序
1.人员结构。对于制度制定而言，专业的部门和人员参与是必要的，综合人民银行履职的情况看，条法部门应承担制度制定的主要工作，并根据条法部门的职能，对制度制度的程序、内容进行把关。一般性的业务部门提供制定制度的必要的素材，并作第一手的起草，内审部门则提供制度运用的具体办法。条法部门负责全程的把关。
2.正当程序保障。在制度的制定阶段，应该保证群众对制度制定的知情权、参与权、表决权。首先，在制度制定的准备阶段就应该视制度适用的范围，征求相关干部职工的意见，并将制定制度的依据、理由和大致纲要向干部职工传达，形成在信息交换上的一个双向交流，保证信息掌握的对称性。这个阶段可以看作是一个初期的公示阶段，手段可以多样化，如：会议传达、综合管理网站的信息发布、布告栏、意见征集等。无论采取何种手段，主要把握的原则就是：制度信息的公开与透明；其次，在制度制定的草案拟制阶段，应该吸收干部职工参与。不但要吸收主要的经办人员、对制度规范内容有所了解的人员，还要吸收一般的干部群众，听取他们的意见、建议。如在人数较多的中心支行，则可以采用意见收集、草案传阅等多种手段结合的方式：在一般的县支行可以考虑全行参与，采用会议讨论的方式进行。正常情况下，拟定制度草案的主要人员还应委派一名代表，向参与制定的干部职工解释具体条款的内容含义。总之，应尽可能保证参与制定制度的广泛面与普及面，而不能让制度的制定成为一种特权，一种权力的垄断。当然，在具体涉及一些重大事项的制度制定上，应根据相关的政策要求、原则和保密规定，视情况，适当扩大或缩小范围。但这种扩大和缩小必须要有完备、充分的理由，否则不能随意以涉及重大事项为由，任意提高参与的门槛，变相集中、收拢制定的参与权；第三，在制度的表决通过阶段，应该采用全体投票、多数通过的方式。在技术上投票并不难实现。如：中心支行可以采用网络投票的方式，县支行可以采用投票箱的方式等等。无论成本和效率都在可以接受的范围内。同样，这种表决的行使并不单纯是为了民主的需要，其中还有避免在群体内部造成制度趋同压力而导致矛盾的可能性。因为，在制度的使用过程中，很多有章不循的情况，还有消极抵制的态度实际上并不是在执行中产生的，而是在制度制定之初，部分同志因为自我意志没有得到表达，迫于群体内部的生存需要（人毕竟是一种群居性的动物，群体内部单纯的自我放逐和疏离，一般是与生存需要相违背的。），在趋同压力的胁迫下，被迫参与到制度之中，即被制度所裹挟。这种趋同会导致内部矛盾，使这些同志不自觉地站到制度的对立面上，造成内部的不稳定。让意志充分表达，无论同意已否，至少可以释放这种趋同的压力，避免矛盾。从长远来看，很是有利。当然，贯彻投票制也是一种高调的民主标榜。一方面可以夯实制度的根基，展现制度的合理性与合法性；另一方面，得力于大多数群体的拥护，对于后期制度的执行贯彻具有莫大的好处。同时，从社会契约论的角度出发，投票同意即意味着要服从制度，意味着与制度之间形成了一个契约，本着诚实信用、意思自治的契约原则，对于同意制度通过的人都负有忠诚于制度、以行为服从制度的义务，一旦违反制度即违反了契约，违约受罚，这是原则。这样就为后续的制度规制确立了一个合法的依据，既满足被规制者的心理平衡需求，也满足了制度执行所立足的法理需求。
制度体系充能：执行阶段的充能
一、监督
制度的执行阶段，应该首先保证干部职工对制度执行的监督权。制度也是需要约束和规制的而不能在执行中放任不管，正如前文所述：制度单一的制定者会成为了制度体系中唯一的执行者，就算采用了前述的方式对制度的制定进行了严格的程序控制与民主保障，制定制度的权力依旧集中在一部分人手中，这种制度的天然属性使得执行权不可能泛化，也不应该泛化，那么必要的外部监督就是必不可少的，强调外部监督的重要性并不是否定制度执行者本身的内部监督机制，而是因为内部监督存在一定的局限性。在一个制度的运作中，既是执行人又是监督人即“自己成为了自己的法官”，无论在理论还是实践上都是不足取的。尽管内部监督也取到了一定的作用，但往往身份上的瑕疵会掩盖这种作用，使得本身的监督陷入一个尴尬的境地。对于外部的群体也很难取信于这种内部监督，产生质疑和否定也成为理所当然的。所以，需要外部监督，以一种中立的身份，外显的姿态来行使这种监督权，一方面，可以体现监督的公正性和中立性；另一方面，也利于被制度规制群体的利益表达和权力维护。在行使外部监督的时候，还要注意考虑几个重要因素：一是外部监督的“尺度”。外部监督具体来说就是一种群众的舆论监督，本身就具有一定的不确定性，不可能保证外部监督绝对的准确性与合理性，其中也可能会掺杂个人情绪、激化的矛盾、恶意的制度攻击等。所以，对于外部监督的授权既要宽泛即要保证每个人的声音都可以被听到，在渠道上必须通畅、多样；同时也要限制外部监督的行使即要求进行监督同样也要承担相应的责任，在监督的依据和理由上必须合法、合规，充分有度，对于滥用监督权的行为要予以制止和追究。二是外部监督的“方向”。因为一开始在制度的制定阶段已经赋予了相应的表达权，也就是在制定阶段针对制度主要核心理念、主要标准等一些基础性的内容在意向上已经达成了一致。那么在制度的执行阶段，监督的中心就不应该集中在这些方面。外部监督主要针对的应该是制度在具体执行过程中存在的问题、制度文本与制度实际执行产生的偏差、制度实际效果与制度初衷间存在的差异等。总而言之，就是在外部监督的大方向上，不宜纠缠于制度本身的存在价值，而是要将着重点放在制度执行的效果上。
二、诊断
关于现有的制度体系，通过建立相关的诊断机制，对制度的长处、弱点、问题所在以及控制效果进行了解，进而谋求制度的明确化和针对性，达到提高制度效益的目的。
（一）应该成立专门针对制度的诊断小组或部门
针对目前基层央行的现状，可由条法部门或内审部门担当此角色。建议在实际的运作过程中，能够有纪检监察部门的人员参与诊断和评估，以提高诊断的权威性。
（二）制度诊断至少要包括有四个方面的内容
一是要进行制度实施效益的评价，包括：制度的覆盖面、制度的适用者、制度的管理成本、制度的成功操作率以及制度真空区的存在几率等；二是要进行制度寿命的周期性评估，包括：制度的滞后情况、制度与现行情况的冲突、制度的未来发展寿命以及制度潜在的预期可变性等；三是要进行定期或不定期的制度公众测评。以问卷或实地调查的方式，了解制度自实行期期至调查期止公众的认知度、认可度、赞同度以及对制度执行效益的测算等；四是对制度成长以及衰败原因的分析与评估。这是诊断部门最重要的任务，通过专业的分析和评估，预测制度的运行情况以及上文所提到的制度的外形和内核情况，为管理者执行制度提供参考。也为完善和变更制度提供依据。
（三）应该将对制度的评价以及诊断，尽可能地予以制度化
一方面是要通过制度首先明确诊断小组在制度建设中的独立地位，至少也要在诊断期，使诊断小组成员的个体利益得到保护；另一方面，要通过制度明确诊断工作的必要性和周期，使其成为一个必经的程序，无论是执行制度或是要制定制度，首先要有一个较为全面和系统的诊断报告。
三、程序
（一）周期
制度验证是制度完善的前奏，那么对于一个制度而言，多长时间需要验证一次、完善一次呢？就目前的情况看，还是要区别对待。对于一些要害制度在制定颁布之初，最好半年作一次验证，同年进行必要完善。之后的执行除非有重大变化或上级文件精神，一般不予更改和变动。如必须要更改，则应及时请示上级部门，提出意见草案后，经审核批示后，再行更改。严禁在尚未请示的情况下，擅自变通和更改；对于一些重要制度在制定颁布之初，最好也是半年作一次验证，同年进行必要完善。之后的执行中则要根据实际情况，定期进行诊断、核实，并将情况及时汇报，提请相关部门研究变动方案，此类变动以补充条款为主或是增设补充规定，不宜采用删除、废止的方法来完善；对于一般的规章制度，验证和完善可以交由主要的经办、使用部门，由其根据工作需要灵活掌握验证完善周期，但一般不超过两年。在变动时，最好采用集中讨论、民主决议的方式来变动，不宜由经办部门直接变动。若是根据业务需要临时调整的，则由相关经办人员填写情况说明，注明变动原因。同时在变动时，最好采用全文废止，另行制定的方式。一方面可以提高适用性，进行适当的制度整合；另一方面防止制度前后矛盾。以上三种方式的变动，都应该及时公示、及时组织学习，扩大变动制度的认知度。
（二）着眼
在制度验证和完善方面，要尽量避免东边漏雨补东边、西边进风补西边的情况。在验证和完善时要尽可能着眼于整个支行内部的制度体系，从全局上来把握制度的变动影响，从源头上来纠正制度的不适之症，而不是头疼医头，脚疼医脚。举个简单的例子，现在下发了新的公务接待标准，作为基层央行相应的规章制度就需要调整。假如，这其中涉及了《公务接待管理规定》、《公务用车管理规定》、《公务接待财务报账管理规定》，那么要调整和完善哪一个呢？总体来说还是要放在支行本身的制度体系中看，从制度的全局出发来把握。如果是原来是三个规定合在一起的综合管理规定，最好根据文件精神重新制定。因为单一修订条款可能会导致制度内部矛盾，还可能造成与其他制度不匹配的情况；如果在制度体系中就存在三个单一的制度，则有两种情况：一是根据文件精神，每一个都做出相应调整，最后将三者比照，没有冲突条款即达到目的了；二是利用这个机会进行适当的制度整合，形成一个单一的新制度，扩大制度适用范围，既能避免矛盾，又可以节约制度成本。那么两相比较，后者应该更可取。这就是着眼不同，验证与完善的方式也不一样，最终还是一个把握全局、从实际出发的原则。
（三）方式
方式概括一下就是：民主、公开。在验证和完善的过程中，尽可能让干部职工参与到这个过程中来，营造民主氛围，提倡发言参与。在这个公开的方式上，实际可以借鉴开展政务公开工作的经验和做法，在稳定大局、符合原则的基础上，实现信息透明化。同时，在程序上时刻要注意公开，尽可能让验证和完善的过程透明化。总而言之一句话：当能够让干部职工靠近的时候，就尽可能的近；能够让干部职工参与决策的时候，就尽可能提供发言的机会；能过让干部职工发挥监督检查作用的时候，尽可能地利用这种监督手段。但这些动力都调动起来后，公开之作用也就显现出来了。
（四）执行的谨慎
进行在执行阶段，还需要进行反向思考，引入“无赖预设”，即在制度安排中，必须将人人假定为无赖，以保持制度设置的公正。制度不能因人而异，制度面前人人平等。实际生活中，那些“我们的干部绝大多数是好的”，“我们要信任干部，保护干部”，“相信政府相信组织”，“共产党员是特殊材料制成的”等论断，都只是一些政治判断，绝不能作为制度建设的理念。简单地说就是要明确：人性本恶。制度的出发点和控制角度都要以此为根，要先假定制度的被控制者都是需要制度来监督、来约束的，不允许至善群体的出现。同时，在制度的内容上，应强化反向的监督和制裁机制，而不宜过多地宣传正向的奖励机制。通过反先思考，最大的目的是要为具有公共权力的部门和个人设定权力行使的边界，明确越界而行的后果，强化超越制度权力所受到的处罚和制裁，形成鲜明的反向教育作用。
制度体系充能：后续阶段的充能
后续阶段的充能的目的主要是在执行之外，从另一个思路强化制度执行力，从而提高制度效益。
一、制度体系的理论建设
除去制度的实际执行，制度的理论体系是否成熟，也决定了制度执行力的强弱。作为制度而言，成熟的理论是制度体系建设的精神旗帜，也是执行制度、监督制度实施的思想指南和认知源泉。由于缺乏对整个制度体系的系统性的理论论证，就导致了后续工作开展中许多概念是模糊的。制度的价值何在？当前制度体系建设应首要确保何种价值的实现？制度效益的高低如何评价？如何通过实际工作考察制度执行力？制度执行力达标的概念是什么？以上这些问题都是制度的理论，我们没有理论，自然也无法回答。所以，在强化制度执行力工作大面铺开的同时，我们也应该腾出一定的精力来研究、完善制度理论，这是一个长远的判断，也决定着制度体系的走向和未来。
二、开展制度教育
看、学、背是当前一种比较单一化的制度教育模式。从目前的情况看，这种教育模式的效果微乎其微。应该这样说：当前的制度教育还是一种运动型的教育方式，只有出了问题，制度的教育学习工作从会进入领导的视野，从而轰轰烈烈的开展起来。一旦问题淡化、平息，制度教育又退缩到了原点。干部职工也因此认为制度教育是一种运动化、形式化的学习，不会重视。
当然，作为制度教育看、学、背是必不可少的，现在缺乏的是：教训。人总是在教训中成长的最快，而且这种教训必须是能够对个人利益产生威胁和减损的教训。要使制度教育能够深入人心，能够落到实处，首要的是在制度的执行中能够使违反制度、不重视制度的人得到应有的教训。有人也许会说：这是形式主义的“严打”。不错，但我们当前的面临的就是：我们在处理某些问题、某些人的时候心慈手软、姑息迁就，没有起到正面的警示和威慑作用，导致制度权威性的灭失。要重新拾回这种威严，必要的雷霆手段是要有的。我们的内审、检查就应该处理一些责任人，就应该处分一些责任人，就应该给予必要的经济处罚，就应该指名道姓毫不避讳的通报，就是要“严打”。通过这种方式，迅速使制度的执行回到正确的轨道上来，以此我们才能形成“教训”、形成“榜样”，从而就能够使制度教育言之有物、证据确凿、震慑人心。
三、推动制度文化建设
开展了央行文化建设、开展了廉政文化建设，为什么不开展制度文化建设呢？制度文化也是一种文化，它也有独特的文化元素包含其中。开展制度文化建设可以孕育制度的理论，可以提炼制度的核心价值，可以进一步加深科学社会主义理论在制度建设中的重要地位，可以形成特有的制度文化氛围。这些都是开展制度体系建设工作中不可或缺的部分。只有形成了具有一定底蕴和时代特色的制度文化，制度体系的建设才能够说是全面、完整了。