我国土地储备制度变迁的路径分析

来源 :中州学刊 | 被引量 : 0次 | 上传用户:jpy_2008
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  摘要:我国土地储备制度的演变,既是相对价格和偏好改变的结果,又是制度选择的集合。初期的路径变迁呈现出强烈的正效应,推动了城市经济的发展;然而,随着利益集团的形成,路径的变迁又呈现出固化的状态,钳制了土地储备制度功能的充分发挥。我国土地储备制度的优化与突破应积极利用外部压力显化内部危机,通过中央政府的强力干预促进路径的修正与发展。
  关键词:土地储备制度;路径依赖;正效应;负效应
  中图分类号:F301.1文献标识码:A文章编号:1003—0751(2010)03—0065—05
  
  在城市现代化进程中,土地已成为城市经营的主要内容。土地储备制度被誉为城市土地使用制度改革的“第二次创新”,对推动城市经济的发展具有重要的意义。但是,在实践中却也存在诸多问题,引起学术界的广泛关注。本文拟从制度变迁的角度剖析路径依赖进程中的正负效应,以期对我国土地储备制度的拓展与完善提供有益的探索。
  
  一、我国土地储备制度的演变历程
  
  土地储备制度是指城市政府或政府委托机构根据社会、经济和环境可持续发展的长远目标,依照法定程序,按照土地利用总体规划和城市规划,对通过征收、收购、置换、到期回收等方式取得的土地进行前期开发、整理和储存,再根据各类城市建设用地的客观需要,将储备的土地有计划地投入市场的制度。土地储备制度的实质就是土地由政府统一回收、统一储备、统一开发、统一经营和统一供应,以确保城市政府能有效控制土地的一级市场。
  20世纪80年代,我国香港地区开始试行城市土地储备制度。我国内地于1996年8月在上海建立了第一家土地储备机构——上海市土地发展中心。1997年8月,杭州成立了杭州市土地储备中心。1999年,“杭州经验”在当年的全国集约用地市长研讨班上得到推广。随后,江苏南通、山东青岛、湖北武汉等城市纷纷成立土地储备机构,开展土地储备工作。目前,全国有土地储备机构2000多家,土地储备制度已经在城市一级土地市场上占据了主导地位。2007年11月19日,国土资源部、财政部、中国人民银行联合制定发布了《土地储备管理办法》,以部委规章制度的形式统一规定了土地储备制度的主要内容,进一步完善了土地储备制度。
  
  二、我国土地储备制度的变迁分析
  
  (一)我国土地储备制度变迁的动因
  新制度经济学认为,制度的变迁是通过一系列边际调整实现的。边际的变化或调整往往因改变制度变迁的成本和预期收益而产生新的获利机会,为得到由获利机会带来的好处,新的制度安排将被创造出来。[1]诺思认为,相对价格和偏好的改变是制度变迁的重要来源。[2]
  1.土地要素价格的变动。在城市化推动土地要素市场化的进程中,人口膨胀、商业繁荣、工业规模的扩张刺激了用地需求,抬高了土地的市场价格。当用地需求助推土地价格上升而存在巨大的利润空间时,对土地要素的独占性使用则更具吸引力。特别是在经营城市的背景下,必然激发地方政府探索变更土地经营权的努力,以期实现土地资源带来的综合效益。
  2.人们偏好的变化。人们偏好的变化有利于降低制度变革的交易费用,增加对制度创新的预期收益。伴随城市土地价格的上升,土地发展权带来的土地增值收益虽有不同的归属争论,但在我国土地公有获得一致认可的基础上,土地发展收益的国家所有存在着广泛的共识,因此,城市土地的统一收购、统一开发、统一出让的制度安排符合人们的预期,有利于减少制度创新的成本;同时,土地储备的统一出让,有利于阻断划拨制下“暗箱操作”的寻租行为,公开、公平、公正的市场竞价方式有助于减少交易的信息费用,能有效提高“卡尔多——希克斯改进”的预期。
  3.制度的选择集合。制度的变迁与政府的相关政策紧密相关,政策的改变往往扩大或缩小制度的选择集合。[3]在市场经济条件下,我国土地使用制度相关政策的变迁促进了我国土地储备制度的产生和发展。1987年12月1日,深圳率先敲下了拍卖国有土地使用权的第一槌,首次以公开拍卖的方式有偿转让国有土地使用权。1988年4月12日,《中华人民共和国宪法》(修正案)规定,土地使用权可以依照法律的规定转让。这是我国土地使用制度的根本性变革,以根本大法的形式承认了土地使用权的商品属性,从而为城市的土地经营奠定了法理基础。1999年6月,国土资源部以内部通报的形式向全国转发了《杭州市土地收购储备实施办法》和《青岛市人民政府关于建立土地储备制度的通知》,由此开始,杭州、青岛两市的土地储备经验在全国范围内推广,学习效应增强,为土地储备制度的建立奠定了广泛的实践基础。在各地实践的基础上,2001年4月30日在《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》中明确要求:“有条件的地方政府试行收购储备制度”,由此拉开了土地储备制度的帷幕。2002年5月9日,国土资源部发布《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》(11号文件)明确要求,商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地,必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让,叫停已沿用多年的土地协议出让方式,该文件的颁布被业界称为“新一轮土地革命”的开始。2007年11月,国土资源部颁布了《土地储备管理办法》,以部门规章的法律形式宣告了我国土地储备制度的正式确立。
  (二)我国土地储备制度演变的特征
  1.数量扩张的阶段性特征。2000年以前,土地储备制度大多在上海、杭州、厦门、南通、青岛等一些东部和中部地区较大的城市实行,处于自发探索的尝试阶段,总体发展较缓;2000—2003年,在国家相关政策文件的推动下,土地储备机构数量获得了高速的增长;2003年以后,为规范各地的土地储备行为,国家相继出台了一系列强制性措施予以调整,特别是《土地储备管理办法》的颁布,使全国的土地储备制度走上了强制性的制度变迁道路,步入平稳的发展阶段。
  2.地域推进的诱致导向性和时滞性效应特征。我国土地储备机构的形成在地域发展上呈现出东先西后、东密西疏的特点。经济发达地区的经济发展对土地的市场化需求和地方政府获取土地收益成为推动土地储备制度创设的诱致性根源。在2000年前的自发起步阶段,全国成立的49个机构中,东部有36个,占比接近75%,充分说明经济发展的诱致导向性作用。2000年以后,伴随学习效应的扩散,我国土地储备机构的成立高峰呈现出由东向西渐次推进的特征,尤其在国家政策推动的快速发展阶段,先是东部大规模地建立土地储备机构,随后传递到中部,西部也紧接着进入高速发展阶段,时滞性效应明显。[4]
  3.路径演变的依赖性特征。在土地储备制度的发展初期,加强了地方政府对土地市场的宏观调控能力,增加了城市发展的建设资金,推动了国企改革的顺利进行,使自我变迁的报酬收益呈递增的态势,正效应突出,从而强化了制度的变迁路径。然而,伴随利益集团的形成和地方代理行为的扭曲,路径的负效应明显:“土地财政”的严重依赖、高房价的调控怪相、资金链条的风险忧虑等固化了制度的变迁路径,增加了制度的改良成本。
  
  三、我国土地储备制度的路径效应探析
  
  (一)我国土地储备制度实施的正效应
  土地储备制度作为一种较优的初始制度,在初期的实践中,通过各地制度的设计、学习、协调和适应,形成良性的变迁轨迹,路径的正效应突出。
  1.增强地方政府对土地市场的宏观调控能力。城市土地储备制度的建立,使城市政府掌握了城市土地的“统一收购权”和“垄断供应权”,从而实现了从多头管理向高度集中统一管理的根本性体制转变,这样不仅可以确保土地供应的合法性,减少违法用地、多头批地、越权批地等现象的发生,而且能有效调控土地供应的规模和节奏,充分发挥政府在控制土地供应总量中的主导作用。
  2.规范土地出让市场。城市土地储备制度对经营性用地实行招、拍、挂的透明化运作模式,在很大程度上减少了一级市场交易中的个人因素,避免“寻租”行为,进一步增强土地交易的公开性、公平性和公正性,促进城市土地市场的健康、规范发展。
  3.增加地方政府的财政收益,壮大城市建设资金。土地储备制度的统一收购和垄断供应,不仅有效地防止国有土地收益的流失,而且使政府可以获得土地开发带来的增值收益,实现“以地聚财,以地生财”的目的。[5]特别是在财税改制后,地方事权增大的背景下,为经营城市筹集了大量的城市建设资金。
  4.支持国企改革的顺利进行。在旧城改造和产业结构优化调整的进程中,大量国企改制和搬迁所需的资金问题成为最大的困难。因此,解决城市经营的难题迫切需要盘活国企的存量土地资产。通过土地储备中心集中式开发整理与招、拍、挂的市场供应形式,为国企改革和社会稳定提供了巨额资金,破解了国企改革中“人往哪里去,钱从哪里来”的难题,从而有力地推动了国企的脱困改制和结构调整。
  5.改善城市环境,提高城市竞争力。在土地储备体系运作过程中,通过统一规划与科学布局,对储备区域的土地进行集中成片设计和整理,重点进行基础设施建设,改善区位条件,使城市规划的有关政策和要求可以得到切实的贯彻落实。同时,政府通过控制土地供应调控城市投资、引进外资的方向、速度和规模,对城市产业结构的合理调整进行适度调控,促进城市经济快速、协调发展,[6]从而改善城市环境,完善城市功能,提高城市品位与竞争力。
  因此,诸多的正效应能有效降低城市经营的交易成本,促进收益的递增,使土地储备制度步入快速发展路径;同时,正效应间的网络联系又进一步强化了该制度的变迁路径。在规范的土地市场作用下,政府对土地市场的宏观调控,优化土地资源配置,增加政府的财政收入,加速城市建设,有力地推进国企改制和工业结构调整,提升城市品位,改善城市环境,从而正向激励土地储备制度的快速发展;而城市建设所形成的良好环境,既能有效吸引外来投资,促进城市经济的健康发展,又能增加政府的财政收入,进一步强化城市土地储备制度的发展路径。
  (二)我国土地储备制度实施的负效应
  1994年的税制改革,使地方政府走上了依靠土地财政发展地方经济的道路。伴随招、拍、挂推出“大宗出让”的方式,地产业的“洗牌效应”催生了相互依存的利益集团,出现了一系列的负效应。
  1.强制性、低价购地。我国《土地管理法》第58条1、2款规定:为公共利益需要或为实施城市规划进行旧城区改建需要使用或调整使用土地的,可以收回国有土地使用权,对土地使用权人给予适当补偿。该条款的规定无疑为土地的强制性收购提供了法律依据。同时,我国《土地储备管理办法》第13条规定:“收购土地的补偿标准,由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果协商,经国土资源管理、财政部门或地方法规规定的机构批准确认。”从而,将“补偿标准”的最终确定权赋予了土地储备机构的上级主管部门,为低价收购奠定了法律基础。因此,为增加地方政府的财政收入,土地储备中心往往利用政府所赋予的行政权力低价、强制性收储土地,基本上不给予土地使用者讨价还价的机会。在城区,强拆事件屡屡发生,特别是2009年的“成都拆迁自焚”事例对该制度的合理性质疑推向了舆论的顶峰;在城郊,低价征地补偿催生了一代“失地农民”,增加了社会和谐发展的隐患。
  2.高价出让的扭曲效应。建立城市土地储备制度的初衷在于通过垄断城市土地一级市场,控制土地供应量,抑制土地投机,防止地价非理性上涨,促进城市的可持续发展。然而,当把储备土地当成“摇钱树”的时候,土地储备的重点就偏向于追逐土地资产潜在的巨大利润,在土地招、拍、挂的过程中,限制土地供应量,抬高土地价格,获取地价上涨的最大化收益。虽然,土地高价出让为政府获取了大量的土地出让金,但是却产生了一系列的扭曲效应。(1)在地价、房价高涨的压力下,人们对土地储备制度的公信力产生质疑,长此下去,必将增加该制度的运行成本和社会成本,背离制度设计的最初目标。[7](2)土地成本是影响城市竞争力的核心因素之一。土地价格的非理性高涨,加大了产业发展成本,降低地方产品的竞争力,新生产业培育难度加大。从而在一定程度上制约了整体产业的发展,影响了城市的投资环境。[8](3)土地价格的不断上涨,增强了土地市场的投机性。企业追涨杀跌行为明显,企业土地储备意愿强于政府土地储备意愿,导致地产商的“圈地运动”频频发生,致使土地储备的政府行为明显异化为企业行为。同时,大宗地块的出让形式导致“地王”频现,大部分公司开始通过联营、联建、参建等合作开发的方式以及公司收购、股权转让等方式以相对较低的价格获取土地资源,使得政府无法实现对城市一级土地市场的完全垄断,宏观调控能力明显减弱。[9](4)高地价形成的高房价,诱使城郊地区模仿效应明显。以“小产权房”为标志的集体土地大量隐性入市,致使耕地保护的基本国策受到严重威胁。
  3.住房保障体系的缺失。从宏观职能上讲,政府具有发展公共事业,确保城市经济可持续发展的义务;在住房商品化的转换进程中,应当建立和完善符合我国国情的多层次城镇住房供应体系,实现社会效益和公共效益的最大化。然而,在疯狂的“城市经营”背景下,以“市场化”名义“借地生财”的潮流中,“多层次住房供应体系”口惠而实不至,经济适用房占住宅总投资的比例不到5%,且逐年下降;有的城市竟没有经济适用房、廉租房政策。住房保障体系的缺失,一方面彰显了政府公共职能的失范,增加了社会隐患;另一方面,将广大中低收入家庭逼进了被动需求的高房价陷阱,在较长时期内,既抑制广大购房者对多种商品的消费,也不利于经济结构的调整和优化升级,制约城市的可持续发展。
  4.利益链的风险。围绕土地储备制度的运作,逐渐形成了以地方政府、地产开发商和银行等金融机构为主体的利益集团。地方政府通过对储备土地的开发和出让,获取地产增值的前期收益;地产商通过对土地的继续开发和房产经营获取生产性收益;银行等金融机构通过融资和贷款等方式获取未来的股份和利息收益。地方政府对储备土地的前期收购和出让收益的实现,往往依赖于银行的资金支持和开发商的巨额投资;开发商利益的实现不仅需要政府的供地市场,而且还需要政府因住房保障政策不力所形成的高房价消费市场;银行等金融机构则依靠从土地储备的贷款、开发商的房地产开发贷款和房屋抵押按揭贷款等多种方式获取巨额收益。共荣共损的利益格局致使任何一方的运转出现问题都会导致整个利益链条风险的增加。因此,当更大的潜在收益机会尚未出现时,既存的利益集团往往按照自己的利益目标影响制度的政治进程,共同维护现有的利益格局,导致中央宏观调控的失效,从而在一定程度上固化了制度的发展路径,钳制了制度效率的充分发挥。
  
  四、我国土地储备制度的路径优化与突破探析
  
  诺思指出,路径锁定状态的扭转,往往要借助于外部效应、引入外生变量或依靠政治体系的改变。[10]因此,我国土地储备制度的优化与突破应积极利用外部压力显化内部危机,通过中央政府的强力干预促进路径的修正与发展。
  (一)构建城乡统一的建设用地市场
  1.培育城乡建设用地的市场主体。积极推进集体建设用地主体的确权工作,大力发展城郊集体建设用地市场。在统一的建设用地市场交易平台基础上,增加建设用地供给的市场主体,通过对建设用地和建设用地指标的流转,突破原有垄断供给机制,从而抑制垄断高价,促进土地价格的理性回归。
  2.建议设立国家级土地储备中心。为改变中央政府在土地出让收益中的边缘化现状,建议设置国家级土地储备中心,显化土地主体收益的公有身份。通过土地市场的适时收储与投放,增加调控砝码,提升土地市场的宏观调控力度;强化土地储备的区域协调功能,推进区域之间建设用地的有机整合,缩小区域发展差距;积极完善土地储备功能,探索一级土地市场的多种交易形式,稳定政府的持续收入。
  3.规范政府职能。推进政府职能转变,大力发展服务型政府。主张地方政府积极为土地市场的健康发展搭建公平、公正的交易平台,从市场的参与者向市场的组织者和服务者转变,坚持以市场调节为主的资源配置原则,促进建设用地的高效利用。
  (二)科学制定土地储备计划
  土地储备计划应紧紧围绕土地利用的总体规划和城市中长期发展规划,结合经济发展现状、市场地价和土地需求等客观因素,科学规划土地储备量。
  1.科学规划土地长期储备量。按照城市的性质、规模和发展方向,根据中长期土地利用规划,科学设置与之相适应的土地储备量。优化土地利用结构和布局,科学整治,合理开发,抑制地方政府“盲目圈地”、“盲目卖地”的短视行为,促进土地市场的健康发展,推动建设用地储备与出让制度长期运行的有序性和协调性。
  2.灵活利用土地年度储备计划。年度计划是连接中长期计划和现实用地活动之间的重要纽带,按照经济发展现状对新增建设用地做出具体安排,强化政府“公共土地储备职能”,根据市场行情和土地利用规划,适时收储和出让土地,调控土地市场,解决当前建设用地活动中的突出矛盾。
  (三)优化制度的内在机制
  打破路径变迁中所形成的利益联结机制,阻断集团利益效应,促进制度内在机制的修正与发展。
  1.遏制“土地财政”的卖地冲动。强调土地出让收支应当纳入地方基金预算管理,阻止“以地生财”的征地冲动,遏制地方政府“土地财政”的依赖倾向。建议推进现行财税体制改革,调整中央政府和地方政府间的事权和财权划分,尽可能使地方政府的事权和财权保持一致。同时,增加中央财政对地方建设资金的投入额度,有效解决地方政府过度依赖“土地财政”的现实问题。
  2.增加保障性用地储备。促进土地储备制度的完善,优化土地储备结构,增加保障性用地的储备;改革土地出让形式,在坚持经营性用地“招、拍、挂”的原则时,给予保障性土地出让的倾斜性支持。通过立法或政绩考核等多种形式,强制性增加经适房、廉租房等保障性用地的市场供应,调控日益高涨的房价,推进住房保障体系建设,从而有效遏制地产开发商获取暴利收入的市场基础。
  3.强化风险防范意识。通过财政和货币政策的调整,规范金融资产的流向,提高风险防范意识。大力加强对收购储备项目的可行性研究,尽量避免决策失误,建立完善的风险防范体系;根据经济发展水平、市场情况及储备资金状况,按照土地用途规划进行收购、储备与出让;逐步完善储备机构的资金积累机制,强化资金的独立运作能力,提高资金使用效率,减少融资风险。
  4.规范市场秩序,优化消费结构。严厉控制和打压土地投机行为,加大对圈地不建、捂盘惜售、哄抬房价等违法违规行为的查处力度;积极引导人们的消费行为,禁止奢侈性住房消费,通过增加房产和物业等不动产税收措施加大房屋投机成本,促进消费结构的优化升级。
  (四)建立完善的监督机制
  1.规范制度建设。加强土地储备制度的规范化、制度化建设,积极推行土地储备工作的信息公开制度,赋予土地关系人应有的权利,使之拥有充分的知情权和参与权;完善相关法律法规,建立公开、公正的征地程序,规范土地储备进程中的拆迁行为,禁止暴力拆迁。
  2.强化监督职能。充分发挥行政机关的管理职能,加强对征地批准事项、越权批地、盲目圈占,甚至暴力拆占土地等行为的督查;重视传播媒介的舆论监督,使土地储备行为始终置于全社会的关注之下,以促进土地储备制度功能的充分发挥。
  3.设立司法救济。建议设立司法救济机制,通过国家司法机关按照司法程序解决土地储备拆迁进程中出现的征地不合法、补偿不合理、安置不落实等问题。对政府征地强拆等违法行为,土地权利人可以寻求司法救济,申请国家赔偿,以减少不必要的社会纠纷,维护社会稳定。
  
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