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摘要：“服务型政府”是由我国学者首创的一个概念。但是在服务型政府建设与实践过程中我们遭遇了一些困难，主要原因在于现有的关于服务型政府的定义存在缺憾，对服务型政府界定不清。服务型政府的定位，是由我党的根本宗旨决定的。“服务”既是本质属性，也是最重要的执政方式。本文通过对服务型政府内涵及其要义的分析，探究我国服务型政府的界定及其提供有效服务的手段问题，并对服务型政府建设的关键点进行了相应的思考。
关键词：服务型政府 管制型政府 政府职能转变
1 服务型政府的含义
“服务型政府”这个概念是由我国地方政府和学术界首先提出并在一些地方政府实行，而后被中央采纳的一个概念①。党的十八大报告中提出：深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。服务型政府的定位，是由我党的根本宗旨决定的。“服务”既是本质属性，也是最重要的执政方式。建设服务型政府既要从理论上界定清楚它的内涵，也要从实践探索实现它的有效手段。目前，我国理论界对服务型政府的理解有以下三种主流观点：
1.1 服务型政府是秉承“人本”观念兼顾效率与公平的政府
这是以张康之为代表的服务型政府观点。张康之教授以美国学者丹尼尔·贝尔关于后工业社会的描述为背景，阐述了现代服务型政府必须能够适应知识经济发展、社会主体阶级变迁、信息技术广泛应用等与工业社会大不相同的问题。《在后工业背景下思考服务型政府》一文中，通过与传统管制型政府的比较分析，他阐述了五条关于服务型政府的原则性构想。在政府导向问题上，他认为统治型、管制型政府都属于控制导向型政府，而后工业社会要求的是一个服务导向型政府，控制从属于服务。在效率和公平的问题上，他认为服务型政府要有能力将二者有机结合，追求公正。同时，他认为现代服务型政府的“人本”观念须延伸至政府内部，从而有利于政府内部的信任、合作，更有利于加强政府与公众的信任与合作关系。最后，他阐述了对于法治政府的理解：服务型政府应当是能够将法治与德治完美结合的政府。
1.2 服务型政府是履行提供公共服务职能的政府
这是以迟福林为代表的服务型政府观点。迟福林教授从政府提供公共服务职能的角度出发，对服务型政府做了一个全面的理解。在《以公共服务建设为中心的政府转型》一文中，他以经济领域为例，认为传统政府主导型的经济增长方式在现有的形式下已显落后，突出表现在政府对微观经济体干预过多，而在宏观调控方面作为不足，尤其是惠及社会民生、发展的一系列公共产品提供不足。因此，他认为服务型政府更关注以下三方面的公共产品及公共服务的提供：一是面向企业和社会提供的公共产品和公共服务；二是社会性的公共产品和公共服务，如保险、教育、医疗；三是提供制度性的公共服务，如金融制度、农业扶持制度等。
1.3 服务型政府是体现新型政民关系履行公共服务职能的政府
这是以刘熙瑞为代表的服务型政府观点。刘熙瑞教授首先从政民关系入手，提出服务型政府必须建立一个新型的“主—仆”关系，强调民众的被服务地位与监督作用。在此基础上，他强调服务型政府要重视公民权利。公民权利的实现是新型政民关系的内在要求。在政府的职能上，他的观点同迟福林教授一致，即强调“服务”职能，具体表现则是政府的各项工作都以公民便利为中心。在建设法治政府上，他认为应当用法治政府取代管制型政府的人治格局，运用法律手段规范公权的行使，防止假借公权谋私利。
上述三种关于服务型政府的观点尽管阐述的角度不同，强调的侧重不同，但都抓住了服务型政府的本质和原则：服务型政府必须以服务为导向，树立“以人为本”的服务理念；政府的工作重心应当是为社会主体提供公共产品和公共服务。张康之教授的观点重在适应后工业社会的需要，强调人本观念下效率与公平的结合；迟福林教授从政府职能入手直指服务型政府的要义核心——公共服务职能；刘熙瑞教授重在新型“政民关系”的建立以及在此基础上政府职能的体现。三种观点共同构建了服务型政府理论的基本框架。在三位学者为代表的理论阐述基础上，许多学者又相继提出了“有限政府”、“透明政府”等一系列相关概念。可以说，对服务型政府的理论探讨已经取得了一定的成果。接下来的应该是通过实践的层面去体现服务型政府理论的论述，并不断完善它，最终构建适应后工业社会发展需要并具有可持续发展性的服务型政府理论与实践体系。
2 从管制型政府的分析探析服务型政府的要义
“服务型政府”作为一个具有中国特色的词汇，其要义的探析应当结合我国管制型政府实践的经验教训以及新形势的发展需要来展开，是超越现有经验获取对政府职能的新认识。
2.1 服务型政府是我国政府在经济全球化背景下的必然选择
长期以来，我国的政府行政管理是一个管制型政府的模式。它的基本特征主要表现在命令行政、一统行政、人情行政、经验行政、弱责行政等五个方面。由此带来了政府主导、擅权专权、监督缺失、全能政府且职能呈无限扩张之势等一系列问题。具体主要表现在以下方面：
2.1.1 公共伦理缺失，公权滥用情况严重
公务员行为普遍缺乏系统的公共伦理标准约束和指导。在政府工作人员的行为中，道德的作用更多体现在个体的修养和素质上。公共伦理标准的缺失，既有封建社会的传统原因，也有计划经济体制惯性作用的原因，更有现代政府片面理解政府职能及其公权力的原因。在我国封建社会，帝王出于自身统治需要以及小农经济的封闭性，造成传统的道德伦理中“私德”重于“公德”。建国后长期的计划经济体制作用，使全能政府的地位得以确立和强化。改革开放以来，政府主导型的经济发展模式使得政府忙于经济发展事务，而疏于政府公共伦理建设。全能政府在改革开放中凭借公权力作用实现了经济快速发展的同时，由于缺乏对政府公权力的有效监督机制，导致了公權私有化、公权“期权化”、公权侵犯私权等严重公权滥用情况。致使政府在公民中的公信度和权威度受到大大的损伤。 2.1.2 “人治”理念未得改变，而且有愈来愈强大之势
中国社会历史传统上就是一个崇尚“人治”的社会。新中国成立后历经行政体制改革，“人治”的理念仍广泛存在于我国政府的行政管理当中。“虽然公开的等级制度已不复存在，但特权观念却在一部分人的心中沉淀了下来。尤其是在某些领导干部的思想深处，常常有凌驾于群众之上，不愿受法律、制度制约的意识在作怪”②。这种意识，在我国司法不独立的情况下，必带来“人治”大于“法治”的结果。如部门法设立的依据有失公正、科学，而且法与法之间常有冲突；有法不依，执法不严，违法轻究甚至不究；公权力侵犯私权利现象时有发生，等等，致使法律的尊严与权威性受到极大的挑战。如此种种在监督乏力的机制下，依法治国执政为民的宗旨受到了损害，“人治”之风复又抬头且有越演越烈之势。严重违背了执政党的根本宗旨。
2.1.3 政府行政机构改革效果不显，全能政府改而不变
受计划经济体制惯性作用，加之政府对公权力认识的偏差，我国政府的管制性特点历经多次行政机构改革不仅没有得到消减，反而越发加强，有膨胀之势。具体体现在职能交叉重叠，政出多门、多头管理，行政審批事项多、环节多、权力大。与此同时，在社会主义市场经济发展的进程中仍能不时地看到全能型政府的身影。如按政府的理解判断进行重大经济项目决策；插手微观活动管得过细等等。如产业转型升级问题上，政府该管什么、不该管什么没有明确的边界划分，严重影响了市场主体自主性与创造性的发挥。其结果必然是行政效能低下、社会资源浪费严重。
2.1.4 政府主导意识膨胀，社会组织边缘化
正常的社会运行是政府公共行政组织与非政府组织职能边界清晰地共同作为治理、服务社会及其公民。我国的社会组织先天发育不良。在强势政府公权力的缝隙下生存。为求生存发展不得不寻求与政府公权力建立各种纽带，致使社会组织后天成长多显畸形，无法形成专业的、有影响力的话语权，难当正常社会组织积极参与社会管理、公共服务之责，也就难成政府行政机构与非政府组织双足齐立共同服务社会及其公民的正常态势。政府主导意识膨胀和公民意识薄弱共存，其结果必然是行政效能低下、社会民生欠账严重、社会矛盾重叠积累而危机四伏。
综上所述，变革管制型政府，建设服务型政府是我们的必然选择。
2.2 服务型政府的基本内涵
2.2.1 服务型政府的根基在社会主义的基本价值观、宪法原则以及我党的宗旨。社会主义的基本价值观，就是社会平等、政治民主和以人为本的“制度化形态”。这是我们构筑国家“软实力”的基本要素。中国共产党的执政宗旨是全心全意为人民服务。各级政府作为执政党的代言机构应责无旁贷地践行执政党的执政宗旨。
2.2.2 服务型政府的本质是民主与负责。即服务型政府是一个尊重并实现民之所需、民之所愿，对人民负责的政府。前者是指政府的性质，后者是指政府的目的。人民民主是共和国宪法所赋予人民的基本权利。它既界定了政府的有限性，也反映了社会主义民主政治的本质，在现实的制度安排中两者不可偏废。这是服务型政府本质特征的表现。
2.2.3 服务型政府的核心是法治与公平。法治是现代政府的一个基本特征，是规范政府与社会、政府与市场、政府与公民关系的准绳和保证。政府只有依照宪法履行公共行政的职能，才能在全社会确立其权威和公信力，也才能使政府机构及其成员构建起一个良性循环的机制。在此机制中，通过公共政策和制度的制定、实施，使社会各方共享经济社会发展的利益，进而彰显社会的公平。因此，服务型政府的核心是法治与公平。这是提高党和政府执政能力的关键环节，也是依法治国的根本要求和体现。
2.2.4 服务型政府的工作重心在为社会提供公共产品和公共服务。服务型政府突出的是公共服务，即关注每个公民利益的维护、需要和愿望的满足，服务社会及其公民。因此，改善全体人民群众的生活水平和生活质量是服务型政府的首要任务。义务教育、公共医疗与卫生、社会福利和社会保障、劳动力就业与培训、环境保护、公共基础设施、社会安全与秩序等等，成为了服务型政府最基本的义务与工作重心。
2.2.5 服务型政府的机理是有限权力下的有限责任。有限权力是现代政府的一个重要特征，也是完善政府治理、优化政府结构、提高政府工作效能的一个重要内容。是建立服务型政府的重要手段和客观要求。政府职能的基本领域，是在维护国家机器正常运转的前提下，满足通过市场机制满足不了或满足不好的社会公共需要。提供公共管理与公共服务是服务型政府的根本职能所在。政府只有集中精力做好属于自己份内的事情，兢兢业业履行职责，才能真正有所作为。因此，合理分权是提高政府执政能力、建立服务型政府的基本前提和客观要求。
3 服务型政府建设的几个关键点思考
根据上述服务型政府的要义分析，我国要建设服务型政府可以从下面几个方面入手：
3.1 切实转变政府职能是服务型政府建设的前提
转变政府职能是我国服务型政府建设的首要任务，也是建设服务型政府的前提。建设和发展社会主义市场经济是我国今后经济发展的一个总方向和总目标。市场经济发展的规律以及实践告诉我们，把经济决策权归还给市场主体，让市场主体分散决策并独立承担经济后果和社会影响，政府只专注于向市场主体提供自由竞争、公平交易的市场环境；专注于市场环境和市场秩序的建立与维护，降低市场经济活动的运行成本，增进市场效率。这种有限理性的思维，更有利于推动市场经济的健康发展。因此，深化行政审批制度改革，是建设服务型政府的基础工作。《行政许可法》是我国深入进行行政审批制度改革的重要法律依据。市场经济自由竞争的理念是“非禁即入”。政府只有切实缩减行政审批的范围，实现审批行为的规范化、法制化，才有可能实现向服务型模式的转变。
3.2 提高政府行政质量是服务型政府建设的目标
服务型政府应该追求的是政府行政质量，而不是简单的行政效率。当政府假借民意、民愿而行为时，效率越高，危害越大。因此，政府在公共行政中的决策及资源配置应该以满足民之所需、民之所愿为目标。长期以来我们的政府被行政质量低下、运作成本高企困扰着。降低政府运作成本的根本在于合理分解政府权力，从全能型政府走向有限政府。具体来说就是通过积极培育、发展和规范社会组织，如各类行业协会、商会等，发挥社会组织专业化提供公共服务及其产品的作用，减少政府规制范围，并明确政府规制实施细则，从而减低行政成本，与此同时提高政府对民之所需、民之所求、民之所愿的回应性。政府的回应性是衡量政府服务质量的重要指标。定期地、主动地向社会征询意见、解释政策和回答问题，对公众提出的问题和要求及时做出反馈。这是政府回应性的具体表现。一个具有充分回应性的服务型政府，必带来政府在权力结构中的角色转变，即由原来的公共权力统治者，变为市场秩序的监管者和公共服务的提供者。 3.3 从执政为民出发构建服务型政府
执政为民的根本体现就是维护公共利益。这是服务型政府的根本标志，也是政府公务人员的行为准则。从公共利益出发要求切实解决当前的一个突出问题，即政府部门中存在的程度不同的公共利益部门化的现象。这种现象严重背离服务型政府的要求。老子在《道德经》里讲：“我无欲，而民自朴。”这里的“我”，指的就是执政者。也就是，执政者如果没有私欲，老百姓和社会风气自然就会淳朴；否则，就会败坏社会风气。在社会利益多元化的今天，作为公共利益代表的政府，有责任在多元利益关系表达和博弈的基础上，维护公平正义，寻求社会多元利益关系的均衡点，并切实做好这个均衡点上各方利益诉求的满足。
3.4 在法律的框架下运行权力是服务型政府建设的保障
党的第十八次代表大会报告中明确指出：以制度管权力。其实质就是要在法律的框架下运行权力。美国总统罗斯福有一句关于法律的至理名言：“没有人不受法律制约，没有人不受法律保护（No man is about the law， and no man below it）。”法律是人类驾驭自己的准则。其规范作用是通过权力和义务来实现的。法律的最高境界是执行兑现。行政权与司法权、立法权不同，它具有主动性和进攻性。政府是掌公权之地，如无法律强力约束，公权天生的扩张性必将侵犯私权。因此，尊重法律、敬畏法律是服务型政府制定决策、执行决策的重要基石。韩非子说过：“国无长强，无长弱。奉法者强则国强，奉法者弱则国弱”③。服务型政府必以法治为理念，以完善的法律条文细则与规范自由裁量权的应用为体现。在服务型政府的法治理念中，法律具有至高无上的地位。政府及其公职人员在行权之时不越界、不越权，强调政府及其公职人员与公民在法律上的平等地位。在维护法律尊严与权威的同时，服务型政府还应重视提高执法人员的法律水平，以及致力于提高全民的法律修养。在法律的框架下，结合公共伦理道德体系的建设与完善，使得政府自身的角色和运作、政府能效的发挥以及政府治理下的社会各主体都能够符合公共伦理的基本要求。重塑政府形象与政府公信力。
3.5 尊重和保护公民知情权、参与权是服务型政府建设的重要条件
知情权是公民的基本权利。《国语·周语上》：“防民之口，甚于防川，川壅而溃，伤人必多，民亦如之。是故为川者，决之使导；为民者，宣之使言。”可见，维持国家社会稳定的要诀在于“使導”和“使言”。因此，服务型政府必须尊重和保护公民对于政府事务的知情权，提高公民参与公共事务的范围和程度。这是服务型政府“公民本位”根本理念的要求和体现。广泛的公民参与程度能够为政府科学决策提供全方位的信息，尤其是专业化团体的专业意见，能够减少政府决策的失误，避免政府官员短视行为带来的危害，也是增加公众满意度的最佳途径。公民意识的提高，能够完善内外问责机制，发展异体问责，更加有效地约束政府公权的行使。最重要的是，公民的参与过程是政府与公民双向互动的过程。在这个过程中，双方通过加深了解，增强彼此间的信任，有利于政府在利益多元化的环境里把握利益均衡点，并共同维护公共利益。
注释：
①刘熙瑞：《序》第1页.井 敏，构建服务型政府：理论与实践，北京大学出版社，2006年版.
②杨小云.实现从人治意识走向法治意识的历史性转变，湖南师范大学社会科学学报，2000年（06）第35页.
③韩非子.山西古籍出版社，2003第一版第20页.
参考文献：
[1]迟福林.以公共服务建设为中心的政府转型[J].国家行政学院学报，2011（01）：59-62.
[2]张康之.在后工业化背景下思考服务型政府[J].四川大学学报（哲学社会科学版），2009（01）：12-20.
[3]刘熙瑞，服务型政府——经济全球化背景下中国政府改革的目标选择[J].中国行政管理，2002（07）：5-7.
[4]刘金香著.人民政府为人民：如何理解建设服务型政府[M].北京：人民出版社，2008.
[5]赵晖著.转变政府职能与建设服务型政府——当代中国公共管理与社区治理丛书第3辑[M].广州：广东人民出版社，2008年.
[6]辛乙玲.转变政府职能建设服务型政府的几点探讨[J].商业经济，2012（02）：38-39.
作者简介：黄丽霞（1962-），女，广东佛山人，经济学副教授，硕士研究生导师，研究方向：人力资源管理、政府管理职能。
关键词：服务型政府 管制型政府 政府职能转变
1 服务型政府的含义
“服务型政府”这个概念是由我国地方政府和学术界首先提出并在一些地方政府实行，而后被中央采纳的一个概念①。党的十八大报告中提出：深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。服务型政府的定位，是由我党的根本宗旨决定的。“服务”既是本质属性，也是最重要的执政方式。建设服务型政府既要从理论上界定清楚它的内涵，也要从实践探索实现它的有效手段。目前，我国理论界对服务型政府的理解有以下三种主流观点：
1.1 服务型政府是秉承“人本”观念兼顾效率与公平的政府
这是以张康之为代表的服务型政府观点。张康之教授以美国学者丹尼尔·贝尔关于后工业社会的描述为背景，阐述了现代服务型政府必须能够适应知识经济发展、社会主体阶级变迁、信息技术广泛应用等与工业社会大不相同的问题。《在后工业背景下思考服务型政府》一文中，通过与传统管制型政府的比较分析，他阐述了五条关于服务型政府的原则性构想。在政府导向问题上，他认为统治型、管制型政府都属于控制导向型政府，而后工业社会要求的是一个服务导向型政府，控制从属于服务。在效率和公平的问题上，他认为服务型政府要有能力将二者有机结合，追求公正。同时，他认为现代服务型政府的“人本”观念须延伸至政府内部，从而有利于政府内部的信任、合作，更有利于加强政府与公众的信任与合作关系。最后，他阐述了对于法治政府的理解：服务型政府应当是能够将法治与德治完美结合的政府。
1.2 服务型政府是履行提供公共服务职能的政府
这是以迟福林为代表的服务型政府观点。迟福林教授从政府提供公共服务职能的角度出发，对服务型政府做了一个全面的理解。在《以公共服务建设为中心的政府转型》一文中，他以经济领域为例，认为传统政府主导型的经济增长方式在现有的形式下已显落后，突出表现在政府对微观经济体干预过多，而在宏观调控方面作为不足，尤其是惠及社会民生、发展的一系列公共产品提供不足。因此，他认为服务型政府更关注以下三方面的公共产品及公共服务的提供：一是面向企业和社会提供的公共产品和公共服务；二是社会性的公共产品和公共服务，如保险、教育、医疗；三是提供制度性的公共服务，如金融制度、农业扶持制度等。
1.3 服务型政府是体现新型政民关系履行公共服务职能的政府
这是以刘熙瑞为代表的服务型政府观点。刘熙瑞教授首先从政民关系入手，提出服务型政府必须建立一个新型的“主—仆”关系，强调民众的被服务地位与监督作用。在此基础上，他强调服务型政府要重视公民权利。公民权利的实现是新型政民关系的内在要求。在政府的职能上，他的观点同迟福林教授一致，即强调“服务”职能，具体表现则是政府的各项工作都以公民便利为中心。在建设法治政府上，他认为应当用法治政府取代管制型政府的人治格局，运用法律手段规范公权的行使，防止假借公权谋私利。
上述三种关于服务型政府的观点尽管阐述的角度不同，强调的侧重不同，但都抓住了服务型政府的本质和原则：服务型政府必须以服务为导向，树立“以人为本”的服务理念；政府的工作重心应当是为社会主体提供公共产品和公共服务。张康之教授的观点重在适应后工业社会的需要，强调人本观念下效率与公平的结合；迟福林教授从政府职能入手直指服务型政府的要义核心——公共服务职能；刘熙瑞教授重在新型“政民关系”的建立以及在此基础上政府职能的体现。三种观点共同构建了服务型政府理论的基本框架。在三位学者为代表的理论阐述基础上，许多学者又相继提出了“有限政府”、“透明政府”等一系列相关概念。可以说，对服务型政府的理论探讨已经取得了一定的成果。接下来的应该是通过实践的层面去体现服务型政府理论的论述，并不断完善它，最终构建适应后工业社会发展需要并具有可持续发展性的服务型政府理论与实践体系。
2 从管制型政府的分析探析服务型政府的要义
“服务型政府”作为一个具有中国特色的词汇，其要义的探析应当结合我国管制型政府实践的经验教训以及新形势的发展需要来展开，是超越现有经验获取对政府职能的新认识。
2.1 服务型政府是我国政府在经济全球化背景下的必然选择
长期以来，我国的政府行政管理是一个管制型政府的模式。它的基本特征主要表现在命令行政、一统行政、人情行政、经验行政、弱责行政等五个方面。由此带来了政府主导、擅权专权、监督缺失、全能政府且职能呈无限扩张之势等一系列问题。具体主要表现在以下方面：
2.1.1 公共伦理缺失，公权滥用情况严重
公务员行为普遍缺乏系统的公共伦理标准约束和指导。在政府工作人员的行为中，道德的作用更多体现在个体的修养和素质上。公共伦理标准的缺失，既有封建社会的传统原因，也有计划经济体制惯性作用的原因，更有现代政府片面理解政府职能及其公权力的原因。在我国封建社会，帝王出于自身统治需要以及小农经济的封闭性，造成传统的道德伦理中“私德”重于“公德”。建国后长期的计划经济体制作用，使全能政府的地位得以确立和强化。改革开放以来，政府主导型的经济发展模式使得政府忙于经济发展事务，而疏于政府公共伦理建设。全能政府在改革开放中凭借公权力作用实现了经济快速发展的同时，由于缺乏对政府公权力的有效监督机制，导致了公權私有化、公权“期权化”、公权侵犯私权等严重公权滥用情况。致使政府在公民中的公信度和权威度受到大大的损伤。 2.1.2 “人治”理念未得改变，而且有愈来愈强大之势
中国社会历史传统上就是一个崇尚“人治”的社会。新中国成立后历经行政体制改革，“人治”的理念仍广泛存在于我国政府的行政管理当中。“虽然公开的等级制度已不复存在，但特权观念却在一部分人的心中沉淀了下来。尤其是在某些领导干部的思想深处，常常有凌驾于群众之上，不愿受法律、制度制约的意识在作怪”②。这种意识，在我国司法不独立的情况下，必带来“人治”大于“法治”的结果。如部门法设立的依据有失公正、科学，而且法与法之间常有冲突；有法不依，执法不严，违法轻究甚至不究；公权力侵犯私权利现象时有发生，等等，致使法律的尊严与权威性受到极大的挑战。如此种种在监督乏力的机制下，依法治国执政为民的宗旨受到了损害，“人治”之风复又抬头且有越演越烈之势。严重违背了执政党的根本宗旨。
2.1.3 政府行政机构改革效果不显，全能政府改而不变
受计划经济体制惯性作用，加之政府对公权力认识的偏差，我国政府的管制性特点历经多次行政机构改革不仅没有得到消减，反而越发加强，有膨胀之势。具体体现在职能交叉重叠，政出多门、多头管理，行政審批事项多、环节多、权力大。与此同时，在社会主义市场经济发展的进程中仍能不时地看到全能型政府的身影。如按政府的理解判断进行重大经济项目决策；插手微观活动管得过细等等。如产业转型升级问题上，政府该管什么、不该管什么没有明确的边界划分，严重影响了市场主体自主性与创造性的发挥。其结果必然是行政效能低下、社会资源浪费严重。
2.1.4 政府主导意识膨胀，社会组织边缘化
正常的社会运行是政府公共行政组织与非政府组织职能边界清晰地共同作为治理、服务社会及其公民。我国的社会组织先天发育不良。在强势政府公权力的缝隙下生存。为求生存发展不得不寻求与政府公权力建立各种纽带，致使社会组织后天成长多显畸形，无法形成专业的、有影响力的话语权，难当正常社会组织积极参与社会管理、公共服务之责，也就难成政府行政机构与非政府组织双足齐立共同服务社会及其公民的正常态势。政府主导意识膨胀和公民意识薄弱共存，其结果必然是行政效能低下、社会民生欠账严重、社会矛盾重叠积累而危机四伏。
综上所述，变革管制型政府，建设服务型政府是我们的必然选择。
2.2 服务型政府的基本内涵
2.2.1 服务型政府的根基在社会主义的基本价值观、宪法原则以及我党的宗旨。社会主义的基本价值观，就是社会平等、政治民主和以人为本的“制度化形态”。这是我们构筑国家“软实力”的基本要素。中国共产党的执政宗旨是全心全意为人民服务。各级政府作为执政党的代言机构应责无旁贷地践行执政党的执政宗旨。
2.2.2 服务型政府的本质是民主与负责。即服务型政府是一个尊重并实现民之所需、民之所愿，对人民负责的政府。前者是指政府的性质，后者是指政府的目的。人民民主是共和国宪法所赋予人民的基本权利。它既界定了政府的有限性，也反映了社会主义民主政治的本质，在现实的制度安排中两者不可偏废。这是服务型政府本质特征的表现。
2.2.3 服务型政府的核心是法治与公平。法治是现代政府的一个基本特征，是规范政府与社会、政府与市场、政府与公民关系的准绳和保证。政府只有依照宪法履行公共行政的职能，才能在全社会确立其权威和公信力，也才能使政府机构及其成员构建起一个良性循环的机制。在此机制中，通过公共政策和制度的制定、实施，使社会各方共享经济社会发展的利益，进而彰显社会的公平。因此，服务型政府的核心是法治与公平。这是提高党和政府执政能力的关键环节，也是依法治国的根本要求和体现。
2.2.4 服务型政府的工作重心在为社会提供公共产品和公共服务。服务型政府突出的是公共服务，即关注每个公民利益的维护、需要和愿望的满足，服务社会及其公民。因此，改善全体人民群众的生活水平和生活质量是服务型政府的首要任务。义务教育、公共医疗与卫生、社会福利和社会保障、劳动力就业与培训、环境保护、公共基础设施、社会安全与秩序等等，成为了服务型政府最基本的义务与工作重心。
2.2.5 服务型政府的机理是有限权力下的有限责任。有限权力是现代政府的一个重要特征，也是完善政府治理、优化政府结构、提高政府工作效能的一个重要内容。是建立服务型政府的重要手段和客观要求。政府职能的基本领域，是在维护国家机器正常运转的前提下，满足通过市场机制满足不了或满足不好的社会公共需要。提供公共管理与公共服务是服务型政府的根本职能所在。政府只有集中精力做好属于自己份内的事情，兢兢业业履行职责，才能真正有所作为。因此，合理分权是提高政府执政能力、建立服务型政府的基本前提和客观要求。
3 服务型政府建设的几个关键点思考
根据上述服务型政府的要义分析，我国要建设服务型政府可以从下面几个方面入手：
3.1 切实转变政府职能是服务型政府建设的前提
转变政府职能是我国服务型政府建设的首要任务，也是建设服务型政府的前提。建设和发展社会主义市场经济是我国今后经济发展的一个总方向和总目标。市场经济发展的规律以及实践告诉我们，把经济决策权归还给市场主体，让市场主体分散决策并独立承担经济后果和社会影响，政府只专注于向市场主体提供自由竞争、公平交易的市场环境；专注于市场环境和市场秩序的建立与维护，降低市场经济活动的运行成本，增进市场效率。这种有限理性的思维，更有利于推动市场经济的健康发展。因此，深化行政审批制度改革，是建设服务型政府的基础工作。《行政许可法》是我国深入进行行政审批制度改革的重要法律依据。市场经济自由竞争的理念是“非禁即入”。政府只有切实缩减行政审批的范围，实现审批行为的规范化、法制化，才有可能实现向服务型模式的转变。
3.2 提高政府行政质量是服务型政府建设的目标
服务型政府应该追求的是政府行政质量，而不是简单的行政效率。当政府假借民意、民愿而行为时，效率越高，危害越大。因此，政府在公共行政中的决策及资源配置应该以满足民之所需、民之所愿为目标。长期以来我们的政府被行政质量低下、运作成本高企困扰着。降低政府运作成本的根本在于合理分解政府权力，从全能型政府走向有限政府。具体来说就是通过积极培育、发展和规范社会组织，如各类行业协会、商会等，发挥社会组织专业化提供公共服务及其产品的作用，减少政府规制范围，并明确政府规制实施细则，从而减低行政成本，与此同时提高政府对民之所需、民之所求、民之所愿的回应性。政府的回应性是衡量政府服务质量的重要指标。定期地、主动地向社会征询意见、解释政策和回答问题，对公众提出的问题和要求及时做出反馈。这是政府回应性的具体表现。一个具有充分回应性的服务型政府，必带来政府在权力结构中的角色转变，即由原来的公共权力统治者，变为市场秩序的监管者和公共服务的提供者。 3.3 从执政为民出发构建服务型政府
执政为民的根本体现就是维护公共利益。这是服务型政府的根本标志，也是政府公务人员的行为准则。从公共利益出发要求切实解决当前的一个突出问题，即政府部门中存在的程度不同的公共利益部门化的现象。这种现象严重背离服务型政府的要求。老子在《道德经》里讲：“我无欲，而民自朴。”这里的“我”，指的就是执政者。也就是，执政者如果没有私欲，老百姓和社会风气自然就会淳朴；否则，就会败坏社会风气。在社会利益多元化的今天，作为公共利益代表的政府，有责任在多元利益关系表达和博弈的基础上，维护公平正义，寻求社会多元利益关系的均衡点，并切实做好这个均衡点上各方利益诉求的满足。
3.4 在法律的框架下运行权力是服务型政府建设的保障
党的第十八次代表大会报告中明确指出：以制度管权力。其实质就是要在法律的框架下运行权力。美国总统罗斯福有一句关于法律的至理名言：“没有人不受法律制约，没有人不受法律保护（No man is about the law， and no man below it）。”法律是人类驾驭自己的准则。其规范作用是通过权力和义务来实现的。法律的最高境界是执行兑现。行政权与司法权、立法权不同，它具有主动性和进攻性。政府是掌公权之地，如无法律强力约束，公权天生的扩张性必将侵犯私权。因此，尊重法律、敬畏法律是服务型政府制定决策、执行决策的重要基石。韩非子说过：“国无长强，无长弱。奉法者强则国强，奉法者弱则国弱”③。服务型政府必以法治为理念，以完善的法律条文细则与规范自由裁量权的应用为体现。在服务型政府的法治理念中，法律具有至高无上的地位。政府及其公职人员在行权之时不越界、不越权，强调政府及其公职人员与公民在法律上的平等地位。在维护法律尊严与权威的同时，服务型政府还应重视提高执法人员的法律水平，以及致力于提高全民的法律修养。在法律的框架下，结合公共伦理道德体系的建设与完善，使得政府自身的角色和运作、政府能效的发挥以及政府治理下的社会各主体都能够符合公共伦理的基本要求。重塑政府形象与政府公信力。
3.5 尊重和保护公民知情权、参与权是服务型政府建设的重要条件
知情权是公民的基本权利。《国语·周语上》：“防民之口，甚于防川，川壅而溃，伤人必多，民亦如之。是故为川者，决之使导；为民者，宣之使言。”可见，维持国家社会稳定的要诀在于“使導”和“使言”。因此，服务型政府必须尊重和保护公民对于政府事务的知情权，提高公民参与公共事务的范围和程度。这是服务型政府“公民本位”根本理念的要求和体现。广泛的公民参与程度能够为政府科学决策提供全方位的信息，尤其是专业化团体的专业意见，能够减少政府决策的失误，避免政府官员短视行为带来的危害，也是增加公众满意度的最佳途径。公民意识的提高，能够完善内外问责机制，发展异体问责，更加有效地约束政府公权的行使。最重要的是，公民的参与过程是政府与公民双向互动的过程。在这个过程中，双方通过加深了解，增强彼此间的信任，有利于政府在利益多元化的环境里把握利益均衡点，并共同维护公共利益。
注释：
①刘熙瑞：《序》第1页.井 敏，构建服务型政府：理论与实践，北京大学出版社，2006年版.
②杨小云.实现从人治意识走向法治意识的历史性转变，湖南师范大学社会科学学报，2000年（06）第35页.
③韩非子.山西古籍出版社，2003第一版第20页.
参考文献：
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[2]张康之.在后工业化背景下思考服务型政府[J].四川大学学报（哲学社会科学版），2009（01）：12-20.
[3]刘熙瑞，服务型政府——经济全球化背景下中国政府改革的目标选择[J].中国行政管理，2002（07）：5-7.
[4]刘金香著.人民政府为人民：如何理解建设服务型政府[M].北京：人民出版社，2008.
[5]赵晖著.转变政府职能与建设服务型政府——当代中国公共管理与社区治理丛书第3辑[M].广州：广东人民出版社，2008年.
[6]辛乙玲.转变政府职能建设服务型政府的几点探讨[J].商业经济，2012（02）：38-39.
作者简介：黄丽霞（1962-），女，广东佛山人，经济学副教授，硕士研究生导师，研究方向：人力资源管理、政府管理职能。