新时代以决胜全面小康社会和全面建设社会主义现代化强国为目标和价值取向。就乡村而言，建设富强民主文明和谐美丽乡村是新时代乡村振兴的使命与担当，是满足农民对美好幸福生活的向往的有力保障。乡镇政府与乡村社会联系密切，构建服务型乡镇政府、调动农民主动性与积极性，乡镇政府责无旁贷。深刻把握国家治理体系现代化的内涵与意蕴，以乡村振兴与发展为价值导向探索乡镇服务型政府建设的有效路径，是新时代所需。

意蕴与因应：国家治理体系现代化和乡镇政府职能转变

　　国家治理体系现代化的意蕴与实质。国家制度体系、价值体系与行动体系共同构成国家治理体系。制度体系涵盖国家经济、社会、文化、行政等领域的根本制度以及相关的体制机制和政策。以民主、富强、法治、和谐等理念为主要内容的社会主义核心价值观构成治理的价值体系。行动体系即指国家治理中的政治权力主体和公民权利主体之间的双向互动体系，在治理实践中表现为政策的制定与执行，以及机构的设置和功能定位。制度体系是主导，价值体系是方向，行动体系是基础，三者紧密相连、互为匹配。当然，对于国家治理现代化而言，治理体系的现代化是前提与基础，治理能力的现代化是关键。推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要适应时代变化，既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。[1]制度体系现代化就是通过对体制机制与法律法规的改革与创新促进治理体制机制、法律法规科学、完善与高效。价值体系现代化天然地和富强、民主、文明、和谐、美丽，自由、平等、公正、法治等理念和价值相联系。行动体系现代化就是通过完善一个中心、多方参与、协同共治的治理主體体系，构建一个由政党、政府、企业、社会组织和公民组成的多主体治理格局，其核心是政党与政府机构的改革和职能的优化。从本质来讲，国家治理体系现代化就是通过国家治理制度体系的改革、创新和优化，带动国家治理行动体系的完善和创新，推动国家治理价值体系的落地生根，进而实现国家和社会的善治。
　　推动乡镇政府职能转变是大势所趋。从理论上来看，国家治理现代化，“指的是实现社会自主性和国家自主性有机统一。因为无论是全能国家或是全能政府还是全能市场或全能社会都无法实现现代化国家治理”[2]。国家与社会的协同治理是现代化国家治理模式的发展方向，从社会国家化到国家与社会协调平衡发展是现代化国家治理的历史演变逻辑。政府是国家治理的主导力量，政府治理现代化是国家治理现代化的重要内容。国家治理体系规定政府职能，国家治理体系现代化要求政府转变职能。同时，协调多元化的乡村利益关系要求乡镇政府转变职能。乡村经济社会的发展与变化引起乡村社会的治理结构、治理生态发生变化，出现了多元化的利益群体与多元价值需求的群体。在实际的运行中，乡镇政府的工作侧重经济发展，“重经济、轻管理、弱服务”依然是乡镇政府运行的理念，“空化”“虚化”与“错位”的治理现象主要出现在乡村公共服务、社会管理以及基础设施建设等领域。

乡村振兴：服务型乡镇政府的价值导向

　　乡村振兴战略事关中国特色社会主义现代化建设的成功与否，是党和国家的一项长期的历史性任务。2017年，中央农村工作会议明确了乡村“三步走”的发展战略。乡村振兴就是补齐乡村发展短板，破解乡村不平衡不充分的发展难题，满足乡村发展的内生性需求。当前，乡村振兴的最大难题是农民丧失了发展乡村的自主能力和创造力。如何让农民成为乡村振兴的真正主体，成为新时代乡村振兴亟需破解的难题。
　　首先，以突出城乡融合为理念导向，共建城乡命运共同体。就城乡发展历史来看，发达经济体在城镇化发展的不同时期、在不同程度上曾经受了乡村衰退的历程，伴随着乡村发展和城镇化的深入推进，逐步走上了乡村振兴与城乡融合发展的道路。农业发展乏力、农村发展后劲不足、农业劳动人口匮乏，是当前乡村发展面临的重要难题。与乡村联系最为密切的乡镇政府应树立促进城乡融合发展理念，以乡村发展与振兴为核心，关注乡村的公共事务、公益事业以及基础设施建设，鼓励和提高农民的组织化程度以及民主参与能力，促进城市与乡村两大板块互融互生，实现城镇化与乡村振兴的“双轮”驱动。
　　其次，以增强农民幸福感为目标导向，弥补乡村振兴短板。在工业化中后期，城乡二元结构的问题凸显，社会各种资源与生产要素向工业城镇聚集，城乡居民的收入差距较大。2017年，我国城乡居民收入之比为2.71，但国际通行的城乡收入之比基本控制在2.0以内。这种城乡二元结构会抑制乡村的发展，削弱农民的幸福感、安全感与获得感，也对城镇化的持续发展带来不利影响。构建服务型乡镇政府应立足乡村振兴与发展，以增强农民幸福感作为目标导向;转变农业发展方式，促进农民收入稳定较快增长;提高乡村服务能力，调动农民参与乡村振兴的积极性和创造性;实施创新驱动战略，推动农业农村现代化，推动乡村第一、二、三产业融合发展，实现人与自然和谐共生。
　　最后，构建以服务为导向的体制机制，推动乡村振兴与可持续发展。乡镇政府要通过体制机制的创新与完善，让农民成为乡村振兴真正的主体;突出服务导向，尊重乡村自主，确保乡镇政府为乡村的振兴与发展提供全方位、立体化的服务，促进城乡融合协调发展。

治理体系现代化：探索服务型乡镇政府建设的有效路径

　　树立服务理念，夯实服务型乡镇政府建设的价值体系。乡镇政府是中国基层政权的重要组成部分，是国家在乡村地区的基层行政机关，其在乡村经济、政治、社会等领域发挥的作用不容小觑。受传统计划经济思想和人民公社惯性思维的影响，乡镇政府在行使职权中时常出现“越位”“缺位”甚至“错位”的现象。从表面来看，这是由于乡镇政府的职能定位不准，但从深层次来看，这种现象产生的主要原因是乡镇政府服务理念欠缺，以服务为导向的价值体系不够健全。价值体系现代化是国家治理体系现代化的重要组成部分。价值体系现代化要求乡镇政府树立服务理念，促进乡村政治权力的运行，更好保障农民政治权利。“随着市场经济的建立和社会改革的不断深入，我国政府的性质和职能开始出现变化，逐渐由管制型政府过渡到服务型政府，乡镇政府作为国家基层政权，也面临着向服务型乡镇政府转变的问题，构建服务型乡镇政府的关键是乡镇政府的职能转变。”[3]坚持服务型职能的价值取向，也是党的性质与宗旨的根本要求。服务理念应作为乡镇政府的核心价值，本质来讲，服务型政府应是责任、法治、监督、有限政府，同时，从治理效果来看也应是有效政府。就具体运行而言，应让责任、法治、有限、有效与监督的服务理念成为乡镇政府机构、领导以及工作人员的基本工作遵循，以此夯实乡镇服务型政府建设的价值体系。 　　推进机构改革，理顺服务型乡镇政府建设的行动体系。改革开放40年，中国乡镇政府先后进行了6次较大规模调整。受对口设置惯性思维的影响，乡镇政府机构普遍膨胀。虽然原则上说机构设置不要求上下对口，但是在行政集权的宏观体制下，专项资金、项目都由上级部门控制，如果乡镇没有对口部门，就要受种种牵制。[4]应上级部门考核要求，也需要设置对应的部門，有时还会出现一个口号设立一个部门的现象。乡镇政府的机构与人员始终都没有走出“膨胀—精简—膨胀”的怪圈。乡镇政府在职能转变、机构设置与人员配置等方面与乡村经济社会发展不相适应。
　　行动体系现代化要求权力主体与权利主体的双向良好互动，干部执政理念、机构设置以及良好政策的制定与有效执行是良好互动的有效保障。乡镇政府是中国基层政权与乡村社会开展政治权力与政治权利互动的平台。行动体系现代化的核心就是通过机构改革推动政党与政府职能的优化。“转变职能是机构改革的主要依据，机构改革则是落实健全转变职能成果的主要载体。”[5]广西壮族自治区通过“四所合一”乡镇机构改革，纾解服务乡村“最后一公里”难题，突出乡镇政府社会管理和公共服务的职能，大大提升农民生活品质。推进乡镇机构改革是构建服务型乡镇政府的有效方式和载体。乡镇政府的机构改革应重构国家、社会与农民的关系以及城乡关系，以服务农村、农民与农业为核心。
　　完善行政体制机制，筑牢服务型乡镇政府建设的制度体系。当前，在转变政府职能、构建服务型乡镇政府的过程中遇到一些体制机制的障碍，这影响到乡镇政府的权威与合法性。一是乡镇政府的管理与监督体制影响到乡镇政府的服务效能，二是现行的乡镇财政体制制约了乡镇政府的服务意愿，三是乡镇政府政绩考核机制限制了乡镇服务型政府建设，四是公共服务的需求表达与反馈机制以及多元供给机制缺乏。
　　制度体系现代化在国家治理体系现代化中发挥基础性作用。构建服务型乡镇政府、建立以农民为本位的服务理念，需要对乡镇政府的管理体制和运行机制进行革新，由全能行政向有限行政转变，强化乡镇政府的公共服务能力。[6]构建公共服务的需求表达、反馈机制以及多元供给机制，使农民的意愿和需求通过制度化方式有效输入到乡镇政府，乡镇政府通过反馈与供给机制落实农民的公共需求，这既能提高农民的需求表达意识和政治参与意识，又能提升乡镇政府的服务能力与效用。通过改进乡镇政府服务绩效评价奖惩机制，增加农民在考核评价的话语权，突出乡村公共服务在乡镇政府中的比例，可以调动乡镇干部参与乡镇公共事务的积极性和主动性。通过完善服务监督机制和管理机制，强化“自下而上”的监督，重视同级人大、农民以及乡村社会组织的监督，理顺“自上而下”的管理，上级政府下放乡村治理权限给乡镇政府，在乡村振兴中发挥乡镇政府的更大效用。依照“事权财权相统一”的原则，完善乡镇财政供给体制，上级政府应适当下放财权，保证乡镇政府履行乡村治理职能的经费需要，使乡镇政府拥有职责范围内的财政自主权。同时，加大对乡镇财政转移支付的扶持力度，确保乡镇政府有权也有“钱”为乡村社会提供公共服务。

注释

　　[1]王浦劬：《国家治理现代化理论与策论》，北京：人民出版社，2016年，第78页。
　　[2]孙代尧：《从十八届三中全会看中国现代国家构建》，《中国特色社会主义研究》，2014年第1期，第8页。
　　[3]叶佳静：《构建服务型政府过程中乡镇政府职能转变研究》，《南方论刊》，2014年第8期，第30页。
　　[4]王晓晓：《乡镇政府机构改革中存在的问题及对策》，《湛江师范学院学报》，2012年第2期，第104页。
　　[5]赵聚军：《明确政府机构改革的双重使命》，《中国社会科学报》，2014年第9期，第26页。
　　[6]王玲蔚、李宁娟：《新农村建设中服务型乡镇政府的构建》，《中共云南省委党校学报》，2011年第5期，第158页。
　　责 编∕刁 娜