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摘要：本文以广州市某基层机关事业为例，阐述当前编外用工数量不断增长，编外人员构成复杂、流动性大、经费没保障、待遇普遍不高、缺乏规范的管理机制与有效的激励机制等基本情况和存在问题，做了成因分析，提出要严格控制编外用工规模、规范编外用工管理和考核制度、建立工资收入稳步增长机制等政策建议。
关键词：机关事业单位；编外用工；现状；问题；对策
当前，机关事业单位的编外用工数量不断增长，但编外人员构成复杂、流动性大、经费没保障、待遇普遍不高、缺乏规范的管理机制与有效的激励机制。本文借助广州市某基层机关事业单位的编外用工统计数据，做了一些思考。
一、基本情况
近年来该单位编外用工数量呈逐年增加趋势，现有编外用工人员28名，相比于2009年的6名，4年间增长超过四倍。该单位（含下属事业单位）现有在编人员43名，在编人员与编外人员数量之比为：1.5：1。从用工岗位来看，一是管理辅助性岗位，一线执法、一般性行政事务管理14名；二是技术性岗位，监测人员6名；三是后勤服务岗位，主要有司机、饭堂员工、勤杂工7名。从人员学历来看，本科以上学历11人，大专以下17人。从工资待遇来看，根据不同岗位、学历和工龄，月工资在1600—4000之间，一般办理完整的“五险一金”（养老保险、医疗保险、生育保险、工伤保险和住房公积金）。从用工形式来看，编外人员中，经财局拨款的用工管理有5人，占18%，单位自筹经费的23人，占82%，全部编外用工都签订了劳动合同。
二、存在问题及原因分析
机关事业单位的编外用工大大缓解了单位人员不足的问题，但随着人事制度改革的深入，用人机制的创新，编外用工也存在一些问题必须引起重视：
1.编外用工规模偏大，用工方式多样
该单位编外用工规模偏大，编外人员占到总人数的接近四成。造成编外用工队伍庞大的原因很多：一是承担的社会职能日益增加，需要更多人员支撑才能提供更深更广的社会公共服务。二是存量人力资源未盘活。个别部门和岗位存在工作量不饱和、人浮于事的现象，新增加的工作往往通过增加新人来应对。三是在编人员“逢进必考”，编外人员则相对灵活，在使用方式和薪酬标准上用人单位都有充分的自主权，更受欢迎。目前，非编人员使用主要有三种方式：一是实行通过区级劳动力人才服务中心代理劳务派遣，二是经编办批准使用，由财局核拨经费，三是单位自行签定劳动合同直接聘用。
2.编外用工规范性不强，人员管理难度加大
在招录上，缺乏规范透明的操作程序，对不同的编外人员的招录条件也未作出明确规定。有些编外人员确属工作需要，通过社会公开招聘进来，有些则通过各种关系直接进入，把关不是很严格。编外人员的进入基本上处于不受外界监督的状态。在管理上，缺乏统一规范的进出管理制度和绩效考核制度，职工权益保障不到位。编外用工最初集中在后勤岗位，这几年环境管理、环境执法、环境监测等辅助性工作也陆续进人；以前编外人员学历普遍较低，现在招聘的大部分都是大专以上学历，各类专业技术人才。在辅助性岗位和后勤服务岗位上工作的编外人员由于用工来源不同，在文化程度、个人素质方面也存在很大差异，给单位管理也带来了一些不便。
3.用工经费得不到保障，待遇低激励机制不健全
未经批准使用的编外人员，就没有列入财政预算管理，经费来源得不到保障，他们的工资福利支出只能挤占单位的办公经费或其他项目经费来列支，因此编外人员的工资福利待遇往往由单位依据自身的经费承受能力自主确定。工资待遇从最低工资标准到几千元不等，缺乏合理的薪酬标准，更没有一个稳步增长的工资机制，与在编人员收入差距巨大，同工不同酬现象严重，大大打击了编外人员的工作积极性。此外，在学习进修、职务评聘，定岗定级上，没有形成有效的激励机制，编外人员发展空间极为有限，编外人员时常处处感觉自己是“局外人”，导致了队伍不稳定，流动性强。
三、解决办法
基层机关事业单位编外用工的现象非常普遍，既有现实需要的一面，也有随意、不规范的一面，对此不能一刀切，或禁止，或放任，亟需出台相应的政策加引导和规范。现提出几点建议：
1.严格控制编外用工数量
一是转变观念，将编外用工纳入人员规模控制和管理范围。二是充分盘活现有的人力资源，整合各部门的现有资源、加强培训，编内人员能够保证工作顺利开展的，一律不得随意聘请编外人员。三是通过政府购买服务、后勤服务社会化等新途径，推进公共服务市场化改革。编办要严把“审批关”，要认真梳理现有编外人员岗位，对可推向市场，实行服务外包的岗位，坚决核减计划数，今后此类岗位一律不予批准。
2.规范编外用工的管理制度和考核制度
加快制定出台机关事业单位编外用工管理办法。编外用人要按照《劳动法》和《劳动合同法》等法律法规，制定编外用工录用程序、管理考核制度、薪酬制度、辞职辞退和劳动争议等一系列管理制度。同时建立编外人员的考核考评制度。围绕岗位职责和工作任务落实情况，采取领导小组考核与群众评议相结合、定性与定量相结合、平时考核与定期考核相结合的方法，加强对编外人员的管理和考核，并将考核考评结果存入职工本人档案，作为续签、解除、奖惩的重要依据。
3.建立编外用工的经费保障机制和收入增长机制
一是建立经费保障机制，规范编外人员工资支出途径，建立健全编外用工的经费保障机制。二是建立编外人员收入稳定增长机制，参考社会平均工资水平，充分考虑个人技术水平、学历、工作年限，制定工资指导线。定期对工资指导线进行调整，建立正常的工资增长机制，同时根据职工个人技术等级、职称的晋升和工作年限的增长调整个人工资档次。
关键词：机关事业单位；编外用工；现状；问题；对策
当前，机关事业单位的编外用工数量不断增长，但编外人员构成复杂、流动性大、经费没保障、待遇普遍不高、缺乏规范的管理机制与有效的激励机制。本文借助广州市某基层机关事业单位的编外用工统计数据，做了一些思考。
一、基本情况
近年来该单位编外用工数量呈逐年增加趋势，现有编外用工人员28名，相比于2009年的6名，4年间增长超过四倍。该单位（含下属事业单位）现有在编人员43名，在编人员与编外人员数量之比为：1.5：1。从用工岗位来看，一是管理辅助性岗位，一线执法、一般性行政事务管理14名；二是技术性岗位，监测人员6名；三是后勤服务岗位，主要有司机、饭堂员工、勤杂工7名。从人员学历来看，本科以上学历11人，大专以下17人。从工资待遇来看，根据不同岗位、学历和工龄，月工资在1600—4000之间，一般办理完整的“五险一金”（养老保险、医疗保险、生育保险、工伤保险和住房公积金）。从用工形式来看，编外人员中，经财局拨款的用工管理有5人，占18%，单位自筹经费的23人，占82%，全部编外用工都签订了劳动合同。
二、存在问题及原因分析
机关事业单位的编外用工大大缓解了单位人员不足的问题，但随着人事制度改革的深入，用人机制的创新，编外用工也存在一些问题必须引起重视：
1.编外用工规模偏大，用工方式多样
该单位编外用工规模偏大，编外人员占到总人数的接近四成。造成编外用工队伍庞大的原因很多：一是承担的社会职能日益增加，需要更多人员支撑才能提供更深更广的社会公共服务。二是存量人力资源未盘活。个别部门和岗位存在工作量不饱和、人浮于事的现象，新增加的工作往往通过增加新人来应对。三是在编人员“逢进必考”，编外人员则相对灵活，在使用方式和薪酬标准上用人单位都有充分的自主权，更受欢迎。目前，非编人员使用主要有三种方式：一是实行通过区级劳动力人才服务中心代理劳务派遣，二是经编办批准使用，由财局核拨经费，三是单位自行签定劳动合同直接聘用。
2.编外用工规范性不强，人员管理难度加大
在招录上，缺乏规范透明的操作程序，对不同的编外人员的招录条件也未作出明确规定。有些编外人员确属工作需要，通过社会公开招聘进来，有些则通过各种关系直接进入，把关不是很严格。编外人员的进入基本上处于不受外界监督的状态。在管理上，缺乏统一规范的进出管理制度和绩效考核制度，职工权益保障不到位。编外用工最初集中在后勤岗位，这几年环境管理、环境执法、环境监测等辅助性工作也陆续进人；以前编外人员学历普遍较低，现在招聘的大部分都是大专以上学历，各类专业技术人才。在辅助性岗位和后勤服务岗位上工作的编外人员由于用工来源不同，在文化程度、个人素质方面也存在很大差异，给单位管理也带来了一些不便。
3.用工经费得不到保障，待遇低激励机制不健全
未经批准使用的编外人员，就没有列入财政预算管理，经费来源得不到保障，他们的工资福利支出只能挤占单位的办公经费或其他项目经费来列支，因此编外人员的工资福利待遇往往由单位依据自身的经费承受能力自主确定。工资待遇从最低工资标准到几千元不等，缺乏合理的薪酬标准，更没有一个稳步增长的工资机制，与在编人员收入差距巨大，同工不同酬现象严重，大大打击了编外人员的工作积极性。此外，在学习进修、职务评聘，定岗定级上，没有形成有效的激励机制，编外人员发展空间极为有限，编外人员时常处处感觉自己是“局外人”，导致了队伍不稳定，流动性强。
三、解决办法
基层机关事业单位编外用工的现象非常普遍，既有现实需要的一面，也有随意、不规范的一面，对此不能一刀切，或禁止，或放任，亟需出台相应的政策加引导和规范。现提出几点建议：
1.严格控制编外用工数量
一是转变观念，将编外用工纳入人员规模控制和管理范围。二是充分盘活现有的人力资源，整合各部门的现有资源、加强培训，编内人员能够保证工作顺利开展的，一律不得随意聘请编外人员。三是通过政府购买服务、后勤服务社会化等新途径，推进公共服务市场化改革。编办要严把“审批关”，要认真梳理现有编外人员岗位，对可推向市场，实行服务外包的岗位，坚决核减计划数，今后此类岗位一律不予批准。
2.规范编外用工的管理制度和考核制度
加快制定出台机关事业单位编外用工管理办法。编外用人要按照《劳动法》和《劳动合同法》等法律法规，制定编外用工录用程序、管理考核制度、薪酬制度、辞职辞退和劳动争议等一系列管理制度。同时建立编外人员的考核考评制度。围绕岗位职责和工作任务落实情况，采取领导小组考核与群众评议相结合、定性与定量相结合、平时考核与定期考核相结合的方法，加强对编外人员的管理和考核，并将考核考评结果存入职工本人档案，作为续签、解除、奖惩的重要依据。
3.建立编外用工的经费保障机制和收入增长机制
一是建立经费保障机制，规范编外人员工资支出途径，建立健全编外用工的经费保障机制。二是建立编外人员收入稳定增长机制，参考社会平均工资水平，充分考虑个人技术水平、学历、工作年限，制定工资指导线。定期对工资指导线进行调整，建立正常的工资增长机制，同时根据职工个人技术等级、职称的晋升和工作年限的增长调整个人工资档次。