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摘 要：土地集约利用作为土地利用制度的创新，要发挥其在保障经济社会发展和保护耕地资源中的作用，需进行系统化的研究，形成完整的理论和实施体系。本文仅从集约利用评价指标体系角度入手，在简要评述土地集约利用内涵的基础上，指出不同领域土地利用有各自的侧重点，并在此结论下，分领域构建了指标评价体系，最后，在此指标体系下，提出了实现土地集约利用的政策选择。
关键词：土地集约利用；内涵；评价指标体系；政策选择。
在我国城市化和工业化加速推进对土地持续处于高位需求和国家为确保粮食安全，严格保护耕地的宏观背景下，实行土地节约集约利用就成为缓解保障与保护矛盾、减少土地资源对经济社会发展制约、落实科学发展观、实现可持续发展的必然路径选择。
1、土地集约利用内涵
土地集约利用的领域从最初的农业生产逐渐扩展到诸如城市土地利用、开发区土地利用等其他领域，其内涵也随着社会经济的发展不断丰富。关于土地集约利用的内涵还未形成统一的界定。现有各种观点的共同点是：①土地集约利用的前提是土地的合理利用，即布局合理，结构优化；②土地集约利用的途径是通过增加存量土地投入，改善经营管理，以提高土地使用效率；③土地集约利用的目标是使土地利用达到良好的经济、社会和环境效应；④从时序特征上看，土地集约利用是一个动态过程。
从土地集约利用的领域来看，分为农业利用和非农利用两个方面，现有定义主要针对非农利用领域。而非农利用领域又大致分为城镇土地利用、开发区（工业园区）土地利用、农村土地利用三大领域。非农三大领域土地集约利用有着差异化的侧重点，单一的针对非农领域的定义难以准确表述，因此，非农领域的土地集约利用的目标有必要细化：城镇土地利用的目标主要是在保证适宜的居住环境前提下，实现一定土地面积上各类城市活动总量的最大化；开发区土地集约利用的目标是在一定面积土地上，实现资本、劳动力、技术等生产要素的合理性密集配置，实现经济产出的最大化；农村居民点土地集约利用的目标主要是实现在符合人均用地标准前提下建设社会主义新农村。
2、土地集约利用评价指标体系
非农领域土地集约利用侧重点的差异，使得有必要构建更有针对性的评价指标体系，对不同领域土地利用集约度进行评价，以此更真实反映土地集约利用中的现状、存在的问题以及制定应对政策。本文分城市土地利用领域、开发区土地利用领域、农村土地利用领域分别构建评价指标体系。
2.1城市土地集约利用评价指标体系
城市土地集约利用评价指标体系因素包括土地利用结构、土地利用状况。
2.1.1土地利用状况因素
因子包括：人均建设用地、建筑密度、平均容积率、地下空间使用比例。各因子含义是：
人均建设用地=城镇建成区建设用地总面积/城镇建成区内年末总人口
平均建筑密度=城镇建成区建筑物占地总面积/城镇建成区各类建筑物用地总面积
平均容积率=城镇建成区各类建筑物的建筑面积/城镇建成区各类建筑物用地总面积
地下空间使用比例=地下空间使用面积/城镇建成区各类建筑物用地总面积
2.1.2土地利用结构因素
因子包括：二、三产用地比例、公路、广场、绿地用地比率。各因子含义是：
二、三产用地比例=二、三产用地/城市建成区总面积
道路用地比率=城镇建成区内道路用地总面积/城镇建成区建设用地总面积
广场用地比率=城镇建成区内广场用地总面积/城镇建成区建设用地总面积
绿地用地比率=城镇建成区内绿地用地总面积/城镇建成区建设用地总面积
2.2开发区土地集约利用指标体系
在工业向开发区（工业园区）集中的背景下，开发区作为地方经济发展的"发动机"，土地集约利用侧重的应该是经济意义上的集约，也即在一定面积土地上，实现资本、劳动力、技术等生产要素的合理性密集配置，实现经济产出的最大化。
在构建开发区土地集约利用评价指标体系时，主要从土地投入产出角度考虑开发区建设用地利用问题，同时综合考虑土地利用现状、土地利用结构等因素。
2.2.1土地投入产出因素
因子包括：地均累计固定资产投资、地均GDP、地均税收、工业用地效益、地均年度GDP增长。各因子含义主要包括：
地均累计固定资产投资=年末累计固定资产投资总额/开发区已征土地面积
地均GDP=年末GDP总额/开发区已供土地面积
地均税收=年末工业纳税总值/开发区已供土地面积
工业用地效益=开发区工业总产值/开发区已供土地面积
地均年度GDP增长=年度GDP增加额/开发区年度新征土地面积
2.2.2土地利用现状因素
因子包括：平均建筑密度、平均建筑容积率、工业用地平均建筑密度、工业用地平均容积率、土地闲置率。各因子的含义包括：
平均建筑密度=开发区建筑物占地总面积/开发区已开发土地面积
平均建筑容积率=开发区建筑物总建筑面积/开发区已开发土地面积
工业用地平均建筑密度=开发区工业用地建筑物占地总面积/开发区工业用地总面积
工业用地平均容积率=开发区工业用地总建筑面积/开发区工业用地总面积
土地闲置率=闲置土地面积/开发区建设用地总面积
2.2.3土地利用结构因素
因子主要是：工业性用地比例、商业服务业用地比例、基础设施用地比例、绿地率。各因子包括的含义是：
工业性用地比例=开发区工业性用地面积/开发区已开发土地面积
商业服务业用地比例=开发区商业服务业用地面积/开发区已开发土地面积
基础设施用地比例=开发区基础设施用地面积/开发区已开发土地面积
绿地率=开发区绿地面积/开发区已开发土地面积
2.3农村土地集约利用评价指标体系
农村土地集约利用评价指标体系的因素为土地利用现状、土地利用结构。
2.3.1土地利用现状
因子包括平均人均居民点用地面积、居住集中度、细化的人均居民点用地面积。土地利用结构因素下的因子为各因子的含义为：
平均人均居住用地面积=农村居住用地总面积/辖区内年末农村总人口
居住集中度=不同规模村庄的个数/辖区内村庄总数
细化的人均居住用地面积=不同规模村庄内农村居住用地面积/该规模等级村庄农村总人口
2.3.2土地利用结构
因子包括居住用房占地比例、辅助用房占地比例、公共设施占地比例。各因子的含义为：
居住用房占地比例=居住用房占地总面积/村庄总面积
辅助用房占地比例=辅助用房占地总面积/村庄总面积
公共设施占地比例=基础设施占地总面积/村庄总面积
3、土地集约利用政策建议
在构建的差异化评价指标体系下，为了提高土地利用集约度，选择的政策路径也分城市土地利用、开发区土地利用、农村土地集约利用三个领域入手。
3.1城市土地利用领域
在城市发展规划中科学合理确定城市定位、功能目标和发展规模是城市土地集约利用的首要前提。其次，必须在土地利用总体规划确定的发展区域内利用土地，合理确定城市用地功能分区，防止因布局不合理导致重复建设；再次，严格按国家标准进行市政基础设施和生态绿化建设，禁止建脱离实际需要的宽马路、大广场和绿化带等；第四，按节约集约利用原则，修订现行人均用地、用地结构等城市规划控制标准，合理确定各项建设建筑密度、容积率、绿地率等；第五，鼓励开发利用地下空间，制定、落实和完善鼓励节约集约用地的税收政策和土地空间权利设定和登记的具体办法。
3.2开发区土地利用领域
首先是在招商引资中，选择能耗低、占地少、效益高、污染小、前景好的项目，对照产业目录、供地目录严把产业准入门槛；其次，最大限度地减少非生产性用地，除必要的服务业性用地外，商业服务业应向城市集中；第三，提高开发区建筑的建筑密度和容积率，鼓励开发利用地下空间。对现有工业用地，在符合规划、不改变用途的前提下，提高土地利用率和增加容积率的，不再增收土地价码款；对新增工业用地，要进一步提高工业用地控制指标，厂房建筑面积高于容积率控制指标的部分，不再增收土地价款。第四，除防护性等必需的绿地外，严格控制绿地用地面积。
3.3农村土地利用领域
首先将利用农民集体所有土地进行非农建设纳入年度计划，在符合规划的前提下，依法审批，禁止擅自将农用地转为建设用地，禁止"以租代征"将农用地转为非农业用地。其次，按照统筹城乡发展、节约集约用地的原则，在编制乡（镇）土地利用总体规划和镇规划时，科学合理划定居住集聚区的位置、规模和村庄撤并复垦范围，为集中居住预留规划空间；第三，做好村庄规划，科学规划建设布局和功能分区，在尊重农民意愿、保障农民权益的原则下，鼓励农户向中心村集中居住。并出台关于生产生活成本增加、用地指标费用、异地搬迁费用等方面的补偿、鼓励、奖励措施；第四，在符合镇规划、乡规划和村庄规划前提下，住宅建设用地优先安排利用村内空闲地、闲置宅基地；第五，严格执行农村一户一宅政策，严格按照人均住宅面积等相关标准控制农民建房用地规模。
3.4其他配套制度
除此以外，还需完善落实好相关配套制度，主要是：（1）严把产业准入、用地标准门槛；（2）严格履行征地实体、程序法律规定，实行统一征地、合法征地，按批准的征地协议落实补偿安置；（3）对工业用地和商业、旅游、娱乐、商品住宅等经营性用地（包括配套的办公、科研、培训等用地），以及同一宗土地有两个以上意向用地者的地块，严格实行招标拍卖挂牌等方式公开出让，以市场手段促进土地节约集约利用。（4）在规划设计条件中，以集约利用为原则，提出明确的容积率、绿地率和建筑密度等规划条件；（5）监督建设用地使用权人按土地出让合同和划拨决定书约定建设项目投资额、开竣工时间、规划条件、价款、违约责任等，完善落实竣工验收制度。（6）严格执行闲置土地处置政策。闲置土地通过无偿收回、改变用途、等价置换、安排临时使用、纳入政府储备等途径及时处置、充分利用。土地闲置满一年不满两年的，按出让或划拨土地价款的20%征收土地闲置费。对闲置土地特别是闲置房地产用地要征缴增值地价；（7）建立健全土地市场动态、土地出让合同、各类土地变化状况、违法违规案件的监测、处置制度。
参考文献：
[1]南京农业大学中国土地问题研究中心.江苏省土地集约利用研究[R].2005年。
[2]申屠杜平,严政,欧阳安蛟.浙江工业用地集约利用控制指标研究[J].中国土地,2003(10):28-32。
关键词：土地集约利用；内涵；评价指标体系；政策选择。
在我国城市化和工业化加速推进对土地持续处于高位需求和国家为确保粮食安全，严格保护耕地的宏观背景下，实行土地节约集约利用就成为缓解保障与保护矛盾、减少土地资源对经济社会发展制约、落实科学发展观、实现可持续发展的必然路径选择。
1、土地集约利用内涵
土地集约利用的领域从最初的农业生产逐渐扩展到诸如城市土地利用、开发区土地利用等其他领域，其内涵也随着社会经济的发展不断丰富。关于土地集约利用的内涵还未形成统一的界定。现有各种观点的共同点是：①土地集约利用的前提是土地的合理利用，即布局合理，结构优化；②土地集约利用的途径是通过增加存量土地投入，改善经营管理，以提高土地使用效率；③土地集约利用的目标是使土地利用达到良好的经济、社会和环境效应；④从时序特征上看，土地集约利用是一个动态过程。
从土地集约利用的领域来看，分为农业利用和非农利用两个方面，现有定义主要针对非农利用领域。而非农利用领域又大致分为城镇土地利用、开发区（工业园区）土地利用、农村土地利用三大领域。非农三大领域土地集约利用有着差异化的侧重点，单一的针对非农领域的定义难以准确表述，因此，非农领域的土地集约利用的目标有必要细化：城镇土地利用的目标主要是在保证适宜的居住环境前提下，实现一定土地面积上各类城市活动总量的最大化；开发区土地集约利用的目标是在一定面积土地上，实现资本、劳动力、技术等生产要素的合理性密集配置，实现经济产出的最大化；农村居民点土地集约利用的目标主要是实现在符合人均用地标准前提下建设社会主义新农村。
2、土地集约利用评价指标体系
非农领域土地集约利用侧重点的差异，使得有必要构建更有针对性的评价指标体系，对不同领域土地利用集约度进行评价，以此更真实反映土地集约利用中的现状、存在的问题以及制定应对政策。本文分城市土地利用领域、开发区土地利用领域、农村土地利用领域分别构建评价指标体系。
2.1城市土地集约利用评价指标体系
城市土地集约利用评价指标体系因素包括土地利用结构、土地利用状况。
2.1.1土地利用状况因素
因子包括：人均建设用地、建筑密度、平均容积率、地下空间使用比例。各因子含义是：
人均建设用地=城镇建成区建设用地总面积/城镇建成区内年末总人口
平均建筑密度=城镇建成区建筑物占地总面积/城镇建成区各类建筑物用地总面积
平均容积率=城镇建成区各类建筑物的建筑面积/城镇建成区各类建筑物用地总面积
地下空间使用比例=地下空间使用面积/城镇建成区各类建筑物用地总面积
2.1.2土地利用结构因素
因子包括：二、三产用地比例、公路、广场、绿地用地比率。各因子含义是：
二、三产用地比例=二、三产用地/城市建成区总面积
道路用地比率=城镇建成区内道路用地总面积/城镇建成区建设用地总面积
广场用地比率=城镇建成区内广场用地总面积/城镇建成区建设用地总面积
绿地用地比率=城镇建成区内绿地用地总面积/城镇建成区建设用地总面积
2.2开发区土地集约利用指标体系
在工业向开发区（工业园区）集中的背景下，开发区作为地方经济发展的"发动机"，土地集约利用侧重的应该是经济意义上的集约，也即在一定面积土地上，实现资本、劳动力、技术等生产要素的合理性密集配置，实现经济产出的最大化。
在构建开发区土地集约利用评价指标体系时，主要从土地投入产出角度考虑开发区建设用地利用问题，同时综合考虑土地利用现状、土地利用结构等因素。
2.2.1土地投入产出因素
因子包括：地均累计固定资产投资、地均GDP、地均税收、工业用地效益、地均年度GDP增长。各因子含义主要包括：
地均累计固定资产投资=年末累计固定资产投资总额/开发区已征土地面积
地均GDP=年末GDP总额/开发区已供土地面积
地均税收=年末工业纳税总值/开发区已供土地面积
工业用地效益=开发区工业总产值/开发区已供土地面积
地均年度GDP增长=年度GDP增加额/开发区年度新征土地面积
2.2.2土地利用现状因素
因子包括：平均建筑密度、平均建筑容积率、工业用地平均建筑密度、工业用地平均容积率、土地闲置率。各因子的含义包括：
平均建筑密度=开发区建筑物占地总面积/开发区已开发土地面积
平均建筑容积率=开发区建筑物总建筑面积/开发区已开发土地面积
工业用地平均建筑密度=开发区工业用地建筑物占地总面积/开发区工业用地总面积
工业用地平均容积率=开发区工业用地总建筑面积/开发区工业用地总面积
土地闲置率=闲置土地面积/开发区建设用地总面积
2.2.3土地利用结构因素
因子主要是：工业性用地比例、商业服务业用地比例、基础设施用地比例、绿地率。各因子包括的含义是：
工业性用地比例=开发区工业性用地面积/开发区已开发土地面积
商业服务业用地比例=开发区商业服务业用地面积/开发区已开发土地面积
基础设施用地比例=开发区基础设施用地面积/开发区已开发土地面积
绿地率=开发区绿地面积/开发区已开发土地面积
2.3农村土地集约利用评价指标体系
农村土地集约利用评价指标体系的因素为土地利用现状、土地利用结构。
2.3.1土地利用现状
因子包括平均人均居民点用地面积、居住集中度、细化的人均居民点用地面积。土地利用结构因素下的因子为各因子的含义为：
平均人均居住用地面积=农村居住用地总面积/辖区内年末农村总人口
居住集中度=不同规模村庄的个数/辖区内村庄总数
细化的人均居住用地面积=不同规模村庄内农村居住用地面积/该规模等级村庄农村总人口
2.3.2土地利用结构
因子包括居住用房占地比例、辅助用房占地比例、公共设施占地比例。各因子的含义为：
居住用房占地比例=居住用房占地总面积/村庄总面积
辅助用房占地比例=辅助用房占地总面积/村庄总面积
公共设施占地比例=基础设施占地总面积/村庄总面积
3、土地集约利用政策建议
在构建的差异化评价指标体系下，为了提高土地利用集约度，选择的政策路径也分城市土地利用、开发区土地利用、农村土地集约利用三个领域入手。
3.1城市土地利用领域
在城市发展规划中科学合理确定城市定位、功能目标和发展规模是城市土地集约利用的首要前提。其次，必须在土地利用总体规划确定的发展区域内利用土地，合理确定城市用地功能分区，防止因布局不合理导致重复建设；再次，严格按国家标准进行市政基础设施和生态绿化建设，禁止建脱离实际需要的宽马路、大广场和绿化带等；第四，按节约集约利用原则，修订现行人均用地、用地结构等城市规划控制标准，合理确定各项建设建筑密度、容积率、绿地率等；第五，鼓励开发利用地下空间，制定、落实和完善鼓励节约集约用地的税收政策和土地空间权利设定和登记的具体办法。
3.2开发区土地利用领域
首先是在招商引资中，选择能耗低、占地少、效益高、污染小、前景好的项目，对照产业目录、供地目录严把产业准入门槛；其次，最大限度地减少非生产性用地，除必要的服务业性用地外，商业服务业应向城市集中；第三，提高开发区建筑的建筑密度和容积率，鼓励开发利用地下空间。对现有工业用地，在符合规划、不改变用途的前提下，提高土地利用率和增加容积率的，不再增收土地价码款；对新增工业用地，要进一步提高工业用地控制指标，厂房建筑面积高于容积率控制指标的部分，不再增收土地价款。第四，除防护性等必需的绿地外，严格控制绿地用地面积。
3.3农村土地利用领域
首先将利用农民集体所有土地进行非农建设纳入年度计划，在符合规划的前提下，依法审批，禁止擅自将农用地转为建设用地，禁止"以租代征"将农用地转为非农业用地。其次，按照统筹城乡发展、节约集约用地的原则，在编制乡（镇）土地利用总体规划和镇规划时，科学合理划定居住集聚区的位置、规模和村庄撤并复垦范围，为集中居住预留规划空间；第三，做好村庄规划，科学规划建设布局和功能分区，在尊重农民意愿、保障农民权益的原则下，鼓励农户向中心村集中居住。并出台关于生产生活成本增加、用地指标费用、异地搬迁费用等方面的补偿、鼓励、奖励措施；第四，在符合镇规划、乡规划和村庄规划前提下，住宅建设用地优先安排利用村内空闲地、闲置宅基地；第五，严格执行农村一户一宅政策，严格按照人均住宅面积等相关标准控制农民建房用地规模。
3.4其他配套制度
除此以外，还需完善落实好相关配套制度，主要是：（1）严把产业准入、用地标准门槛；（2）严格履行征地实体、程序法律规定，实行统一征地、合法征地，按批准的征地协议落实补偿安置；（3）对工业用地和商业、旅游、娱乐、商品住宅等经营性用地（包括配套的办公、科研、培训等用地），以及同一宗土地有两个以上意向用地者的地块，严格实行招标拍卖挂牌等方式公开出让，以市场手段促进土地节约集约利用。（4）在规划设计条件中，以集约利用为原则，提出明确的容积率、绿地率和建筑密度等规划条件；（5）监督建设用地使用权人按土地出让合同和划拨决定书约定建设项目投资额、开竣工时间、规划条件、价款、违约责任等，完善落实竣工验收制度。（6）严格执行闲置土地处置政策。闲置土地通过无偿收回、改变用途、等价置换、安排临时使用、纳入政府储备等途径及时处置、充分利用。土地闲置满一年不满两年的，按出让或划拨土地价款的20%征收土地闲置费。对闲置土地特别是闲置房地产用地要征缴增值地价；（7）建立健全土地市场动态、土地出让合同、各类土地变化状况、违法违规案件的监测、处置制度。
参考文献：
[1]南京农业大学中国土地问题研究中心.江苏省土地集约利用研究[R].2005年。
[2]申屠杜平,严政,欧阳安蛟.浙江工业用地集约利用控制指标研究[J].中国土地,2003(10):28-32。