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〔摘要〕 随着智能手机的迅速普及，依托互联网信息技术的手机第三方应用软件迅猛增长。这给人们生活带来便利的同时也带来了诸多负面影响，网络谣言就是其中的一方面。网络社会与现实社会紧密相连，网络谣言能够带来经济损失、威胁人民群众的身心健康，甚至严重的会扰乱社会秩序、威胁公共安全。基于此种情况，必须采取相关措施对其进行治理。文章对中国现阶段网络谣言治理的成效与法律法规进行分析，借鉴国外治理经验对中国现阶段网络谣言治理中仍然存在的问题提出治理对策。
〔关键词〕 互联网；网络谣言；治理
〔中图分类号〕C913〔文献标识码〕A〔文章编号〕1008-2689（2017）04-0063-06
随着智能手机的快速普及以及依托智能手机的移动应用的快速发展，中国网民向手机第三方应用软件迅速集中，“截至2016年12月，中国手机网民规模达6.95亿，增长率连续三年超过10%”。在庞大的手机网民数量、网络传播的特点、网络社会与现实社会的交叉以及传播者的心理等综合因素作用下，使得网络谣言、网络暴力等负面事件频频出现，破坏良好的社会风气、市场环境以及网络环境、扰乱了正常的市场秩序，甚者严重影响了社会治安。2017年“塑料紫菜”谣言，造谣者恶意诋毁企业、网络水军的造势以及互联网的快速传播，使得涉事企业收入利润下滑，声誉受损。纵观整个网络空间，现阶段“网络空间乌烟瘴气、生态恶化、不符合人民利益”，针对网络社会中的谣言现象，采取什么更加有效的治理措施，这是本文着重研究的重点。
一、 研究综述
网络谣言是一种社会现象，所涉及的主题也是方方面面的。对2017年1至5月所流行的67条网络谣言进行汇总分析（见表1），可以看出安全类谣言（包括食品安全、医疗卫生安全、公共安全等）占到总数的56.72%，社会生活类谣言占到总数的26.87%，政策类谣言占到总数的13.43%，环境保护类谣言占到总数的2.99%，大约平均每两天就有一条谣言在网络中流传。其中56.72%的谣言对人民群众的人身以及财产安全造成一定的威胁。安全类、政策类谣言与我们的生活密切相关，占到1—5月份谣言总数的70.15%。2011年2月10日的江苏响水爆炸谣言导致4人死亡；2017年的塑料紫菜谣言、吃大盘鸡、泡椒凤爪感染禽流感谣言、水洗面条，残留胶状物是塑化剂以及之前的塑料粉丝等谣言，对商家的品牌名誉、收入造成了严重的影响，使人民群众谈食色变，一时间食品安全成为了社会热点。网络谣言的盛行破坏了社会安定与和谐，扰乱市场秩序，给人民群众的生命财产安全带来严重危害，解决问题的形势迫不容缓。
自2007年起，针对网络谣言治理对策的相关文献总体呈现出上升趋势，2015、2016年有小幅回落， 2017年预计此类文献数量约有180篇（表2）。2014年有关文献数量的突然增长，主要原因是2012—2013年间智能手机的普及，手机第三方应用软件在2012—2013年发展迅速，暴露出来的问题也越来越多。对于网络谣言的治理，在近几年的有关文献中，有学者认为对于网络谣言应综合治理，各方面都应该充分发挥其作用；
自2011年起通过单一法治路径进行谣言治理的文献共有109篇，其中3篇文章对中外法律法规进行了对比，更多的还是在停留在加强立法，对法律条文的分析以及对各方行为主体的约束等方面。近三年有关网络谣言治理路径的探究多局限于宏观层面，在每篇文章中都提到了立法、技术以及网络管控，这些都是大致方向，没有给出明确的解决措施。到底立什么样的法才能够对网络谣言进行有效治理，这是一个值得思考的问题。
我们一般认为网络谣言传播的模式是谣言→用户→用户+（如图1），这种传播方式呈现出裂变式状态，传播迅速，治理起来也是有一定的难度。中国现行的治理模式如图2所示，这种模式暂且称之为“被动治理模式”。这种模式是治理追着谣言跑，很难在短时间内对谣言进行有效治理，从发现到治理中间有一定的时间差，在这个时间差内谣言依托互联网快速传播，对后期的治理带来一定的困难。对于与人民群众生活密切相关且危害较大的公告安全类谣言，政府应该转换治理思路，变“被动治理模式”为“主动治理模式”（如图3）。“主动治理模式”要求政府主动出击，建立“阳光政府”，各级政府多与人民群众进行互动沟通交流，使信息与民众及时对接，对各类信息疏通与引导，对信息进行完全的解读，回应网民关切。
图1 网络谣言传播模式
图2 网络谣言的“被动治理模式”
图3 网络谣言的“主动治理模式”
二、 对网络谣言治理的成效与法律法规
网络社会虽然是虚拟的，但它和现实社会紧密相连，其中有些谣言对现实社会造成了严重影响。诸如柑橘蛆虫事件，引发全国橘农收益受损；2010年地震传谣令山西数百万民众受惊，扰乱了社会秩序；3·11东日本大地震之后的“抢盐风波”，严重扰乱了市场秩序，给民众带来恐慌情绪；2009年河南杞县钴60泄露谣言，造成群众恐慌，纷纷外逃至周边县市，严重影响了社会治安；2017年3月的推销肥皂致晕厥的谣言，造成居民情绪恐慌，一定程度上影响了社会治安的穩定；2017年“棉花肉松”谣言，对市场经营环境造成了破坏，扰乱了市场秩序，毁坏了相关企业的声誉，对企业的经济效益产生了一定影响等。
（一） 案例及其适用的法律法规
2011年3月11日，里氏8.9级的东日本大地震突然爆发，地震本身并没有给日本带来特别严重的损失，但随后发生的海啸，却给日本带来了沉痛的创伤。此次地震共造成11232人遇难。同时，还造成日本福岛县第一核电1号机组爆炸，造成核泄漏的严重事故。每当有重大事件发生，也是谣言的高发时期。日本核泄漏的消息很快传到我国，这时的别有用心的人编造谣言称食用碘盐可以预防核辐射，人们纷纷前往市场中抢购食盐，造成市场上的食盐被疯抢，食盐价格也随之走高，扰乱了市场秩序，同时谣言中“受到核辐射的影响”这句话引起了一定的恐慌情绪，严重影响了社会稳定。对此，中国公安部门开展行动，相关责任人被查处，行政拘留10日，罚款500元的处罚。 对于此次谣言事件，公安部门对其的处理主要是依据《中华人民共和国治安管理处罚法》。《治安管理处罚法》第二十五条规定：“散布谣言，谎报险情、警情故意扰乱公共秩序，处5日以上10日以下拘留，可以并处500元以下罚款；情节较轻的，处5日以下拘留或者500元以下罚款。”
2009年夏天，河南杞县钴60即将爆炸的谣言突然在网络中以及人民群众中快速传播，导致许多不明真相的群众纷纷逃至周边县市，上演了所谓现实版的“杞人忧天”。在谣言传播的一个月前，早已经出现了钴60的故障，但是当地政府对于此类现象采取的措施是不公开，在事件发生之后不接受采访，不允许媒体报道。直至一个月之后，才公布对于该事件的相关消息。但是为时已晚，网络中已经谣言四起，许多群众相信并纷纷外逃，造成道路拥堵，恐慌情绪蔓延，严重的影响了社会治安。当地政府不得不对此进行辟谣。对于此次谣言，当地政府采取多重措施辟谣，5名造谣者被刑拘。对于此次事件的处理结果主要是依据《中华人民共和国治安管理处罚法》中的有关规定。
由以上案例可以看出，网络社会并不是与现实社会脱节的，而是紧密相连的。案例中的两个网络谣言都对社会安定、市场秩序起到了严重的破坏作用。目前，对于网络谣言的法律治理措施，主要依据的是《中华人民共和国治安管理处罚法》以及《中华人民共和国刑法》等相关法律法规。《中华人民共和国刑法》第二百二十一条规定：“捏造并散布虚伪事实，损害他人的商业信誉、商品声誉，给他人造成重大损失或者有其他严重情节的。处二年以下有期徒刑或者拘役，并处或单处罚金。”
在2017年的“塑料紫菜”谣言，对于相关企业的生产效益以及企业声誉造成了一定的影响，那么针对此案中相关责任人的处罚，则可以使用刑法的第二百二十一条的规定。
（二） 对谣言治理的相关法律法规仍需不断完善
对于网络谣言的治理，中国目前还是主要依靠法治，新增或是对相关法律进行修改，增添了对于网络谣言的相关规定与惩罚措施。中国对于互联网管理立法相较于国外来说，尤其是对于美国来说起步较晚，目前对于互联网中存在的谣言问题的治理，主要是将现实社会中的法律延伸到网络社会。相继在《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》、《中华人民共和国未成年人保护法》中增加了与之相关的内容。也陆续出台了《中华人民共和国网络安全法》、《最高法、最高检关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件适用法律若干问题的解释》、《最高人民法院关于审理编造、故意传播虚假恐怖信息刑事案件适用法律若干问题的解释》以及《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》等相关的法律文件对于网络谣言进行治理。
2013年，最高人民法院和最高人民检察院出台相关司法解释：“利用信息网络诽谤他人，同一诽谤信息实际被点击、浏览次数达到500次以上，或者被转发次数达到500次以上的应当认定为刑法第二百四十六条第一款规定的‘情节严重’，可构成诽谤罪。”[8]（313）“编造虚假信息，或者明知是编造的虚假信息，在信息网络上散布，或者组织、指使人员在网络上散布、起哄闹事，造成公共秩序严重混乱的，依照刑法第二百九十三条第一款第（四）项的规定，以寻衅滋事罪定罪处罚。”[8]（313）
《互联网信息服务管理办法》中对互联网服务提供者做出了相关规定：“互联网信息服务提供者不得制作、复制、发布、传播含有下列内容的信息：……（六）散布谣言，扰乱社会秩序，破坏社会稳定的……（八）侮辱或者诽谤他人，侵害他人合法权益的。违反以上内容之一的信息，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，由公安机关、国家安全机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》、《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》等有关法律、行政法规的规定予以处罚；对经营性互联网信息服务提供者，并由发证机关责令停业整顿直至吊销经营许可证，通知企业登记机关；对非经营性互联网信息服务提供者，并由备案机关责令暂时关闭网站直至关闭网站”。
就目前的形势以及从1—5月份的谣言数量能够看出，这些对于网络谣言治理的法律法规以及相关司法解释的出台并没有很好的遏制网络谣言的传播，实际效果并不明显，网络社会中仍然充斥着各种谣言，并对现实社会造成了严重的影响。对于网络谣言的治理，还需要在法治上多下功夫，更好的治理现阶段所面临的问题，采取更有效的措施来治理网络谣言。
三、 基于法治思维的治理措施
网络谣言问题不是中国独有，国外很多国家也被网络谣言问题所困扰。对此类问题国外采取了各种对策进行治理，出台各种法律法规，形成了一套比较完整的法律体系；政府主动公开信息，建立阳光政府等。对于中国政府和法制部门应该紧跟时代步伐，创新思维方式、工作方式以及管理方式，积极借鉴国外有关网络谣言治理的经验，完善相关法律体系，加强处罚力度，有效治理网络谣言。
（一） 国外对于网络谣言的治理经验
美国是世界上互联网技术最为发达的国家，在互联网技術方面可谓是世界领先，并且对于互联网中出现的问题主要是用法律法规进行治理。美国司法部门先后制定并通过了《联邦禁止利用电脑犯罪法》、《电脑犯罪法》等约130项法律、法规，对包括谣言在内的网络传播内容加以规制。美国在网络治安方面的处罚力度颇大，曾经有这样一起诽谤事件，受害女子获赔1130万美元，大约折合人民币8千9百万元人民币，这个案件也创下了美国的处罚之最。在这方面，韩国也出台了《电子通信基本法》来治理网络谣言，对网络谣言的治理措施也是和美国的高额处罚措施大致相同。
同时，美国政府也重视信息的公开透明，对于政务信息的公开透明采用立法的形式确定下来。1966年通过了关于确认和保护公众对政府知情权的一个法案，即《信息自由法》以及1976年通过《政府阳光法》，使公民获得权利听取政府工作会议。美国政府要求政府信息必须公开，疏通与引导相结合，自由与限制并重，遏制网络谣言的传播。 英国对谣言的治理方法是将谣言治理纳入到整个社会危机管理中。2011年实施《调查权管理法》，随后在社区设立了公民咨询局，向市民提供免费的咨询，对民众的疑惑进行解答与证实。公民咨询局、政府以及议会等之间联系频繁，保证了在对民众提供咨询时的权威性。同时，英国也出台了多部专业法规，如：《数据保护法》、《隐私及电子通信条例》和《防止滥用电脑法》，并采取多种监管措施，对网络进行时时监管，净化网络环境。
在日本，2011年东日本大地震后，围绕地震及辐射的各种谣言在网络上流传广泛。日本总务省要求电气通信事业者在保证报道的同时，采取相关必要措施，以消除谣言对日本社会的危害。在西班牙，巴塞罗那市政府设立了“抵制谣言代理人”岗位，专门从事破除谣言以及向公民传播真相的工作，帮助公民在遇到谣言时能够有获取即时辨析的途径。2003年，新加坡媒体发展管理局履行网络信息管理职能，鼓励网络行业建立自己的评判标准。该局会适时查处网络谣言，造成严重后果的还会被以诽谤罪起诉。
（二） 网络谣言的治理对策
中国目前正处于经济转型期，食品安全、生产安全、社会治安以及医疗、教育等各种社会问题凸显，公众产生了焦虑与不安。利益的冲突、情绪的宣泄以及某些居心叵测的人都是网络谣言产生的原因。针对不断恶化的网络环境，不能仅仅是呼吁广大网民提高自律意识，不造谣、不信谣、不传谣并提高自身的科学文化修养。但是在面对谣言时，这些呼吁都被抛在了脑后，理性思维石沉大海，跟风行为持续增长，抵御网络谣言的第一道防线不攻自破。所以，治理网络谣言，关键在于法治。通过问题導向原则，针对目前中国网络谣言治理方面存在的问题，并结合国外治理经验，提出以下治理对策：
1. 加强立法，完善法律法规。首先，纵观以上国家的治理经验，他们都采用了立法的措施。我国目前虽然出台了网络谣言治理的法律文件，但从总体来看，我国对于网络谣言的处罚，其主要依据还是两高的司法解释以及《中华人民共和国刑法》或是《中华人民共和国治安管理处罚法》，这两部法律，在修订过程中增添了有关网络犯罪的定罪量刑标准。从河南杞县钴60泄露谣言以及食盐抢购风波事件的处理结果上来看，这两者都使用了《中华人民共和国治安管理处罚法》。美国、英国、韩国等国家也都出台了相关的专业法律法规，对网络谣言等做出具体规定以及惩罚措施。
中国目前虽然出台了《中华人民共和国网络安全法》以及《互联网信息服务管理办法》、《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》等法律性文件，但网络谣言方面的专业法律法规相较于国外来说数量少。针对此种情况，中国有必要完善法制体系的建设，出台专业性、行业性的法律法规，用专门的法律法规对网络谣言传播中的各个主体进行责任划分，针对网络谣言事件全面进行处罚，而不是单纯的对网络谣言的制造者进行处罚，而传播者和互联网管理方免于处罚，法治的实现需要法制的完善。
其次，修改国内目前有关法律文件，以适应时代的发展。比如《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》、《互联网信息服务管理办法》以及《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》这三个文件分别颁布于1997年、2000年和2000年，距今已经20年。其中某些条款不能紧跟时代的发展，有必要对其进行修改和补充。
2. 加大网络谣言的处罚力度。河南杞县的钴60泄露谣言以及抢盐风波事件，对社会的安定造成了严重的影响，民众形成恐慌情绪，破坏市场的稳定，但从其处理结果来看，只是对于相关责任人进行了几日拘留以及小额的罚金。中国的处罚措施多集中于拘役、管制以及几年刑期，即使刑满释放，很难从根本上有效的杜绝网络违法事件的发生。依据《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定，仅仅是罚金以及几日的拘留，对于违法者来说这些处罚无关痛痒。《中华人民共和国刑法》较《中华人民共和国治安管理处罚法》的处罚略重。但对比美国和韩国的惩罚措施来说，中国对网络谣言的相关责任人的处罚力度较美国低，不足以令违法者望而生畏。由此可见，违法成本低是谣言久治不灭的重要原因之一。
从对谣言的分类可以看出，安全类谣言大部分带来的都是对于公共秩序的破坏以及对于公共安全、社会治安的威胁。鉴于此种情况，建议将这类谣言的治理上升到公共安全的层次。一旦上升到公共安全的层面之后，对于网络谣言相关责任人的定罪处罚将会较现在大幅度的加重。《中华人民共和国刑法》第二百九十一条第二款规定：“编造爆炸威胁、生化威胁、放射威胁等恐怖信息，或者明知是编造的恐怖信息而故意传播，严重扰乱社会秩序的，处三年以下有期 徒刑、拘役或管制；造成严重后果的，三年以上七年以下有期徒刑。” [8]（56）现阶段网络谣言的成本几乎为零，而谣言的治理成本则与其相反，公安部门组织人力侦查，跨地域督办以及对相关责任人的审理。借鉴美国对于网络谣言的处罚力度，中国应加强处罚力度，并且通过网络、电视媒体直播等方式公开审理网络谣言案件，杀一儆百，起到震慑作用。
3. 加强政府信息透明度的法制建设。河南杞县钴60谣言之所以能够产生并迅速传播的主要原因是当地政府没有及时的对外公开信息。对于先前已经发生的钴60故障一事，当地政府采取不公开，不接受采访的消极行为，给予造谣者以可乘之机。就目前中国的现状而言，此类情况依然存在。政府为了维护其形象，采取消极态度，回避民众上访以及媒体采访，在事件发酵之后不得已公开相关信息，但为时已晚。
美国早已针对信息公开透明建立了相关的法律法规，而中国目前还没有一部专门与政务信息公开相关的法律法规，阳光政府的建立还有待进一步完善。政务信息公开透明了，更多的真相才能进入到人们的视野中，民众对事件也能够有清醒的认识。虽然中国已经有相应的政府信息公开制度，各级政府也对于信息公开制定了相应的制度，比如： 四川规范“省长信箱” 群众建议5天内可得到回复、合肥“群众公议”让自由裁量更“阳光”、银川推行政务“点题公开”，把群众最需要知道的事情公开等。就现在来看，各级政府还不能较好地认真履。
虽然说治理谣言的关键在于法治，但是同时谣言也需要止于透明。政府政务信息的公开制度，没有太强的约束力。中国政府可以借鉴美国对于信息公开采取的立法的措施，用法律保障各级政府政务信息的公开透明，让权力在阳光下运行，让民众真正看得见，真正了解国家的大政方针，同时也督促政府有关部门不要在一些不该隐瞒的事情上含糊其辞，部门之间互相推诿。
4. 变“被动治理模式”为“主动治理模式”。中国目前对于网络谣言的治理办法多集中在“堵”，缺乏有效的疏导。在抢盐风波和钴60事件爆发前，相关部门没有敏锐的察觉到异样，一贯的措施是在网络谣言大规模地进行传播并造成了一定的后果时，有关部门对谣言追根溯源，对造谣者进行处罚，并邀请专家进行辟谣。这种一贯的封堵治理模式，没有有效的对网络谣言进行很好的打击。政府有关部门的治理思维还停留在“被动治理”的模式上，发现一起查处一起，没有转换治理模式。
中国政府可以借鉴英国的公民咨询局、西班牙的抵制谣言代理人等治理方式，成立专门的咨询机构。对网络信息进行疏通与引导，掌握主动权，治理网络谣言现象。“群众在哪，我们的领导干部就要到哪去。各级党政机关领导要学会通过网络走群众路线，经常上网看看，了解群众所思所愿，收集好想法好建议，积极回应网民关切，解疑释惑”，掌握信息传播的主动权与领导权。“各地区各部门要适应传播对象化、分众化趋势，进一步提高政务微博、微信和客户端的开通率，充分利用新兴媒体平台交流、互动传播的特点和政府网站的互动功能，提升信息回应的到达率。建立与宣传、网信等部门的快速反应和协调联动机制，加强与有关媒体和网站的沟通，扩大回应信息的传播范围” 。[10]
现阶段网络中出的网络谣言现象，严重的扰乱了社会秩序，对公共安全产生了影响。对于网络谣言的治理是一个全方位治理的过程，但治理谣言的关键在于法治，同时其他方面的措施也要跟得上。对行为各方主体的约束，法律是最为有效的方式。法治层面的建设加强了，执法层面的力度跟进了，其他方面的措施能够到位，网络谣言现象就会从根本上得到解决，才能还网络世界一片净土。
〔关键词〕 互联网；网络谣言；治理
〔中图分类号〕C913〔文献标识码〕A〔文章编号〕1008-2689（2017）04-0063-06
随着智能手机的快速普及以及依托智能手机的移动应用的快速发展，中国网民向手机第三方应用软件迅速集中，“截至2016年12月，中国手机网民规模达6.95亿，增长率连续三年超过10%”。在庞大的手机网民数量、网络传播的特点、网络社会与现实社会的交叉以及传播者的心理等综合因素作用下，使得网络谣言、网络暴力等负面事件频频出现，破坏良好的社会风气、市场环境以及网络环境、扰乱了正常的市场秩序，甚者严重影响了社会治安。2017年“塑料紫菜”谣言，造谣者恶意诋毁企业、网络水军的造势以及互联网的快速传播，使得涉事企业收入利润下滑，声誉受损。纵观整个网络空间，现阶段“网络空间乌烟瘴气、生态恶化、不符合人民利益”，针对网络社会中的谣言现象，采取什么更加有效的治理措施，这是本文着重研究的重点。
一、 研究综述
网络谣言是一种社会现象，所涉及的主题也是方方面面的。对2017年1至5月所流行的67条网络谣言进行汇总分析（见表1），可以看出安全类谣言（包括食品安全、医疗卫生安全、公共安全等）占到总数的56.72%，社会生活类谣言占到总数的26.87%，政策类谣言占到总数的13.43%，环境保护类谣言占到总数的2.99%，大约平均每两天就有一条谣言在网络中流传。其中56.72%的谣言对人民群众的人身以及财产安全造成一定的威胁。安全类、政策类谣言与我们的生活密切相关，占到1—5月份谣言总数的70.15%。2011年2月10日的江苏响水爆炸谣言导致4人死亡；2017年的塑料紫菜谣言、吃大盘鸡、泡椒凤爪感染禽流感谣言、水洗面条，残留胶状物是塑化剂以及之前的塑料粉丝等谣言，对商家的品牌名誉、收入造成了严重的影响，使人民群众谈食色变，一时间食品安全成为了社会热点。网络谣言的盛行破坏了社会安定与和谐，扰乱市场秩序，给人民群众的生命财产安全带来严重危害，解决问题的形势迫不容缓。
自2007年起，针对网络谣言治理对策的相关文献总体呈现出上升趋势，2015、2016年有小幅回落， 2017年预计此类文献数量约有180篇（表2）。2014年有关文献数量的突然增长，主要原因是2012—2013年间智能手机的普及，手机第三方应用软件在2012—2013年发展迅速，暴露出来的问题也越来越多。对于网络谣言的治理，在近几年的有关文献中，有学者认为对于网络谣言应综合治理，各方面都应该充分发挥其作用；
自2011年起通过单一法治路径进行谣言治理的文献共有109篇，其中3篇文章对中外法律法规进行了对比，更多的还是在停留在加强立法，对法律条文的分析以及对各方行为主体的约束等方面。近三年有关网络谣言治理路径的探究多局限于宏观层面，在每篇文章中都提到了立法、技术以及网络管控，这些都是大致方向，没有给出明确的解决措施。到底立什么样的法才能够对网络谣言进行有效治理，这是一个值得思考的问题。
我们一般认为网络谣言传播的模式是谣言→用户→用户+（如图1），这种传播方式呈现出裂变式状态，传播迅速，治理起来也是有一定的难度。中国现行的治理模式如图2所示，这种模式暂且称之为“被动治理模式”。这种模式是治理追着谣言跑，很难在短时间内对谣言进行有效治理，从发现到治理中间有一定的时间差，在这个时间差内谣言依托互联网快速传播，对后期的治理带来一定的困难。对于与人民群众生活密切相关且危害较大的公告安全类谣言，政府应该转换治理思路，变“被动治理模式”为“主动治理模式”（如图3）。“主动治理模式”要求政府主动出击，建立“阳光政府”，各级政府多与人民群众进行互动沟通交流，使信息与民众及时对接，对各类信息疏通与引导，对信息进行完全的解读，回应网民关切。
图1 网络谣言传播模式
图2 网络谣言的“被动治理模式”
图3 网络谣言的“主动治理模式”
二、 对网络谣言治理的成效与法律法规
网络社会虽然是虚拟的，但它和现实社会紧密相连，其中有些谣言对现实社会造成了严重影响。诸如柑橘蛆虫事件，引发全国橘农收益受损；2010年地震传谣令山西数百万民众受惊，扰乱了社会秩序；3·11东日本大地震之后的“抢盐风波”，严重扰乱了市场秩序，给民众带来恐慌情绪；2009年河南杞县钴60泄露谣言，造成群众恐慌，纷纷外逃至周边县市，严重影响了社会治安；2017年3月的推销肥皂致晕厥的谣言，造成居民情绪恐慌，一定程度上影响了社会治安的穩定；2017年“棉花肉松”谣言，对市场经营环境造成了破坏，扰乱了市场秩序，毁坏了相关企业的声誉，对企业的经济效益产生了一定影响等。
（一） 案例及其适用的法律法规
2011年3月11日，里氏8.9级的东日本大地震突然爆发，地震本身并没有给日本带来特别严重的损失，但随后发生的海啸，却给日本带来了沉痛的创伤。此次地震共造成11232人遇难。同时，还造成日本福岛县第一核电1号机组爆炸，造成核泄漏的严重事故。每当有重大事件发生，也是谣言的高发时期。日本核泄漏的消息很快传到我国，这时的别有用心的人编造谣言称食用碘盐可以预防核辐射，人们纷纷前往市场中抢购食盐，造成市场上的食盐被疯抢，食盐价格也随之走高，扰乱了市场秩序，同时谣言中“受到核辐射的影响”这句话引起了一定的恐慌情绪，严重影响了社会稳定。对此，中国公安部门开展行动，相关责任人被查处，行政拘留10日，罚款500元的处罚。 对于此次谣言事件，公安部门对其的处理主要是依据《中华人民共和国治安管理处罚法》。《治安管理处罚法》第二十五条规定：“散布谣言，谎报险情、警情故意扰乱公共秩序，处5日以上10日以下拘留，可以并处500元以下罚款；情节较轻的，处5日以下拘留或者500元以下罚款。”
2009年夏天，河南杞县钴60即将爆炸的谣言突然在网络中以及人民群众中快速传播，导致许多不明真相的群众纷纷逃至周边县市，上演了所谓现实版的“杞人忧天”。在谣言传播的一个月前，早已经出现了钴60的故障，但是当地政府对于此类现象采取的措施是不公开，在事件发生之后不接受采访，不允许媒体报道。直至一个月之后，才公布对于该事件的相关消息。但是为时已晚，网络中已经谣言四起，许多群众相信并纷纷外逃，造成道路拥堵，恐慌情绪蔓延，严重的影响了社会治安。当地政府不得不对此进行辟谣。对于此次谣言，当地政府采取多重措施辟谣，5名造谣者被刑拘。对于此次事件的处理结果主要是依据《中华人民共和国治安管理处罚法》中的有关规定。
由以上案例可以看出，网络社会并不是与现实社会脱节的，而是紧密相连的。案例中的两个网络谣言都对社会安定、市场秩序起到了严重的破坏作用。目前，对于网络谣言的法律治理措施，主要依据的是《中华人民共和国治安管理处罚法》以及《中华人民共和国刑法》等相关法律法规。《中华人民共和国刑法》第二百二十一条规定：“捏造并散布虚伪事实，损害他人的商业信誉、商品声誉，给他人造成重大损失或者有其他严重情节的。处二年以下有期徒刑或者拘役，并处或单处罚金。”
在2017年的“塑料紫菜”谣言，对于相关企业的生产效益以及企业声誉造成了一定的影响，那么针对此案中相关责任人的处罚，则可以使用刑法的第二百二十一条的规定。
（二） 对谣言治理的相关法律法规仍需不断完善
对于网络谣言的治理，中国目前还是主要依靠法治，新增或是对相关法律进行修改，增添了对于网络谣言的相关规定与惩罚措施。中国对于互联网管理立法相较于国外来说，尤其是对于美国来说起步较晚，目前对于互联网中存在的谣言问题的治理，主要是将现实社会中的法律延伸到网络社会。相继在《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》、《中华人民共和国未成年人保护法》中增加了与之相关的内容。也陆续出台了《中华人民共和国网络安全法》、《最高法、最高检关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件适用法律若干问题的解释》、《最高人民法院关于审理编造、故意传播虚假恐怖信息刑事案件适用法律若干问题的解释》以及《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》等相关的法律文件对于网络谣言进行治理。
2013年，最高人民法院和最高人民检察院出台相关司法解释：“利用信息网络诽谤他人，同一诽谤信息实际被点击、浏览次数达到500次以上，或者被转发次数达到500次以上的应当认定为刑法第二百四十六条第一款规定的‘情节严重’，可构成诽谤罪。”[8]（313）“编造虚假信息，或者明知是编造的虚假信息，在信息网络上散布，或者组织、指使人员在网络上散布、起哄闹事，造成公共秩序严重混乱的，依照刑法第二百九十三条第一款第（四）项的规定，以寻衅滋事罪定罪处罚。”[8]（313）
《互联网信息服务管理办法》中对互联网服务提供者做出了相关规定：“互联网信息服务提供者不得制作、复制、发布、传播含有下列内容的信息：……（六）散布谣言，扰乱社会秩序，破坏社会稳定的……（八）侮辱或者诽谤他人，侵害他人合法权益的。违反以上内容之一的信息，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，由公安机关、国家安全机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》、《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》等有关法律、行政法规的规定予以处罚；对经营性互联网信息服务提供者，并由发证机关责令停业整顿直至吊销经营许可证，通知企业登记机关；对非经营性互联网信息服务提供者，并由备案机关责令暂时关闭网站直至关闭网站”。
就目前的形势以及从1—5月份的谣言数量能够看出，这些对于网络谣言治理的法律法规以及相关司法解释的出台并没有很好的遏制网络谣言的传播，实际效果并不明显，网络社会中仍然充斥着各种谣言，并对现实社会造成了严重的影响。对于网络谣言的治理，还需要在法治上多下功夫，更好的治理现阶段所面临的问题，采取更有效的措施来治理网络谣言。
三、 基于法治思维的治理措施
网络谣言问题不是中国独有，国外很多国家也被网络谣言问题所困扰。对此类问题国外采取了各种对策进行治理，出台各种法律法规，形成了一套比较完整的法律体系；政府主动公开信息，建立阳光政府等。对于中国政府和法制部门应该紧跟时代步伐，创新思维方式、工作方式以及管理方式，积极借鉴国外有关网络谣言治理的经验，完善相关法律体系，加强处罚力度，有效治理网络谣言。
（一） 国外对于网络谣言的治理经验
美国是世界上互联网技术最为发达的国家，在互联网技術方面可谓是世界领先，并且对于互联网中出现的问题主要是用法律法规进行治理。美国司法部门先后制定并通过了《联邦禁止利用电脑犯罪法》、《电脑犯罪法》等约130项法律、法规，对包括谣言在内的网络传播内容加以规制。美国在网络治安方面的处罚力度颇大，曾经有这样一起诽谤事件，受害女子获赔1130万美元，大约折合人民币8千9百万元人民币，这个案件也创下了美国的处罚之最。在这方面，韩国也出台了《电子通信基本法》来治理网络谣言，对网络谣言的治理措施也是和美国的高额处罚措施大致相同。
同时，美国政府也重视信息的公开透明，对于政务信息的公开透明采用立法的形式确定下来。1966年通过了关于确认和保护公众对政府知情权的一个法案，即《信息自由法》以及1976年通过《政府阳光法》，使公民获得权利听取政府工作会议。美国政府要求政府信息必须公开，疏通与引导相结合，自由与限制并重，遏制网络谣言的传播。 英国对谣言的治理方法是将谣言治理纳入到整个社会危机管理中。2011年实施《调查权管理法》，随后在社区设立了公民咨询局，向市民提供免费的咨询，对民众的疑惑进行解答与证实。公民咨询局、政府以及议会等之间联系频繁，保证了在对民众提供咨询时的权威性。同时，英国也出台了多部专业法规，如：《数据保护法》、《隐私及电子通信条例》和《防止滥用电脑法》，并采取多种监管措施，对网络进行时时监管，净化网络环境。
在日本，2011年东日本大地震后，围绕地震及辐射的各种谣言在网络上流传广泛。日本总务省要求电气通信事业者在保证报道的同时，采取相关必要措施，以消除谣言对日本社会的危害。在西班牙，巴塞罗那市政府设立了“抵制谣言代理人”岗位，专门从事破除谣言以及向公民传播真相的工作，帮助公民在遇到谣言时能够有获取即时辨析的途径。2003年，新加坡媒体发展管理局履行网络信息管理职能，鼓励网络行业建立自己的评判标准。该局会适时查处网络谣言，造成严重后果的还会被以诽谤罪起诉。
（二） 网络谣言的治理对策
中国目前正处于经济转型期，食品安全、生产安全、社会治安以及医疗、教育等各种社会问题凸显，公众产生了焦虑与不安。利益的冲突、情绪的宣泄以及某些居心叵测的人都是网络谣言产生的原因。针对不断恶化的网络环境，不能仅仅是呼吁广大网民提高自律意识，不造谣、不信谣、不传谣并提高自身的科学文化修养。但是在面对谣言时，这些呼吁都被抛在了脑后，理性思维石沉大海，跟风行为持续增长，抵御网络谣言的第一道防线不攻自破。所以，治理网络谣言，关键在于法治。通过问题導向原则，针对目前中国网络谣言治理方面存在的问题，并结合国外治理经验，提出以下治理对策：
1. 加强立法，完善法律法规。首先，纵观以上国家的治理经验，他们都采用了立法的措施。我国目前虽然出台了网络谣言治理的法律文件，但从总体来看，我国对于网络谣言的处罚，其主要依据还是两高的司法解释以及《中华人民共和国刑法》或是《中华人民共和国治安管理处罚法》，这两部法律，在修订过程中增添了有关网络犯罪的定罪量刑标准。从河南杞县钴60泄露谣言以及食盐抢购风波事件的处理结果上来看，这两者都使用了《中华人民共和国治安管理处罚法》。美国、英国、韩国等国家也都出台了相关的专业法律法规，对网络谣言等做出具体规定以及惩罚措施。
中国目前虽然出台了《中华人民共和国网络安全法》以及《互联网信息服务管理办法》、《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》等法律性文件，但网络谣言方面的专业法律法规相较于国外来说数量少。针对此种情况，中国有必要完善法制体系的建设，出台专业性、行业性的法律法规，用专门的法律法规对网络谣言传播中的各个主体进行责任划分，针对网络谣言事件全面进行处罚，而不是单纯的对网络谣言的制造者进行处罚，而传播者和互联网管理方免于处罚，法治的实现需要法制的完善。
其次，修改国内目前有关法律文件，以适应时代的发展。比如《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》、《互联网信息服务管理办法》以及《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》这三个文件分别颁布于1997年、2000年和2000年，距今已经20年。其中某些条款不能紧跟时代的发展，有必要对其进行修改和补充。
2. 加大网络谣言的处罚力度。河南杞县的钴60泄露谣言以及抢盐风波事件，对社会的安定造成了严重的影响，民众形成恐慌情绪，破坏市场的稳定，但从其处理结果来看，只是对于相关责任人进行了几日拘留以及小额的罚金。中国的处罚措施多集中于拘役、管制以及几年刑期，即使刑满释放，很难从根本上有效的杜绝网络违法事件的发生。依据《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定，仅仅是罚金以及几日的拘留，对于违法者来说这些处罚无关痛痒。《中华人民共和国刑法》较《中华人民共和国治安管理处罚法》的处罚略重。但对比美国和韩国的惩罚措施来说，中国对网络谣言的相关责任人的处罚力度较美国低，不足以令违法者望而生畏。由此可见，违法成本低是谣言久治不灭的重要原因之一。
从对谣言的分类可以看出，安全类谣言大部分带来的都是对于公共秩序的破坏以及对于公共安全、社会治安的威胁。鉴于此种情况，建议将这类谣言的治理上升到公共安全的层次。一旦上升到公共安全的层面之后，对于网络谣言相关责任人的定罪处罚将会较现在大幅度的加重。《中华人民共和国刑法》第二百九十一条第二款规定：“编造爆炸威胁、生化威胁、放射威胁等恐怖信息，或者明知是编造的恐怖信息而故意传播，严重扰乱社会秩序的，处三年以下有期 徒刑、拘役或管制；造成严重后果的，三年以上七年以下有期徒刑。” [8]（56）现阶段网络谣言的成本几乎为零，而谣言的治理成本则与其相反，公安部门组织人力侦查，跨地域督办以及对相关责任人的审理。借鉴美国对于网络谣言的处罚力度，中国应加强处罚力度，并且通过网络、电视媒体直播等方式公开审理网络谣言案件，杀一儆百，起到震慑作用。
3. 加强政府信息透明度的法制建设。河南杞县钴60谣言之所以能够产生并迅速传播的主要原因是当地政府没有及时的对外公开信息。对于先前已经发生的钴60故障一事，当地政府采取不公开，不接受采访的消极行为，给予造谣者以可乘之机。就目前中国的现状而言，此类情况依然存在。政府为了维护其形象，采取消极态度，回避民众上访以及媒体采访，在事件发酵之后不得已公开相关信息，但为时已晚。
美国早已针对信息公开透明建立了相关的法律法规，而中国目前还没有一部专门与政务信息公开相关的法律法规，阳光政府的建立还有待进一步完善。政务信息公开透明了，更多的真相才能进入到人们的视野中，民众对事件也能够有清醒的认识。虽然中国已经有相应的政府信息公开制度，各级政府也对于信息公开制定了相应的制度，比如： 四川规范“省长信箱” 群众建议5天内可得到回复、合肥“群众公议”让自由裁量更“阳光”、银川推行政务“点题公开”，把群众最需要知道的事情公开等。就现在来看，各级政府还不能较好地认真履。
虽然说治理谣言的关键在于法治，但是同时谣言也需要止于透明。政府政务信息的公开制度，没有太强的约束力。中国政府可以借鉴美国对于信息公开采取的立法的措施，用法律保障各级政府政务信息的公开透明，让权力在阳光下运行，让民众真正看得见，真正了解国家的大政方针，同时也督促政府有关部门不要在一些不该隐瞒的事情上含糊其辞，部门之间互相推诿。
4. 变“被动治理模式”为“主动治理模式”。中国目前对于网络谣言的治理办法多集中在“堵”，缺乏有效的疏导。在抢盐风波和钴60事件爆发前，相关部门没有敏锐的察觉到异样，一贯的措施是在网络谣言大规模地进行传播并造成了一定的后果时，有关部门对谣言追根溯源，对造谣者进行处罚，并邀请专家进行辟谣。这种一贯的封堵治理模式，没有有效的对网络谣言进行很好的打击。政府有关部门的治理思维还停留在“被动治理”的模式上，发现一起查处一起，没有转换治理模式。
中国政府可以借鉴英国的公民咨询局、西班牙的抵制谣言代理人等治理方式，成立专门的咨询机构。对网络信息进行疏通与引导，掌握主动权，治理网络谣言现象。“群众在哪，我们的领导干部就要到哪去。各级党政机关领导要学会通过网络走群众路线，经常上网看看，了解群众所思所愿，收集好想法好建议，积极回应网民关切，解疑释惑”，掌握信息传播的主动权与领导权。“各地区各部门要适应传播对象化、分众化趋势，进一步提高政务微博、微信和客户端的开通率，充分利用新兴媒体平台交流、互动传播的特点和政府网站的互动功能，提升信息回应的到达率。建立与宣传、网信等部门的快速反应和协调联动机制，加强与有关媒体和网站的沟通，扩大回应信息的传播范围” 。[10]
现阶段网络中出的网络谣言现象，严重的扰乱了社会秩序，对公共安全产生了影响。对于网络谣言的治理是一个全方位治理的过程，但治理谣言的关键在于法治，同时其他方面的措施也要跟得上。对行为各方主体的约束，法律是最为有效的方式。法治层面的建设加强了，执法层面的力度跟进了，其他方面的措施能够到位，网络谣言现象就会从根本上得到解决，才能还网络世界一片净土。