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逮捕作为刑事诉讼法中最严厉的强制措施，其性质为对犯罪嫌疑人、被告人的人身自由予以一段时间剥夺的程序性措施，并不具有实体处罚性质。实施逮捕的根本目的就是保障刑事诉讼活动的顺利进行，保证国家对刑事犯罪进行追诉能够有效实现。在现实办案过程中，逮捕是适用率最高的强制措施，随着宽严相济刑事政策的提出，逮捕高适用率成了理论界关注的焦点，逮捕大有不能承受之重之势，特别是在对外来人口犯罪如何适用逮捕强制措施，无论在法学理论上，还是在司法实践中都是一个值得重视和认真思考的问题。笔者以所在的泰宁县院分析当前对外来人员适用逮捕强制措施的现状，进而提出笔者对外来人员适用逮捕强制措施的一些看法。
一、当前我县外来人员犯罪的特点
1、从犯罪类型上看，主要集中在盗窃、抢劫、抢夺等侵犯财产性质的犯罪上，这一特点显然与外来人员经济收入的不稳定和无保障，以及对外来人员的控制和管理不力有关。据我院统计，2008年以来，批捕抢劫、抢夺、盗窃三类案件45件97人，占批捕总人数的53％。
2、从对外来人员适用强制措施来看，泰宁县院从2008年至今共受理提请批准逮捕案件237件398人，批准逮捕216件370人，其中受理批准逮捕外来人员犯罪案件96件153人，批准逮捕90件141人，占总批准案件的41%。外来人员犯罪除事实不清或不够成犯罪的情况下，不予逮捕外，其余外来人员犯罪案件一律逮捕。
3、从捕后的处理情况来看，轻刑犯所占比例较大，表明外来人员所犯罪行，有相当一部分犯罪，性质不严重，犯罪情节较轻，行为人的主观恶性和人身危险性不大。据泰宁县院统计，2008年至今，全县判处三年以下有期徒刑75人，占外来人员批捕总数的56.3％，判处免予刑罚处罚、管制、拘役、单处罚金20人，占批捕总数的15％，判处缓刑53人，占批捕总数的39.8％。
二、对外来人口过度适用逮捕强制措施的原因
从上述统计数据可以看出，对外来人员的逮捕适用率一直居高不下，尤其是捕后轻型率过高，这一现状与大力倡导贯彻落实宽严相济刑事政策，保障人权的司法要求相悖，也与现行提出的化解社会矛盾、社会管理创新等三项重点工作相背而行，之所以出现这种情况的原因有：
1、执法人员理念保守。因地域差异，本地人对外来人员具有强烈的排斥性，而这种潜意识的排外意识，在执法人员中也会有所体现，在主观判断上总是想当然地认为外来人员犯罪的主观恶性大，应予以严厉打击。更主要的是，执法人员在传统法律文化的影响下，重打击轻保护、重实体轻程序的传统观念根深蒂固；同时也对逮捕这一强制措施的性质和功能定位缺少正确的认识，将逮捕作为配合侦查的手段，将逮捕功能等同于刑罚功能，将逮捕当成惩罚犯罪的手段，甚至作为平息矛盾的途径。如此诸多执法行为中的意识偏差阻碍了逮捕权的正确行使，在实践中往往是构罪即捕。凡构成犯罪的均作出批捕决定，认为可捕可不捕的捕了才能体现打击力度，忽视了逮捕的必要性，随意降低逮捕规格，以捕代侦、以捕安民。
2、逮捕法定条件抽象。刑事诉讼法对逮捕条件规定得过于原则和笼统，缺乏可操作性，导致逮捕强制措施被过度使用。《刑事诉讼法》第61条第1款规定“对有证据证明有犯罪事实，可能判处徒刑以上刑罚的犯罪嫌疑人、被告人采取取保候审、监视居住等方法，尚不足以防止发生社会危险性，而有逮捕必要的，应即依法逮捕”，这是法律对逮捕条件的典型性表述。从现行刑事诉讼法规定逮捕的三个条件来看：其一，有证据证明有犯罪事实的事实条件。现行法律对证据的质和量未作具体规定，办案人员对“何为有证据证明”把握的自由度和空间较大；其二，可能判处徒刑以上刑罚的处刑条件。且不说我国刑法所规定的每一个罪名均包含有期徒刑，更何况在审查批捕阶段，影响量刑的一些事实和情节并未全部查清，要判断是否可能判处徒刑以上刑罚，也难免要带上办案人员诸多主观色彩；再者在审查起诉、法庭审判阶段犯罪嫌疑人也有可能因认罪态度较好、取得被害人谅解、立功等因素被从轻或减轻处罚而判处徒刑以下刑罚；其三，采取取保候审，监视居住等方法，尚不足以防止发生社会危险性而有逮捕必要。对于这一逮捕必要性条件，什么是社会危险性，何谓有逮捕必要，在司法实践中，则更是见仁见智，这无疑又增加了适用逮捕的随意性。
3、强制措施体系缺陷。我国的刑事强制措施体系由拘传、取保候审、监视居住、拘留、逮捕组成。其中，拘传和拘留属于短期强制措施，因其法定时间过短，无法保障案件侦查，只能作为临时性、过渡性强制措施。取保候审、监视居住作为非羁押性强制措施，对犯罪嫌疑人的控制能力弱于逮捕，而司法实践中存在的“取保候审不管用”、“监视居住用不了”等困难又进一步阻碍了取保候审、监视居住的适用。对“可能判处管制、拘役或者独立适用附加刑”的外地犯罪嫌疑人而言，要财保没财，想人保没人，“脱保”逃跑又追究不了犯罪嫌疑人或保证人的责任；欲监视居住犯罪嫌疑人又没有住处，指定居所的监视居住成了变相拘禁。而对“可能判处有期徒刑以上刑罚”的犯罪嫌疑人要求“不致发生社会危险性”才能取保候审、监视居住，办案人员谁也不愿引火烧身。这样一来，外来人员的逮捕强制措施被过度适用在所难免，既安全，又方便，还能给进一步侦查提供足够的时间和空间。
4，外来人员自身因素。因外来人员的外来性特性导致其在犯罪地的社会关系不多，提供不出合适的保证人，没有相对固定的居所，也没有一定的经济保障，交不起保证金，导致缺乏适用取保候审、监视居住的条件。如果检察机关对外来人员犯罪后不予逮捕，犯罪嫌疑人在取保候审期间串供、自杀、毁灭、伪造证据或被告人在起诉、审判阶段逃跑等妨碍刑事诉讼活动的行为，导致刑事诉讼活动无法进行，检察机关将面临法院和公安机关的双重压力，因此基于现实考量，对外来人员不会积极适用不捕。
三、降低外来人口逮捕适用率的途径和措施
基于以上几点分析，可见对外来人员逮捕适用扩大化的存在有着多种原因，在外来嫌疑人这一特殊群体中的突出表现一是不符合处刑条件而适用，二是不论社会危险性的有无而逮捕。超越法律，以侵犯公民的人身自由为代价所换取的诉讼活动顺利进行必然招致对逮捕的正当性和合法性的怀疑。笔者就如何对外来人员犯罪探行不捕机制，处刑实施轻缓化，使其能享受到本地人一样的司法待遇提几点对策：
1、改变执法观念，准确定位逮捕措施。司法机关和办案人员要转变执法观念，深化社会主义执法理念，全面贯彻“公正执法”和“宽严相济”刑事司法政策，坚持化解社会矛盾等三项重点工作，坚持“法律面前人人平等”的执法观念，把“公平公正”的执法理念贯彻于办理每个案件的工作中，坚决克服“外省籍犯罪人员一律批准逮捕”、“对外省籍犯罪人员的惩处要严于本地犯罪人员”的片面执法观念和“执法歧视”现象，坚持“主体的平等性”，以同一的法律、相同的条件、积极的效果来衡量对外省籍犯罪人员是否应作出构罪不捕的决定，从而真正体现执法的公平公正性，对外省籍犯罪人员的构罪不捕工作实行“同化政策”。其次，要对逮捕措施的性质与功能有个重新的定位，要认识到逮捕是一种最为昂贵的强制措施，它是以牺牲和剥夺他人的人身自由为代价的。其使用得越随意、越广泛、越过度，给社会带来的负面效应就会越直接、越久远、越深重。在办案过程中应将逮捕措施真正适用于“确有逮捕必要”的犯罪嫌疑人，避免逮捕权的过度滥用和扩张，避免适用逮捕的随意性，摒弃就案办案的机械执法，注重执法的政治效果、法律效果和社会效果。
2、明确逮捕标准，把握无逮捕必要不捕的条件。对于外来人口实施的犯罪，在适用逮捕措施时，应当区别情况，分别对待。对于一些严重危害国家安全和破坏社会秩序的犯罪，如杀人、绑架、抢劫、强奸、黑恶势力的犯罪等，因罪行严重，行为人的主观恶性和社会危害性较大，妨害诉讼顺利进行的可能性较大，应当逮捕。对于一些过失犯罪、初犯、偶犯等主观恶性小、犯罪情节轻微、危害不大的外来犯罪嫌疑人可以更多地依法适用非羁押强制措施。对于在当地有相对固定的工作单位或住所，或者在当地连续工作、居住时间1年以上的外来人员涉嫌轻微犯罪，符合取保候审、监视居住条件的，一般不予批准逮捕。对于案情简单，事实清楚，证据确实、充分的刑事案件中的犯罪嫌疑人，认为不符合取保候审、监视居住条件，又有证据证明其有妨碍刑事诉讼可能的，检察机关在决定批准逮捕的同时，可以建议侦查机关及时移送审查起诉，实现快侦、快诉、快判，尽可能缩短其羁押时间，防止出现逮捕羁押期限超过实际判处刑期的情况。如果犯罪嫌疑人一旦具备取保候审条件，应当解除羁押。对已被采取逮捕措施的外来犯罪嫌疑人，符合取保候审条件的，可以变更强制措施，予以取保候审或者监视居住。
3、完善非羁押性措施的适用和监管条件，保证不予羁押的犯罪嫌疑人不逃避侦查和审判。进一步明确对外来涉案人员的非羁押性措施的适用条件，建立、健全相应配套监管机制：一是检察机关与公安机关共同探索建立异地保证人制度。鉴于外来涉案人员在犯罪地缺乏保证人，可以让其提供其户籍地或常住地的保证人来履行保证义务，既方便其提供保证人，也有利监督保证人履行保证义务。二是在公安机关内部建立一个全国联网的取保候审信息查询反馈系统。可以随时查阅公民身份信息、被取保候审人的犯罪记录、取保理由、脱逃记录、履行义务情况等，为异地办案机关提供被取保候审人的基本信息。三是在立法上增设对被采取取保候审等强制措施后逃跑行为予以处罚的罪名，以利追究其刑事责任。
4、多种渠道寻找外来人员担保条件。外来人员构罪即捕，取保候审、监视居住难以落实，主要的原因是其居无定所，流动性强，诚信难测，担保缺失。但随着时间的推移，这几年大量涌入城市务工的外来人员的性质在不断变化，如有的举家在城里打工，打工多年，有相对固定的居所，有的在企业中担任中层、骨干，或开店办企业成为小老板等，他们已融入城市，“同化”程度不断增强，在一定程度上已成为这个城市不可或缺的一部分。因此，外来人员在本地有相对固定职业的亲友、同事、雇主以及所在企业、社区及有关合法自治组织的负责人，符合保证人条件的，均可以作为保证人。公安在办理外来人员轻微犯罪案件时，在侦查犯罪事实的同时，了解他的家庭情况、居住状况、务工情况等材料，一并调取，以执法人员确定其有无担保条件，斟酌其是否适合不捕。
（作者通讯地址：福建省泰宁县人民检察院，福建三明354400）
一、当前我县外来人员犯罪的特点
1、从犯罪类型上看，主要集中在盗窃、抢劫、抢夺等侵犯财产性质的犯罪上，这一特点显然与外来人员经济收入的不稳定和无保障，以及对外来人员的控制和管理不力有关。据我院统计，2008年以来，批捕抢劫、抢夺、盗窃三类案件45件97人，占批捕总人数的53％。
2、从对外来人员适用强制措施来看，泰宁县院从2008年至今共受理提请批准逮捕案件237件398人，批准逮捕216件370人，其中受理批准逮捕外来人员犯罪案件96件153人，批准逮捕90件141人，占总批准案件的41%。外来人员犯罪除事实不清或不够成犯罪的情况下，不予逮捕外，其余外来人员犯罪案件一律逮捕。
3、从捕后的处理情况来看，轻刑犯所占比例较大，表明外来人员所犯罪行，有相当一部分犯罪，性质不严重，犯罪情节较轻，行为人的主观恶性和人身危险性不大。据泰宁县院统计，2008年至今，全县判处三年以下有期徒刑75人，占外来人员批捕总数的56.3％，判处免予刑罚处罚、管制、拘役、单处罚金20人，占批捕总数的15％，判处缓刑53人，占批捕总数的39.8％。
二、对外来人口过度适用逮捕强制措施的原因
从上述统计数据可以看出，对外来人员的逮捕适用率一直居高不下，尤其是捕后轻型率过高，这一现状与大力倡导贯彻落实宽严相济刑事政策，保障人权的司法要求相悖，也与现行提出的化解社会矛盾、社会管理创新等三项重点工作相背而行，之所以出现这种情况的原因有：
1、执法人员理念保守。因地域差异，本地人对外来人员具有强烈的排斥性，而这种潜意识的排外意识，在执法人员中也会有所体现，在主观判断上总是想当然地认为外来人员犯罪的主观恶性大，应予以严厉打击。更主要的是，执法人员在传统法律文化的影响下，重打击轻保护、重实体轻程序的传统观念根深蒂固；同时也对逮捕这一强制措施的性质和功能定位缺少正确的认识，将逮捕作为配合侦查的手段，将逮捕功能等同于刑罚功能，将逮捕当成惩罚犯罪的手段，甚至作为平息矛盾的途径。如此诸多执法行为中的意识偏差阻碍了逮捕权的正确行使，在实践中往往是构罪即捕。凡构成犯罪的均作出批捕决定，认为可捕可不捕的捕了才能体现打击力度，忽视了逮捕的必要性，随意降低逮捕规格，以捕代侦、以捕安民。
2、逮捕法定条件抽象。刑事诉讼法对逮捕条件规定得过于原则和笼统，缺乏可操作性，导致逮捕强制措施被过度使用。《刑事诉讼法》第61条第1款规定“对有证据证明有犯罪事实，可能判处徒刑以上刑罚的犯罪嫌疑人、被告人采取取保候审、监视居住等方法，尚不足以防止发生社会危险性，而有逮捕必要的，应即依法逮捕”，这是法律对逮捕条件的典型性表述。从现行刑事诉讼法规定逮捕的三个条件来看：其一，有证据证明有犯罪事实的事实条件。现行法律对证据的质和量未作具体规定，办案人员对“何为有证据证明”把握的自由度和空间较大；其二，可能判处徒刑以上刑罚的处刑条件。且不说我国刑法所规定的每一个罪名均包含有期徒刑，更何况在审查批捕阶段，影响量刑的一些事实和情节并未全部查清，要判断是否可能判处徒刑以上刑罚，也难免要带上办案人员诸多主观色彩；再者在审查起诉、法庭审判阶段犯罪嫌疑人也有可能因认罪态度较好、取得被害人谅解、立功等因素被从轻或减轻处罚而判处徒刑以下刑罚；其三，采取取保候审，监视居住等方法，尚不足以防止发生社会危险性而有逮捕必要。对于这一逮捕必要性条件，什么是社会危险性，何谓有逮捕必要，在司法实践中，则更是见仁见智，这无疑又增加了适用逮捕的随意性。
3、强制措施体系缺陷。我国的刑事强制措施体系由拘传、取保候审、监视居住、拘留、逮捕组成。其中，拘传和拘留属于短期强制措施，因其法定时间过短，无法保障案件侦查，只能作为临时性、过渡性强制措施。取保候审、监视居住作为非羁押性强制措施，对犯罪嫌疑人的控制能力弱于逮捕，而司法实践中存在的“取保候审不管用”、“监视居住用不了”等困难又进一步阻碍了取保候审、监视居住的适用。对“可能判处管制、拘役或者独立适用附加刑”的外地犯罪嫌疑人而言，要财保没财，想人保没人，“脱保”逃跑又追究不了犯罪嫌疑人或保证人的责任；欲监视居住犯罪嫌疑人又没有住处，指定居所的监视居住成了变相拘禁。而对“可能判处有期徒刑以上刑罚”的犯罪嫌疑人要求“不致发生社会危险性”才能取保候审、监视居住，办案人员谁也不愿引火烧身。这样一来，外来人员的逮捕强制措施被过度适用在所难免，既安全，又方便，还能给进一步侦查提供足够的时间和空间。
4，外来人员自身因素。因外来人员的外来性特性导致其在犯罪地的社会关系不多，提供不出合适的保证人，没有相对固定的居所，也没有一定的经济保障，交不起保证金，导致缺乏适用取保候审、监视居住的条件。如果检察机关对外来人员犯罪后不予逮捕，犯罪嫌疑人在取保候审期间串供、自杀、毁灭、伪造证据或被告人在起诉、审判阶段逃跑等妨碍刑事诉讼活动的行为，导致刑事诉讼活动无法进行，检察机关将面临法院和公安机关的双重压力，因此基于现实考量，对外来人员不会积极适用不捕。
三、降低外来人口逮捕适用率的途径和措施
基于以上几点分析，可见对外来人员逮捕适用扩大化的存在有着多种原因，在外来嫌疑人这一特殊群体中的突出表现一是不符合处刑条件而适用，二是不论社会危险性的有无而逮捕。超越法律，以侵犯公民的人身自由为代价所换取的诉讼活动顺利进行必然招致对逮捕的正当性和合法性的怀疑。笔者就如何对外来人员犯罪探行不捕机制，处刑实施轻缓化，使其能享受到本地人一样的司法待遇提几点对策：
1、改变执法观念，准确定位逮捕措施。司法机关和办案人员要转变执法观念，深化社会主义执法理念，全面贯彻“公正执法”和“宽严相济”刑事司法政策，坚持化解社会矛盾等三项重点工作，坚持“法律面前人人平等”的执法观念，把“公平公正”的执法理念贯彻于办理每个案件的工作中，坚决克服“外省籍犯罪人员一律批准逮捕”、“对外省籍犯罪人员的惩处要严于本地犯罪人员”的片面执法观念和“执法歧视”现象，坚持“主体的平等性”，以同一的法律、相同的条件、积极的效果来衡量对外省籍犯罪人员是否应作出构罪不捕的决定，从而真正体现执法的公平公正性，对外省籍犯罪人员的构罪不捕工作实行“同化政策”。其次，要对逮捕措施的性质与功能有个重新的定位，要认识到逮捕是一种最为昂贵的强制措施，它是以牺牲和剥夺他人的人身自由为代价的。其使用得越随意、越广泛、越过度，给社会带来的负面效应就会越直接、越久远、越深重。在办案过程中应将逮捕措施真正适用于“确有逮捕必要”的犯罪嫌疑人，避免逮捕权的过度滥用和扩张，避免适用逮捕的随意性，摒弃就案办案的机械执法，注重执法的政治效果、法律效果和社会效果。
2、明确逮捕标准，把握无逮捕必要不捕的条件。对于外来人口实施的犯罪，在适用逮捕措施时，应当区别情况，分别对待。对于一些严重危害国家安全和破坏社会秩序的犯罪，如杀人、绑架、抢劫、强奸、黑恶势力的犯罪等，因罪行严重，行为人的主观恶性和社会危害性较大，妨害诉讼顺利进行的可能性较大，应当逮捕。对于一些过失犯罪、初犯、偶犯等主观恶性小、犯罪情节轻微、危害不大的外来犯罪嫌疑人可以更多地依法适用非羁押强制措施。对于在当地有相对固定的工作单位或住所，或者在当地连续工作、居住时间1年以上的外来人员涉嫌轻微犯罪，符合取保候审、监视居住条件的，一般不予批准逮捕。对于案情简单，事实清楚，证据确实、充分的刑事案件中的犯罪嫌疑人，认为不符合取保候审、监视居住条件，又有证据证明其有妨碍刑事诉讼可能的，检察机关在决定批准逮捕的同时，可以建议侦查机关及时移送审查起诉，实现快侦、快诉、快判，尽可能缩短其羁押时间，防止出现逮捕羁押期限超过实际判处刑期的情况。如果犯罪嫌疑人一旦具备取保候审条件，应当解除羁押。对已被采取逮捕措施的外来犯罪嫌疑人，符合取保候审条件的，可以变更强制措施，予以取保候审或者监视居住。
3、完善非羁押性措施的适用和监管条件，保证不予羁押的犯罪嫌疑人不逃避侦查和审判。进一步明确对外来涉案人员的非羁押性措施的适用条件，建立、健全相应配套监管机制：一是检察机关与公安机关共同探索建立异地保证人制度。鉴于外来涉案人员在犯罪地缺乏保证人，可以让其提供其户籍地或常住地的保证人来履行保证义务，既方便其提供保证人，也有利监督保证人履行保证义务。二是在公安机关内部建立一个全国联网的取保候审信息查询反馈系统。可以随时查阅公民身份信息、被取保候审人的犯罪记录、取保理由、脱逃记录、履行义务情况等，为异地办案机关提供被取保候审人的基本信息。三是在立法上增设对被采取取保候审等强制措施后逃跑行为予以处罚的罪名，以利追究其刑事责任。
4、多种渠道寻找外来人员担保条件。外来人员构罪即捕，取保候审、监视居住难以落实，主要的原因是其居无定所，流动性强，诚信难测，担保缺失。但随着时间的推移，这几年大量涌入城市务工的外来人员的性质在不断变化，如有的举家在城里打工，打工多年，有相对固定的居所，有的在企业中担任中层、骨干，或开店办企业成为小老板等，他们已融入城市，“同化”程度不断增强，在一定程度上已成为这个城市不可或缺的一部分。因此，外来人员在本地有相对固定职业的亲友、同事、雇主以及所在企业、社区及有关合法自治组织的负责人，符合保证人条件的，均可以作为保证人。公安在办理外来人员轻微犯罪案件时，在侦查犯罪事实的同时，了解他的家庭情况、居住状况、务工情况等材料，一并调取，以执法人员确定其有无担保条件，斟酌其是否适合不捕。
（作者通讯地址：福建省泰宁县人民检察院，福建三明354400）