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关键词：西部大开发 税收优惠 鼓励类产业 执行情况
西部大开发税收优惠政策从 2001年起开始实施，西部大开发三轮税收优惠政策都规定对设在西部地区的鼓励类产业企业减按 15% 的税率征收企业所得税。至今已实行20年，财政部、税务总局、国家发展改革委于2020年联合下发了《关于延续西部大开发企业所得税政策的公告》（ 财政部公告2020年第23号），公告决定对西部大开发税收优惠政策进行延续。
一、西部大开发税收优惠政策主要变化概述
西部大开发税收优惠政策从2001年开始到现在， 已经实施两轮，目前优惠政策已经延续至第三轮（2021—2030年），本文对西部大开发三轮税收优惠政策进行梳理与总结（见下表），得出如下结论：第三轮西部大开发税收优惠政策仍然延续15%的优惠税率征收企业所得税，鼓励类企业的主营业务收入占比由70%降到了60%，这是西部大开发实施20年来首次降低此比例，降低了优惠政策享受门槛，加大对西部地区的税收优惠力度;对于国家鼓励类产业项目难以界定的产业，在第二轮优惠政策的由企业提供省级（含副省级）发展改革部门或其授权部门出具的证明文件，第三轮改为税务机关提请发展改革等相关部门出具意见，这一变化也减轻了企业负担。
二、内蒙古落实第二轮西部大开发税收优惠政策执行情况及效应分析
近些年来，内蒙古自治区西部大开发享受企业所得税优惠政策的纳税户数和减免税金额呈现上涨趋势，全区享受西部大开发企业所得税优惠政策的企业户数由2015年的400多户增长至2019年的900多户，减免税金额也由2015年的20多亿元增长至2019年的100多亿元。享受政策户数占比较高的的行业包括风力发电、烟煤和无烟煤开采、商业银行服务、太阳能发电、天然气生产和供应业等，享受减免金额较高的行业为烟煤和无烟煤开采洗选行业。从企业类型看，优惠政策对民营企业的发展起到明显推动作用，享受西部大开发税收优惠政策的民营企业纳税户数和减免税金额占总体享受政策比重最大，享受西部大开发政策引进的外资企业户数逐年上涨，民营企业享受西部大开发税收优惠政策户数和减免税金额都呈逐年上涨趋势。
（一）促进产业结构调整
西部大开发税收优惠政策促进了内蒙古自治区产业发展壮大和经济快速发展，对引导企业向鼓励类产业发展发挥了积极作用。内蒙古第二产业享受西部大开发税收优惠政策的企业户数和减免金额都逐年增加，第三产业享受西部大开发税收优惠减免税金额大幅增加，为内蒙古第三产业的快速发展带来良好条件。
（二）推动特色产业发展
西部大开发税收优惠政策减轻了企业税负，扶持了一批关系全区长远发展的特色企业和项目，形成了一些特色产业集群和大型企业集群。内蒙古煤炭资源储量超过8000亿吨，烟煤和无烟煤开采洗选等相关产业发达，成为地区经济发展的支柱产业。煤炭企业享受西部大开发税收优惠政策为其带来大量流动资金，盘活了企业经营，为其提供了安全生产建设和激发企业自主研发的经济扶持。内蒙古自治区农牧业资源丰富，乳业是内蒙古传统优势产业，对增加农牧民收入、拉动地区就业，促进地方经济发展具有极其重要的作用。以伊利、蒙牛为代表的乳业企业符合西部大开发鼓励类产业目录，享受西部大开发税收优惠政策，减免所得税金额较大。乳业企业依托政策优势，构建特色产业和支柱产业，不断提升产业竞争力。
（三）助推生态文明建设
长期以来，内蒙古矿区开采等粗放型产业对环境破坏现象较为突出，西部大开发税收优惠政策扶持蒙草生态等一批生态企业，促进矿山生态修复、土壤修复和盐碱地改良产业化发展以及草原生态修复，做好生态建设，促进经济的可持续发展。西部大开发税收优惠政策执行期间，一批清洁能源产业得到较快发展，内蒙古风能储量居全国首位，发展大规模集中式风电有着得天独厚的优势，风电发展比较早，在享受西部大开发税收优惠企业中占比很大。西部大开发税收优惠政策大力培育环保型、生态型企业发展，降低资源密集型企业带来的负面环境影响，为构筑我国北方重要生态安全屏障，打造祖国北疆亮丽风景线做出重要贡献。
三、西部大开发税收优惠政策存在的问题
（一）零负申报企业无法享受优惠政策
西部大开发税收优惠政策主要是企业所得税优惠政策，而企业所得税优惠政策主要是税率式减免方式，而享受此政策的前提是企业首先产生盈利，零负申报的企业则无法享受此项优惠政策。许多基础设施类投资项目，由于建设周期长、投资回报慢等原因，企业在前期可能会出现亏损，这使得企业无法享受西部大开发企业所得税税收优惠政策，影响了税收优惠政策的实效，与政策出台的预期产生差距。
（二）政策吸引力大幅下降
随着国家减税降费力度不断加大，企业所得税方面的税收优惠政策不断出台。以小微企业享受的企业所得税优惠政策为例，内蒙古自治区大部分企业都满足小微企业条件，小微企业税收优惠政策吸引力远大于西部大开发税收优惠政策吸引力。
（三）鼓励类产业目录界定较宽泛，难以准确认定
《西部地区鼓励类产业目录》仅仅给出了产业名称，没有进一步给出名词解读，在实际工作中经常出现无法判断是否属于哪类产业的情况。企业的生产经营业务越来越复杂，要将企业的主营业务与产业结构调整目录中的产业名称一一对应难度很大，虽然第三轮西部大开发税收优惠政策提出由税务机关提请发展改革等相关部门出具意见，较第二轮要求企业提供省级（含副省级）发展改革部门或其授权部门出具证明文件，减轻了企业负担，但对于税务部门是否增加了运行成本仍有待探讨，这无疑也给政策落实增加一定的执法成本。
四、完善建议
（一）增加其他税种税收优惠政策方式，给予鼓励类亏损企业政策支持
现行的西部大开发税收优惠政策主要是针对有盈利的鼓励类企业，而对于一些项目周期长、前期投入资本大的企业来说，未盈利之前享受不到西部大开发税收优惠政策，建议针对此类企业，可以增加增值税等其他税种的税收优惠方式，
（二）丰富西部大开发企业所得税税收优惠方式，增加政策优惠力度
现行的西部大开发税收优惠方式主要是税率式优惠方式，相比于小型微利企业普惠性所得税减免政策采用的税率式优惠与税基式优惠相结合的方式，西部大开发企业所得税采用15%这种税率式优惠方式的优惠力度则相对较弱。建议借鉴小型微利企业普惠性所得税减免政策，可将鼓励性企业减按一定比例计入应纳税所得额，增加政策优惠力度。也可采用设定一些条件，满足条件的鼓励类企业可采用加速折旧、投资抵免、延长亏损结转期限、再投资退税等间接优惠方式。也可提高对西部地区鼓励类科技型中小企业的研发费用加计扣除比例，提高允许一次性扣除的研发设备单位价值。间接优惠方式可以用于扶持建设周期长、投资成本较多、获利较完的项目，从而做到“放水养鱼”，增强政策激励效果。
（三）进一步细化解释现行鼓励类目录，适当授权省级政府对《西部地区鼓励类产业目录》的补充权限
建议对现行鼓勵类产业目录出台详细的行业判断标准，根据产业实际发展情况及时更新目录内产业名称，增加政策的实操性和适用性。建议下放部分权限给省级政府，根据各地区发展规划自行确定扶持产业，向国家层面报批。
西部大开发税收优惠政策从 2001年起开始实施，西部大开发三轮税收优惠政策都规定对设在西部地区的鼓励类产业企业减按 15% 的税率征收企业所得税。至今已实行20年，财政部、税务总局、国家发展改革委于2020年联合下发了《关于延续西部大开发企业所得税政策的公告》（ 财政部公告2020年第23号），公告决定对西部大开发税收优惠政策进行延续。
一、西部大开发税收优惠政策主要变化概述
西部大开发税收优惠政策从2001年开始到现在， 已经实施两轮，目前优惠政策已经延续至第三轮（2021—2030年），本文对西部大开发三轮税收优惠政策进行梳理与总结（见下表），得出如下结论：第三轮西部大开发税收优惠政策仍然延续15%的优惠税率征收企业所得税，鼓励类企业的主营业务收入占比由70%降到了60%，这是西部大开发实施20年来首次降低此比例，降低了优惠政策享受门槛，加大对西部地区的税收优惠力度;对于国家鼓励类产业项目难以界定的产业，在第二轮优惠政策的由企业提供省级（含副省级）发展改革部门或其授权部门出具的证明文件，第三轮改为税务机关提请发展改革等相关部门出具意见，这一变化也减轻了企业负担。
二、内蒙古落实第二轮西部大开发税收优惠政策执行情况及效应分析
近些年来，内蒙古自治区西部大开发享受企业所得税优惠政策的纳税户数和减免税金额呈现上涨趋势，全区享受西部大开发企业所得税优惠政策的企业户数由2015年的400多户增长至2019年的900多户，减免税金额也由2015年的20多亿元增长至2019年的100多亿元。享受政策户数占比较高的的行业包括风力发电、烟煤和无烟煤开采、商业银行服务、太阳能发电、天然气生产和供应业等，享受减免金额较高的行业为烟煤和无烟煤开采洗选行业。从企业类型看，优惠政策对民营企业的发展起到明显推动作用，享受西部大开发税收优惠政策的民营企业纳税户数和减免税金额占总体享受政策比重最大，享受西部大开发政策引进的外资企业户数逐年上涨，民营企业享受西部大开发税收优惠政策户数和减免税金额都呈逐年上涨趋势。
（一）促进产业结构调整
西部大开发税收优惠政策促进了内蒙古自治区产业发展壮大和经济快速发展，对引导企业向鼓励类产业发展发挥了积极作用。内蒙古第二产业享受西部大开发税收优惠政策的企业户数和减免金额都逐年增加，第三产业享受西部大开发税收优惠减免税金额大幅增加，为内蒙古第三产业的快速发展带来良好条件。
（二）推动特色产业发展
西部大开发税收优惠政策减轻了企业税负，扶持了一批关系全区长远发展的特色企业和项目，形成了一些特色产业集群和大型企业集群。内蒙古煤炭资源储量超过8000亿吨，烟煤和无烟煤开采洗选等相关产业发达，成为地区经济发展的支柱产业。煤炭企业享受西部大开发税收优惠政策为其带来大量流动资金，盘活了企业经营，为其提供了安全生产建设和激发企业自主研发的经济扶持。内蒙古自治区农牧业资源丰富，乳业是内蒙古传统优势产业，对增加农牧民收入、拉动地区就业，促进地方经济发展具有极其重要的作用。以伊利、蒙牛为代表的乳业企业符合西部大开发鼓励类产业目录，享受西部大开发税收优惠政策，减免所得税金额较大。乳业企业依托政策优势，构建特色产业和支柱产业，不断提升产业竞争力。
（三）助推生态文明建设
长期以来，内蒙古矿区开采等粗放型产业对环境破坏现象较为突出，西部大开发税收优惠政策扶持蒙草生态等一批生态企业，促进矿山生态修复、土壤修复和盐碱地改良产业化发展以及草原生态修复，做好生态建设，促进经济的可持续发展。西部大开发税收优惠政策执行期间，一批清洁能源产业得到较快发展，内蒙古风能储量居全国首位，发展大规模集中式风电有着得天独厚的优势，风电发展比较早，在享受西部大开发税收优惠企业中占比很大。西部大开发税收优惠政策大力培育环保型、生态型企业发展，降低资源密集型企业带来的负面环境影响，为构筑我国北方重要生态安全屏障，打造祖国北疆亮丽风景线做出重要贡献。
三、西部大开发税收优惠政策存在的问题
（一）零负申报企业无法享受优惠政策
西部大开发税收优惠政策主要是企业所得税优惠政策，而企业所得税优惠政策主要是税率式减免方式，而享受此政策的前提是企业首先产生盈利，零负申报的企业则无法享受此项优惠政策。许多基础设施类投资项目，由于建设周期长、投资回报慢等原因，企业在前期可能会出现亏损，这使得企业无法享受西部大开发企业所得税税收优惠政策，影响了税收优惠政策的实效，与政策出台的预期产生差距。
（二）政策吸引力大幅下降
随着国家减税降费力度不断加大，企业所得税方面的税收优惠政策不断出台。以小微企业享受的企业所得税优惠政策为例，内蒙古自治区大部分企业都满足小微企业条件，小微企业税收优惠政策吸引力远大于西部大开发税收优惠政策吸引力。
（三）鼓励类产业目录界定较宽泛，难以准确认定
《西部地区鼓励类产业目录》仅仅给出了产业名称，没有进一步给出名词解读，在实际工作中经常出现无法判断是否属于哪类产业的情况。企业的生产经营业务越来越复杂，要将企业的主营业务与产业结构调整目录中的产业名称一一对应难度很大，虽然第三轮西部大开发税收优惠政策提出由税务机关提请发展改革等相关部门出具意见，较第二轮要求企业提供省级（含副省级）发展改革部门或其授权部门出具证明文件，减轻了企业负担，但对于税务部门是否增加了运行成本仍有待探讨，这无疑也给政策落实增加一定的执法成本。
四、完善建议
（一）增加其他税种税收优惠政策方式，给予鼓励类亏损企业政策支持
现行的西部大开发税收优惠政策主要是针对有盈利的鼓励类企业，而对于一些项目周期长、前期投入资本大的企业来说，未盈利之前享受不到西部大开发税收优惠政策，建议针对此类企业，可以增加增值税等其他税种的税收优惠方式，
（二）丰富西部大开发企业所得税税收优惠方式，增加政策优惠力度
现行的西部大开发税收优惠方式主要是税率式优惠方式，相比于小型微利企业普惠性所得税减免政策采用的税率式优惠与税基式优惠相结合的方式，西部大开发企业所得税采用15%这种税率式优惠方式的优惠力度则相对较弱。建议借鉴小型微利企业普惠性所得税减免政策，可将鼓励性企业减按一定比例计入应纳税所得额，增加政策优惠力度。也可采用设定一些条件，满足条件的鼓励类企业可采用加速折旧、投资抵免、延长亏损结转期限、再投资退税等间接优惠方式。也可提高对西部地区鼓励类科技型中小企业的研发费用加计扣除比例，提高允许一次性扣除的研发设备单位价值。间接优惠方式可以用于扶持建设周期长、投资成本较多、获利较完的项目，从而做到“放水养鱼”，增强政策激励效果。
（三）进一步细化解释现行鼓励类目录，适当授权省级政府对《西部地区鼓励类产业目录》的补充权限
建议对现行鼓勵类产业目录出台详细的行业判断标准，根据产业实际发展情况及时更新目录内产业名称，增加政策的实操性和适用性。建议下放部分权限给省级政府，根据各地区发展规划自行确定扶持产业，向国家层面报批。