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摘 要：随着农民工队伍的不断壮大，农民工权益保障方面的问题也利益突出。本文从城乡统筹的角度研究农民工工伤保险问题，分析了农民工工伤保险的现状及其与城镇职工实现城乡统筹的障碍，并在此基础上提出了关于农民工与城镇职工工伤保险城乡统筹的对策和建议。
关键词：农民工；工伤保险；城乡统筹
党的十六大报告提出：“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务”统筹城乡发展，就一定要统筹城乡社会保障制度，就是要把农村和城市社会保障作为一个统一的整体加以考虑，逐步建立覆盖全社会的社会保障制度，使得城乡居民，能够享受到平等的社会保障。一个覆盖城乡居民的完善的社会保障制度是国家文明进步的重要标志，也是经济发展和社会进步的基本保证。农村社会保障体系作为整个社会保障体系的重要组成部分，其城乡统筹的重要性更是不言而喻。伴随超大规模的农村劳动力流动，由于认识及相关政策措施严重滞后，农民工领域出现了许多不容忽视的问题。
一、农民工工伤保险的现状
政府对农民工工伤保险的关注始于20世纪90年代，国内某些城市已经开始考虑将农民工工伤保险纳入社会保险体系，而深圳最早有此想法并付诸实践。然而，结果令人尴尬，退保现象大量出现，其原因恐怕要追溯到中国保险业传统的“属地管理原则”，即农民工在哪里投保，就只能在哪里享受保险权益。而农民工流动性较强，当投了保的农民工离开一地到其他地方务工时，由于不能继续享受保险权益，只能纷纷退保。据调查，在108家北京建筑企业（其中总包企业16家，专业承包企业3家，劳务企业89家）中，用人峰谷期实有人数分别为490306和260467人。2005年在北京参加“工伤、基本医疗”保险的人数为106749人，占用人高峰期人数的21.78%。
我国的现实中，对于这些最需要保护的农民工来说，能够享受到工伤保险待遇的却很少。据不完全统计，2003年底，外地在京的农民工有272万人，外地在京的施工企业中，没有一家为农民工参加工伤保险；而在北京其他企业中，仅有10万农民工被纳入工伤保险，占比3.6%。
在当前不规范的市场环境下，没有工伤保险，很可能意味着一旦发生工伤保险事故，就要企业承担赔付的责任，但这种赔付比起工伤保险的赔付来说缺乏制度的有力保障，企业会千方百计逃避工伤责任。据统计，2007年全国因工伤问题引发的行政复议和行政诉讼案件占劳动保障系统行政复议和行政诉讼案件的59%，在一些地区甚至高达70%。广大农民工迫切盼望首先参加工伤保险，以解决他们现实生活中最紧迫的问题。
二、农民工与城镇职工工伤保险的城乡统筹的障碍
1、人们对农民工认识上有误区
第一，人们对农民工的认识还不能完全清楚地将农民工与其他社会群体区别开来。比如，在农民工群体上应用最广的词语“民工”，它本身的含义指的是在政府动员下参与一些基础工程的农民。农民工跟农民不同，其从事的工作不是务农，他们是被分化出来的一部分非农职业劳动者。这种认识，对于农民工身上的身份变迁与社会地位的流动没有给予应有的注意。这样，对农民工向城市进军的前景就作出了错误的估计，也在实际中产生了对农民工权益的不正当侵犯现象。如，一方面要农民工在城里做工，一方面又不愿意承担农民工入城的社会保障等方面的成本。
第二，很多人认为农民工在城市找不到工作时便可以再回到乡村。目前中国城镇化水平仅为32％，离中等发达国家49％的比率还相差甚远，农村劳动者的大规模非农化是一条必由之路；而在有关农民工的一项调查活动中，农民工即使在城市处于失业状态，也只有14.6％的人愿意回到家乡去。因此，那种认为农民工在城市找不到工作时便可以再回到乡村的观点，并不符合绝大多数农民工的意愿及现实选择。
2、城乡二元社会结构
我国从20世纪50年代起走的是城乡分割的的二元经济道路，国家对城市和乡村、工业和农业、市民和农民实行不同的社会经济政策，资金和资源的配置长期向城市和工业倾斜。建立于此基础上的社会保障制度也相应地发展为城乡二元分割的局面，农民被分割、限制在一个有限的空间内，农村的发展无法享受与城市平等的待遇。由于城乡二元社会结构使城乡严重分离。“农民”二字便长期被作为一种身份标记成为身份卑微、社会地位低下的代名词。农民及农民工也就当然地成了城里人眼中的“二等公民”。这样，城镇的工伤保险自然也就将农民工排斥在外了。随着市场经济的完善以及传统户籍制度的改革，城乡二元社会结构必将会被一元的居民社会所代替。“农民工”这个概念也必将成为历史的陈迹。
3、现有的法律、法规政策对农民工的保护存在不足
长期以来我国社会保障立法不完善，缺乏对农民工的法律保护。第一，迄今为止我国仍然缺乏全国性的农民工社会保障立法，只有一些零散的地方性法规及一些规范性文件加以规定。第二，因为各个地方性的规定极为散乱、彼此之间不协调，无法形成体系，从而使社会保障没有发挥应有的效果。第三，由于缺乏全国性的法律规定，因此使企事业单位在交纳农民工保险金义务的履行方面，很难获得法律的强制力，也无法通过司法的途径来保障其履行。第四，我国现行各部门法中缺少相应的制度加以配合，民法、刑法、劳动法中缺少相应的规定，导致这种体系不能建立。
4、农民工自身素质相对低下
我国建国后实行的重工业优先发展战略，农村辅助城市发展战略，通过价格剪刀差从农村获取大量资金。农村没有积累资金，无法发展教育、社会保障等等事业，从而也导致了农村人口受教育水平低、素质技能低下的窘况。当农村的劳动力向城市转移时，由于自身素质技能的低下，加上没有组织作后盾，无法或不敢与用工单位争权益，同时对社会保障制度缺乏认识，往往自行放弃社会保障的庇护，像在广州、深圳等地，出台了关于农民工伤保险政策，但由于企业和农民工自身的抵制，参保率还是很低。
三、农民工与城镇职工工伤保险城乡统筹的对策和建议
1、建立农民工与城镇职工一体化的工伤保险制度
首先，建立专门的、统一的非赢利性机构。建立专门的、统一的非赢利性机构负责农民工及城镇职工的工伤保险基金管理、事故调查、医疗鉴定等，并对基金费用集中调剂，实行再分配，发挥互助互济、分担风险和共担风险的功能。
其次，确定农民工和城镇职工一样的工伤保险待遇。在农民工选择一次性或长期支付方式时，支付其工伤保险待遇的社会保险经办机构应向其说明情况。一次性享受工伤保险长期待遇的，需由农民工本人提出，与用人单位解除或者终止劳动关系，与统筹地区社会保险经办机构签订协议，终止工伤保险关系。
2、广泛宣传，提高农民工工伤保险在整个社会中的认识
城市的和谐发展的一个举措之一就是把农民工纳入到社会保障之中。“安全大于天”社会保障也可以理解为社会安全。把农民工纳入到社会保障体系之中，为农民工办理工伤保险，是“以人为本”理念在我国现阶段在农民工身上的体现。这不仅有利于统筹城乡发展，促进社会公平的实现，还可以从一定程度上减轻农民工工作的风险负担和缓解企业工伤矛盾，从而减少职工与企业的尖锐对立，维护社会的和谐与稳定。所以，通过宣传，一方面让农民工真的了解工伤保险，不断提升自身素质，另一方面，让整个社会真正认识农民工，了解农民工，关注农民工的生存状态，这样，农民工与城镇职工工伤保险的城乡统筹才显得更加有意义。
3、建立工会组织，健全利益表达机制
资强劳弱是市场经济中一种普遍的现象，由于掌握的资源很少，农民工尽管人数众多，但在公共决策中缺乏话语权，属于“沉默的大多数”。健全利益表达机制，例如社会舆论的汇集和分析机制、畅通社情民意反映渠道等，是构建和谐社会不可回避的重要环节。在农民工中建立工会组织不仅可以维护农民工最基本的合法权益，而且能使工会成为农民工融入城市生活的“助推器”。作为农民工最重要的利益诉求渠道之一，工会应努力发挥的作用是：最大限度地将农民工组织到工会中来；着力抓好宣传教育工作；坚持走依法维权之路；推进劳动关系三方协商机制的建立和完善；积极参与劳动争议的处理。这样农民工就能更好的争取自己的权利，那么农民工与城镇职工的工伤保险统筹也能够进一步发展。
4、加强和完善立法工作，完善司法保障措施
法律制度的欠缺给农民工社会保障带来一系列问题，如保障对象不明确、保障资金来源不稳定、保障标准不一致、保障管理方面的随意性和盲目性等等。要使农民工工伤保险与城镇职工实现统筹，建立起适应经济和社会发展相适应的农民工社会保障体系，就必须制定一系列适应农民工社会保障的法律法规。在政府的主导下，需要通过立法机关制定相应的农民工社会保障法规，来明确规范主体各方的社会保障职责。完善司法保障措施，如果没有严格公正的执法，农民工社会保障问题依然是无法真正解决。司法机关应恪尽职守、公正司法，保障有关社会保障制度的认真执行。法律才是实现农民工与城镇职工城乡统筹最有力的武器。
5、广开财源，扩大资金渠道
第一、国家财政对社会保障的支持，是建立新型社会保障体系的必要条件，各级财政要转变职能，调整预算支出，建立公正财政，拨出一部分用于农民工的社会保障资金的投入。但这部分资金有限，不可能一下子形成较高的水平，要把资金用在急需的地方。农民工的工伤保障制度，应当作为民工最基本的社会保障项目尽快得到确立。
第二、创新农民工社会保障制度的基金筹集机制。农民工社会保障制度运行面临着基金短缺难题，农民工社会保障基金筹集应该开辟新思路创新基金筹集机制。首先，运用税收优惠政策鼓励用人单位为农民工缴纳社会保险费，如规定企事业单位为农民工缴纳社会保险费可在税前列支。其次，对完全市民化的农民工，实行承包土地转让制度，将其转让收入全部或部分纳入农民工社保基金，并折算成本人一定年限的个人账户积累额。这既有利于农民工社保个人账户积累，又能促进农村土地经营规模的扩大。最后，在农民工输入城市与农民工输出地区建立一种横向财政支付制度，这种制度可看作是城市对农民工的补偿。
总之，农民工与城镇职工的工伤保险的城乡统筹，是城乡统筹发展的重要组成部分，通过工伤保险的城乡统筹，缩小和消灭城乡差距，进一步完善社会保障，最终实现社会保障的城乡统筹。农民工和城镇职工的工伤保险的统筹，不可能在短时间内实现，必然有一个长期的发展过程，这就要求我们在实施工伤保险城乡统筹的过程中要注意方法和策略，循序渐进把工伤保险城乡统筹的工作做好，真正为农民工办实事，为构建和谐社会做出贡献。
参考文献：
［1］郑功成.农民工的权益与社会保障［J］.中国党政干部论坛，2002.08.
［2］王克群.农民工工伤问题探讨［J］.湖南公安高等专科学校学报，2006.10.
［3］杨辉.论农民工的社会保障问题［J］.天府新论，2003.02.
关键词：农民工；工伤保险；城乡统筹
党的十六大报告提出：“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务”统筹城乡发展，就一定要统筹城乡社会保障制度，就是要把农村和城市社会保障作为一个统一的整体加以考虑，逐步建立覆盖全社会的社会保障制度，使得城乡居民，能够享受到平等的社会保障。一个覆盖城乡居民的完善的社会保障制度是国家文明进步的重要标志，也是经济发展和社会进步的基本保证。农村社会保障体系作为整个社会保障体系的重要组成部分，其城乡统筹的重要性更是不言而喻。伴随超大规模的农村劳动力流动，由于认识及相关政策措施严重滞后，农民工领域出现了许多不容忽视的问题。
一、农民工工伤保险的现状
政府对农民工工伤保险的关注始于20世纪90年代，国内某些城市已经开始考虑将农民工工伤保险纳入社会保险体系，而深圳最早有此想法并付诸实践。然而，结果令人尴尬，退保现象大量出现，其原因恐怕要追溯到中国保险业传统的“属地管理原则”，即农民工在哪里投保，就只能在哪里享受保险权益。而农民工流动性较强，当投了保的农民工离开一地到其他地方务工时，由于不能继续享受保险权益，只能纷纷退保。据调查，在108家北京建筑企业（其中总包企业16家，专业承包企业3家，劳务企业89家）中，用人峰谷期实有人数分别为490306和260467人。2005年在北京参加“工伤、基本医疗”保险的人数为106749人，占用人高峰期人数的21.78%。
我国的现实中，对于这些最需要保护的农民工来说，能够享受到工伤保险待遇的却很少。据不完全统计，2003年底，外地在京的农民工有272万人，外地在京的施工企业中，没有一家为农民工参加工伤保险；而在北京其他企业中，仅有10万农民工被纳入工伤保险，占比3.6%。
在当前不规范的市场环境下，没有工伤保险，很可能意味着一旦发生工伤保险事故，就要企业承担赔付的责任，但这种赔付比起工伤保险的赔付来说缺乏制度的有力保障，企业会千方百计逃避工伤责任。据统计，2007年全国因工伤问题引发的行政复议和行政诉讼案件占劳动保障系统行政复议和行政诉讼案件的59%，在一些地区甚至高达70%。广大农民工迫切盼望首先参加工伤保险，以解决他们现实生活中最紧迫的问题。
二、农民工与城镇职工工伤保险的城乡统筹的障碍
1、人们对农民工认识上有误区
第一，人们对农民工的认识还不能完全清楚地将农民工与其他社会群体区别开来。比如，在农民工群体上应用最广的词语“民工”，它本身的含义指的是在政府动员下参与一些基础工程的农民。农民工跟农民不同，其从事的工作不是务农，他们是被分化出来的一部分非农职业劳动者。这种认识，对于农民工身上的身份变迁与社会地位的流动没有给予应有的注意。这样，对农民工向城市进军的前景就作出了错误的估计，也在实际中产生了对农民工权益的不正当侵犯现象。如，一方面要农民工在城里做工，一方面又不愿意承担农民工入城的社会保障等方面的成本。
第二，很多人认为农民工在城市找不到工作时便可以再回到乡村。目前中国城镇化水平仅为32％，离中等发达国家49％的比率还相差甚远，农村劳动者的大规模非农化是一条必由之路；而在有关农民工的一项调查活动中，农民工即使在城市处于失业状态，也只有14.6％的人愿意回到家乡去。因此，那种认为农民工在城市找不到工作时便可以再回到乡村的观点，并不符合绝大多数农民工的意愿及现实选择。
2、城乡二元社会结构
我国从20世纪50年代起走的是城乡分割的的二元经济道路，国家对城市和乡村、工业和农业、市民和农民实行不同的社会经济政策，资金和资源的配置长期向城市和工业倾斜。建立于此基础上的社会保障制度也相应地发展为城乡二元分割的局面，农民被分割、限制在一个有限的空间内，农村的发展无法享受与城市平等的待遇。由于城乡二元社会结构使城乡严重分离。“农民”二字便长期被作为一种身份标记成为身份卑微、社会地位低下的代名词。农民及农民工也就当然地成了城里人眼中的“二等公民”。这样，城镇的工伤保险自然也就将农民工排斥在外了。随着市场经济的完善以及传统户籍制度的改革，城乡二元社会结构必将会被一元的居民社会所代替。“农民工”这个概念也必将成为历史的陈迹。
3、现有的法律、法规政策对农民工的保护存在不足
长期以来我国社会保障立法不完善，缺乏对农民工的法律保护。第一，迄今为止我国仍然缺乏全国性的农民工社会保障立法，只有一些零散的地方性法规及一些规范性文件加以规定。第二，因为各个地方性的规定极为散乱、彼此之间不协调，无法形成体系，从而使社会保障没有发挥应有的效果。第三，由于缺乏全国性的法律规定，因此使企事业单位在交纳农民工保险金义务的履行方面，很难获得法律的强制力，也无法通过司法的途径来保障其履行。第四，我国现行各部门法中缺少相应的制度加以配合，民法、刑法、劳动法中缺少相应的规定，导致这种体系不能建立。
4、农民工自身素质相对低下
我国建国后实行的重工业优先发展战略，农村辅助城市发展战略，通过价格剪刀差从农村获取大量资金。农村没有积累资金，无法发展教育、社会保障等等事业，从而也导致了农村人口受教育水平低、素质技能低下的窘况。当农村的劳动力向城市转移时，由于自身素质技能的低下，加上没有组织作后盾，无法或不敢与用工单位争权益，同时对社会保障制度缺乏认识，往往自行放弃社会保障的庇护，像在广州、深圳等地，出台了关于农民工伤保险政策，但由于企业和农民工自身的抵制，参保率还是很低。
三、农民工与城镇职工工伤保险城乡统筹的对策和建议
1、建立农民工与城镇职工一体化的工伤保险制度
首先，建立专门的、统一的非赢利性机构。建立专门的、统一的非赢利性机构负责农民工及城镇职工的工伤保险基金管理、事故调查、医疗鉴定等，并对基金费用集中调剂，实行再分配，发挥互助互济、分担风险和共担风险的功能。
其次，确定农民工和城镇职工一样的工伤保险待遇。在农民工选择一次性或长期支付方式时，支付其工伤保险待遇的社会保险经办机构应向其说明情况。一次性享受工伤保险长期待遇的，需由农民工本人提出，与用人单位解除或者终止劳动关系，与统筹地区社会保险经办机构签订协议，终止工伤保险关系。
2、广泛宣传，提高农民工工伤保险在整个社会中的认识
城市的和谐发展的一个举措之一就是把农民工纳入到社会保障之中。“安全大于天”社会保障也可以理解为社会安全。把农民工纳入到社会保障体系之中，为农民工办理工伤保险，是“以人为本”理念在我国现阶段在农民工身上的体现。这不仅有利于统筹城乡发展，促进社会公平的实现，还可以从一定程度上减轻农民工工作的风险负担和缓解企业工伤矛盾，从而减少职工与企业的尖锐对立，维护社会的和谐与稳定。所以，通过宣传，一方面让农民工真的了解工伤保险，不断提升自身素质，另一方面，让整个社会真正认识农民工，了解农民工，关注农民工的生存状态，这样，农民工与城镇职工工伤保险的城乡统筹才显得更加有意义。
3、建立工会组织，健全利益表达机制
资强劳弱是市场经济中一种普遍的现象，由于掌握的资源很少，农民工尽管人数众多，但在公共决策中缺乏话语权，属于“沉默的大多数”。健全利益表达机制，例如社会舆论的汇集和分析机制、畅通社情民意反映渠道等，是构建和谐社会不可回避的重要环节。在农民工中建立工会组织不仅可以维护农民工最基本的合法权益，而且能使工会成为农民工融入城市生活的“助推器”。作为农民工最重要的利益诉求渠道之一，工会应努力发挥的作用是：最大限度地将农民工组织到工会中来；着力抓好宣传教育工作；坚持走依法维权之路；推进劳动关系三方协商机制的建立和完善；积极参与劳动争议的处理。这样农民工就能更好的争取自己的权利，那么农民工与城镇职工的工伤保险统筹也能够进一步发展。
4、加强和完善立法工作，完善司法保障措施
法律制度的欠缺给农民工社会保障带来一系列问题，如保障对象不明确、保障资金来源不稳定、保障标准不一致、保障管理方面的随意性和盲目性等等。要使农民工工伤保险与城镇职工实现统筹，建立起适应经济和社会发展相适应的农民工社会保障体系，就必须制定一系列适应农民工社会保障的法律法规。在政府的主导下，需要通过立法机关制定相应的农民工社会保障法规，来明确规范主体各方的社会保障职责。完善司法保障措施，如果没有严格公正的执法，农民工社会保障问题依然是无法真正解决。司法机关应恪尽职守、公正司法，保障有关社会保障制度的认真执行。法律才是实现农民工与城镇职工城乡统筹最有力的武器。
5、广开财源，扩大资金渠道
第一、国家财政对社会保障的支持，是建立新型社会保障体系的必要条件，各级财政要转变职能，调整预算支出，建立公正财政，拨出一部分用于农民工的社会保障资金的投入。但这部分资金有限，不可能一下子形成较高的水平，要把资金用在急需的地方。农民工的工伤保障制度，应当作为民工最基本的社会保障项目尽快得到确立。
第二、创新农民工社会保障制度的基金筹集机制。农民工社会保障制度运行面临着基金短缺难题，农民工社会保障基金筹集应该开辟新思路创新基金筹集机制。首先，运用税收优惠政策鼓励用人单位为农民工缴纳社会保险费，如规定企事业单位为农民工缴纳社会保险费可在税前列支。其次，对完全市民化的农民工，实行承包土地转让制度，将其转让收入全部或部分纳入农民工社保基金，并折算成本人一定年限的个人账户积累额。这既有利于农民工社保个人账户积累，又能促进农村土地经营规模的扩大。最后，在农民工输入城市与农民工输出地区建立一种横向财政支付制度，这种制度可看作是城市对农民工的补偿。
总之，农民工与城镇职工的工伤保险的城乡统筹，是城乡统筹发展的重要组成部分，通过工伤保险的城乡统筹，缩小和消灭城乡差距，进一步完善社会保障，最终实现社会保障的城乡统筹。农民工和城镇职工的工伤保险的统筹，不可能在短时间内实现，必然有一个长期的发展过程，这就要求我们在实施工伤保险城乡统筹的过程中要注意方法和策略，循序渐进把工伤保险城乡统筹的工作做好，真正为农民工办实事，为构建和谐社会做出贡献。
参考文献：
［1］郑功成.农民工的权益与社会保障［J］.中国党政干部论坛，2002.08.
［2］王克群.农民工工伤问题探讨［J］.湖南公安高等专科学校学报，2006.10.
［3］杨辉.论农民工的社会保障问题［J］.天府新论，2003.02.