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摘 要：塞缪尔·亨廷顿作为美国著名的政治学家，他的《变化社会中的政治秩序》一书，更是对政治学界有很深的影响。他的这本书是当代西方研究发展中国家政治现代化的代表作品，本书以实证研究的方法，详细分析了发展中国家政治发展与政治稳定的关系。本文通过对这本书的解读，思考了我国政治善治如何实现及所面临的问题，并进行了简单的探析。
关键词：治理；善治；制度化；政治参与
中图分类号：D52 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2013）05-0049-03
一、“治理”与“善治”
（一）“治理”理念的产生
在解读什么是治理时，我们首先需要清楚“治理”理念是如何产生的。“治理”理念于上个世纪70年代产生于国外。众所周知，自由主义是西方社会最主要的思潮，它的发展主要有古典自由主义和新自由主义。古典自由主义的代表人物主要是亚当·斯密，在《国富论》一书中，他反对主张由国家干预经济并实行贸易保护的重商主义，认为国家只是充当“守夜人”的角色。在古典自由主义中，坚持“不受管制的自由市场”才能有效满足人类的需求，因此，市场起着主导作用。但是，随着1929年～1931年资本主义世界爆发了经济危机，宣告了市场调节为主导作用的失败，此时，凯恩斯的国家管制思想应运而生。罗斯福充分吸收了凯恩斯的思想，开始发挥国家的干预作用，到后来随着新自由主义的理论成熟，基于罗尔斯的分配正义的第二个原则——差别原则，提倡照顾弱者、机会均等，福利国家全面发展起来。可是好景不长，福利国家开始出现问题。这时，诺齐克开始用“持有正义”来批判罗斯福的“分配正义”，并提出“最弱意义的国家”主张，提倡回归古典自由主义下的“强市场——弱国家”。同时，里根总统也大力宣扬“管得最少的政府就是最好的政府”，在这种背景下政府权力开始收缩。可以说“治理”是随着古典主义下市场调节和新自由主义下国家干预的失败应运而生的。
（二）“治理”的含义
“治理”一词首先出自世界银行1989年对撒哈拉以南非洲的研究报告，报告认为非洲急切需要的不是资金和技术援助而是“良好治理”。“治理”源于拉丁文和古希腊语，原意为“控制、引导和操纵”。但是学者们对于治理内涵的界定也不同，全球治理委员会将治理界定为“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸种方法总和。这是一个使相互冲突或不同的利益可以得到调和并且可以采取合作行动的持续过程。它包括有权强迫人们遵守的正式的制度和政体，也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排。”
（三）“善治”的含义
俞可平认为：“善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。它有六个基本要素：（1）合法性，即社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态。（2）透明性，政治信息的公开性。（3）责任性，人们对自己的行为负责。（4）法治，法律是公共政治管理的最高准则，任何政府官员和公民都必须依法行事，在法律面前人人平等。（5）回应，公共管理人员和管理机构必须对公民的要求做出及时的和负责的反应，不得无故拖延或没有下文。（6）有效，即是管理的效率。”其实善治也就是说政府与公民积极合作共同管理国家，也是国家权力向社会的回归。
二、目前我国要构建善治政府所面临的困境
（一）我国的政府体制
由于受传统的计划经济体制的影响，政府在进行地方治理时，往往以行政的手段管理一切问题。我国当前的社会治理现状显示，良好有序的治理体制在我国尚未形成。我国现存的政府体制仍然是以压力型的体制为主，导致上级政府仍然一厢情愿地单向要求下级政府对上级政府负责，执行上级政府的各项指令性任务。随着市场经济的深入发展，地方政府单一提供公共服务的模式逐渐被多元化的公共服务供给模式所取代，多元化的公共服务模式的确提高了效率与效益，但是缺位、越位、错位的现象严重。在具体的运行中，政府表现出对于经济社会过分的干预，而对于公民生活息息相关的一些公共服务和基本生活的关注却很少。而政府对于保证市场体系的有序建设、市场秩序的维持、投资环境的保护、社会保障体系的一些职能却很弱。而且地方政府在履行职能的过程中发生明显的错位、越位，政府应该做的没有去做，不该做的却加紧控制，对于地方经济的发展有严重的制约效果。
（二）公民政治参与程度和制度化水平
在我国政府治理的主体主要是政府，公民参与政府治理的程度低下。在如今的治理中，我国公民参与政府治理的力度很低，民众的参与意识也不强，公民的参与部分是在从众心理的支配下参与进来的，并不是把公民参与当作自己应有的权利。在我们现在的社会中，公民的参与渠道明显不畅。虽然各地政府采用各种不同的参与方式，提供了不同的参与渠道，但是这些参与过于形式化，在具体的实行中，无法起到积极的效果呢。而且对于我国现阶段公民参与的三大载体——村委会、居委会及社团组织发展不足，各种团体独立性弱，对于公民参与意识的不断扩大和加强，无法起到积极的作用，影响了公民的参与。但是社会在不断进步，在治理体系中，治理主体除了政府之外，还有一些例如非营利组织等一些团体。但是我们国家的市民社会发展还很不完善，在具体的实行过程中，没有起到一定的作用。而且，我国公民的政治参与显然没有与制度化水平相适应，由此造成了目前社会中的一些群体性事件的出现。
三、如何构建我国政府善治的模式
我们从善治的基本要素可以看出，能否实现善治取决于两个关键因素：政府和公民。一方面，政府应该是一个实施善政的好政府，政府要有走向善治的动力和能力，国家的制度框架可以为它提供制度保障。而另一个方面就是公民参与，善治是基于治理理论衍生出来的理想目标，治理强调的就是公民对公共事务的参与和合作。总之，善治的实现需要制度的保障和公民的参与。 亨廷顿在《变化社会中的政治秩序》一书中，提到一个国家的“政治稳定取决于政治参与程度和政治制度化水平”。也就是说政治制度化的速度和扩大政治参与水平二者之间如何实现平衡，对于政治稳定有重要的作用。我们国家实行善治其实也就是为了更好地保障社会的稳定和谐发展。
（一）善治政府——高效的政府
1.服务型的政府体制。亨廷顿认为“制度是稳定的、受珍重的周期发生的行为模式”，“制度化是组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程”。他认为，政治制度化是政治体系在组织上和程度上获得价值和稳定性的过程，它代表着“社会组织和政治秩序力量”。亨廷顿把政治的不稳定归结于政治的制度化水平与经济发展不适应，也就是说落后于经济发展的水平状况。因此，为了实现善治，我们必须进行推进政治体制的改革，从而实现社会主义民主，保障社会主义法治的建设。而亨廷顿在书中提到，“世界各国之间的最大差别不是它们政府的形式，而是它们各自政府实行有效统治的程度。”其实也就是说，政府在对国家实行的多大的效能统治，影响了各国不同的社会状态。不论何种政体，只要能够进行有效的统治，保障社会的稳定，进而实现社会的现代化建设，就是有效能的政体。
服务型政府作为一种新型的现代政府治理模式是对传统政府模式的一种反思，什么是服务型政府正是我们需要思考的。我认为所谓的服务型政府首先应该是个法治政府。在法治政府中，我们要求不论是政府还是政府中的工作人员，在工作中应该依法行使工作中的职权，既不能越位也不能错位。而建设法治政府是服务型政府实现的基本保证。第二，服务型政府也是一个民主政府。民主随着社会的不断发展越来越深入到国家建设中去，而且民主的实现是社会进步的必然趋势。我们所谓的民主政府不仅仅是指民主选举出政府，而且还应该是公民对于政府管理的参与，因此建设民主政府是实现服务型政府的必然条件。我们应该要求政府信息公开化，公民能够及时了解政府的各种信息，从而保证公民能够有效地参与到政府的决策中去。
（二）善治政府——参与扩大化的政府，使政治参与制度化
亨廷顿在本书中把政治稳定的追求作为其理论的出发点和归宿。他认为：“首要的问题不是自由，而是建立一个合法的公共秩序。人当然可以有秩序而无自由，但不能有自由而无秩序。必须先存在权威，而后才能谈得上限制权威。”亨廷顿认为，政治参与的扩大能够有助于政治稳定的发展。社会不断发展进步，社会中会出现一些新的团体，在这样的状况下，新的团体要求扩大政治方面的地位，因此要扩大政治参与的体系，进而促进政治的稳定。但是，我们也应该明确这点，随着政治参与的不断扩大，但是政治制度化水平没有达到所需要的状况，在这种情况下，会导致政治稳定出现问题。我们从亨廷顿的公式可以知道：政治参与/政治制度化=政治动员。所以，要保证政治稳定，我们应该使政治制度化与政治参与的水平相适应。在我们国家中，所谓的善治政府其实就是要政治参与主体的扩大化。在西方国家中，要实现社会的善治，是在以公民社会完善发展、治理主体多元化的条件下才能实现的，不仅仅是国家一个主体的力量。但是，在如今的中国，经济的不断发展与进步，民主政治的不断完善，我们公民的主体意识得到加强，而且我国公民更多地愿意参与到国家事物中去。在这样发展的状况下，作为政府应该正确地鼓励和促进我国公民以不同的方式参与到政府的决策中去，而且应该加强与公民的沟通，建立一定的沟通渠道，缩减与民众的距离感，创造新的公民参与的方式，积极地实现政府与公民的互动。这不仅仅有利于我国政府政策的制定，对于政策执行与决策也能够很好地实现，并且提高政府在治理中的实际效益。随着社会的进步与民主进程的不断实现，非营利组织在将来的政府治理、政治参与中将发挥一定的积极作用，进而影响我国政府政策的制定以及对于政府治理新模式的出现也有推动作用。因此，在将来政府的治理中，治理的主体将会出现多元化，各种企业、社会团体和公民都将参与到政府治理的过程中去。
但是在扩大参与主体的同时，也要保障与我国制度化水平与之相适应。因此，我们可以从以下几个方面来看：首先，提高公民的政治参与素质。政治参与制度化不仅是一个有多少人参与政治的问题，而且是一个怎样参与政治的问题。其次，建立、完善政治参与制度的规范体系。制度化的政治参与就是程序化、规范化的政治参与。也就是说，公民的政治参与必须而且能够在制度规范的范围内实现。最后，使政治参与法治化。为了使政治参与法治化，需要完备的法律体系为前提。并且人们只有将法律的外在强制化为内在强制和心理需求，才会形成法治化社会。
我国的政府治理目前还不完善，要达到善治，还有很多方面需要努力。构建服务型政府是未来政府治理的主要模式，不仅有助于社会的稳定，也有助于社会的和谐发展。亨廷顿的这本书在政治稳定方面，给了我们很大的启示，在今后的政治体制改革中，明确社会稳定的两个因素，使政治参与与政治制度化水平平衡发展。
参考文献：
〔1〕塞缪尔·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].上海：世纪出版集团，2011.
〔2〕李元书，刘昌雄.论政治参与制度化[J].江苏社会科学，2010（6）.
〔3〕李以所.论善治政府的基本内涵[J].政治与社会，2012（8）.
〔4〕俞可平.治理与善治[M].北京：社会文献科学出版社，2000.
（责任编辑 孙国军）
关键词：治理；善治；制度化；政治参与
中图分类号：D52 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2013）05-0049-03
一、“治理”与“善治”
（一）“治理”理念的产生
在解读什么是治理时，我们首先需要清楚“治理”理念是如何产生的。“治理”理念于上个世纪70年代产生于国外。众所周知，自由主义是西方社会最主要的思潮，它的发展主要有古典自由主义和新自由主义。古典自由主义的代表人物主要是亚当·斯密，在《国富论》一书中，他反对主张由国家干预经济并实行贸易保护的重商主义，认为国家只是充当“守夜人”的角色。在古典自由主义中，坚持“不受管制的自由市场”才能有效满足人类的需求，因此，市场起着主导作用。但是，随着1929年～1931年资本主义世界爆发了经济危机，宣告了市场调节为主导作用的失败，此时，凯恩斯的国家管制思想应运而生。罗斯福充分吸收了凯恩斯的思想，开始发挥国家的干预作用，到后来随着新自由主义的理论成熟，基于罗尔斯的分配正义的第二个原则——差别原则，提倡照顾弱者、机会均等，福利国家全面发展起来。可是好景不长，福利国家开始出现问题。这时，诺齐克开始用“持有正义”来批判罗斯福的“分配正义”，并提出“最弱意义的国家”主张，提倡回归古典自由主义下的“强市场——弱国家”。同时，里根总统也大力宣扬“管得最少的政府就是最好的政府”，在这种背景下政府权力开始收缩。可以说“治理”是随着古典主义下市场调节和新自由主义下国家干预的失败应运而生的。
（二）“治理”的含义
“治理”一词首先出自世界银行1989年对撒哈拉以南非洲的研究报告，报告认为非洲急切需要的不是资金和技术援助而是“良好治理”。“治理”源于拉丁文和古希腊语，原意为“控制、引导和操纵”。但是学者们对于治理内涵的界定也不同，全球治理委员会将治理界定为“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸种方法总和。这是一个使相互冲突或不同的利益可以得到调和并且可以采取合作行动的持续过程。它包括有权强迫人们遵守的正式的制度和政体，也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排。”
（三）“善治”的含义
俞可平认为：“善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。它有六个基本要素：（1）合法性，即社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态。（2）透明性，政治信息的公开性。（3）责任性，人们对自己的行为负责。（4）法治，法律是公共政治管理的最高准则，任何政府官员和公民都必须依法行事，在法律面前人人平等。（5）回应，公共管理人员和管理机构必须对公民的要求做出及时的和负责的反应，不得无故拖延或没有下文。（6）有效，即是管理的效率。”其实善治也就是说政府与公民积极合作共同管理国家，也是国家权力向社会的回归。
二、目前我国要构建善治政府所面临的困境
（一）我国的政府体制
由于受传统的计划经济体制的影响，政府在进行地方治理时，往往以行政的手段管理一切问题。我国当前的社会治理现状显示，良好有序的治理体制在我国尚未形成。我国现存的政府体制仍然是以压力型的体制为主，导致上级政府仍然一厢情愿地单向要求下级政府对上级政府负责，执行上级政府的各项指令性任务。随着市场经济的深入发展，地方政府单一提供公共服务的模式逐渐被多元化的公共服务供给模式所取代，多元化的公共服务模式的确提高了效率与效益，但是缺位、越位、错位的现象严重。在具体的运行中，政府表现出对于经济社会过分的干预，而对于公民生活息息相关的一些公共服务和基本生活的关注却很少。而政府对于保证市场体系的有序建设、市场秩序的维持、投资环境的保护、社会保障体系的一些职能却很弱。而且地方政府在履行职能的过程中发生明显的错位、越位，政府应该做的没有去做，不该做的却加紧控制，对于地方经济的发展有严重的制约效果。
（二）公民政治参与程度和制度化水平
在我国政府治理的主体主要是政府，公民参与政府治理的程度低下。在如今的治理中，我国公民参与政府治理的力度很低，民众的参与意识也不强，公民的参与部分是在从众心理的支配下参与进来的，并不是把公民参与当作自己应有的权利。在我们现在的社会中，公民的参与渠道明显不畅。虽然各地政府采用各种不同的参与方式，提供了不同的参与渠道，但是这些参与过于形式化，在具体的实行中，无法起到积极的效果呢。而且对于我国现阶段公民参与的三大载体——村委会、居委会及社团组织发展不足，各种团体独立性弱，对于公民参与意识的不断扩大和加强，无法起到积极的作用，影响了公民的参与。但是社会在不断进步，在治理体系中，治理主体除了政府之外，还有一些例如非营利组织等一些团体。但是我们国家的市民社会发展还很不完善，在具体的实行过程中，没有起到一定的作用。而且，我国公民的政治参与显然没有与制度化水平相适应，由此造成了目前社会中的一些群体性事件的出现。
三、如何构建我国政府善治的模式
我们从善治的基本要素可以看出，能否实现善治取决于两个关键因素：政府和公民。一方面，政府应该是一个实施善政的好政府，政府要有走向善治的动力和能力，国家的制度框架可以为它提供制度保障。而另一个方面就是公民参与，善治是基于治理理论衍生出来的理想目标，治理强调的就是公民对公共事务的参与和合作。总之，善治的实现需要制度的保障和公民的参与。 亨廷顿在《变化社会中的政治秩序》一书中，提到一个国家的“政治稳定取决于政治参与程度和政治制度化水平”。也就是说政治制度化的速度和扩大政治参与水平二者之间如何实现平衡，对于政治稳定有重要的作用。我们国家实行善治其实也就是为了更好地保障社会的稳定和谐发展。
（一）善治政府——高效的政府
1.服务型的政府体制。亨廷顿认为“制度是稳定的、受珍重的周期发生的行为模式”，“制度化是组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程”。他认为，政治制度化是政治体系在组织上和程度上获得价值和稳定性的过程，它代表着“社会组织和政治秩序力量”。亨廷顿把政治的不稳定归结于政治的制度化水平与经济发展不适应，也就是说落后于经济发展的水平状况。因此，为了实现善治，我们必须进行推进政治体制的改革，从而实现社会主义民主，保障社会主义法治的建设。而亨廷顿在书中提到，“世界各国之间的最大差别不是它们政府的形式，而是它们各自政府实行有效统治的程度。”其实也就是说，政府在对国家实行的多大的效能统治，影响了各国不同的社会状态。不论何种政体，只要能够进行有效的统治，保障社会的稳定，进而实现社会的现代化建设，就是有效能的政体。
服务型政府作为一种新型的现代政府治理模式是对传统政府模式的一种反思，什么是服务型政府正是我们需要思考的。我认为所谓的服务型政府首先应该是个法治政府。在法治政府中，我们要求不论是政府还是政府中的工作人员，在工作中应该依法行使工作中的职权，既不能越位也不能错位。而建设法治政府是服务型政府实现的基本保证。第二，服务型政府也是一个民主政府。民主随着社会的不断发展越来越深入到国家建设中去，而且民主的实现是社会进步的必然趋势。我们所谓的民主政府不仅仅是指民主选举出政府，而且还应该是公民对于政府管理的参与，因此建设民主政府是实现服务型政府的必然条件。我们应该要求政府信息公开化，公民能够及时了解政府的各种信息，从而保证公民能够有效地参与到政府的决策中去。
（二）善治政府——参与扩大化的政府，使政治参与制度化
亨廷顿在本书中把政治稳定的追求作为其理论的出发点和归宿。他认为：“首要的问题不是自由，而是建立一个合法的公共秩序。人当然可以有秩序而无自由，但不能有自由而无秩序。必须先存在权威，而后才能谈得上限制权威。”亨廷顿认为，政治参与的扩大能够有助于政治稳定的发展。社会不断发展进步，社会中会出现一些新的团体，在这样的状况下，新的团体要求扩大政治方面的地位，因此要扩大政治参与的体系，进而促进政治的稳定。但是，我们也应该明确这点，随着政治参与的不断扩大，但是政治制度化水平没有达到所需要的状况，在这种情况下，会导致政治稳定出现问题。我们从亨廷顿的公式可以知道：政治参与/政治制度化=政治动员。所以，要保证政治稳定，我们应该使政治制度化与政治参与的水平相适应。在我们国家中，所谓的善治政府其实就是要政治参与主体的扩大化。在西方国家中，要实现社会的善治，是在以公民社会完善发展、治理主体多元化的条件下才能实现的，不仅仅是国家一个主体的力量。但是，在如今的中国，经济的不断发展与进步，民主政治的不断完善，我们公民的主体意识得到加强，而且我国公民更多地愿意参与到国家事物中去。在这样发展的状况下，作为政府应该正确地鼓励和促进我国公民以不同的方式参与到政府的决策中去，而且应该加强与公民的沟通，建立一定的沟通渠道，缩减与民众的距离感，创造新的公民参与的方式，积极地实现政府与公民的互动。这不仅仅有利于我国政府政策的制定，对于政策执行与决策也能够很好地实现，并且提高政府在治理中的实际效益。随着社会的进步与民主进程的不断实现，非营利组织在将来的政府治理、政治参与中将发挥一定的积极作用，进而影响我国政府政策的制定以及对于政府治理新模式的出现也有推动作用。因此，在将来政府的治理中，治理的主体将会出现多元化，各种企业、社会团体和公民都将参与到政府治理的过程中去。
但是在扩大参与主体的同时，也要保障与我国制度化水平与之相适应。因此，我们可以从以下几个方面来看：首先，提高公民的政治参与素质。政治参与制度化不仅是一个有多少人参与政治的问题，而且是一个怎样参与政治的问题。其次，建立、完善政治参与制度的规范体系。制度化的政治参与就是程序化、规范化的政治参与。也就是说，公民的政治参与必须而且能够在制度规范的范围内实现。最后，使政治参与法治化。为了使政治参与法治化，需要完备的法律体系为前提。并且人们只有将法律的外在强制化为内在强制和心理需求，才会形成法治化社会。
我国的政府治理目前还不完善，要达到善治，还有很多方面需要努力。构建服务型政府是未来政府治理的主要模式，不仅有助于社会的稳定，也有助于社会的和谐发展。亨廷顿的这本书在政治稳定方面，给了我们很大的启示，在今后的政治体制改革中，明确社会稳定的两个因素，使政治参与与政治制度化水平平衡发展。
参考文献：
〔1〕塞缪尔·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].上海：世纪出版集团，2011.
〔2〕李元书，刘昌雄.论政治参与制度化[J].江苏社会科学，2010（6）.
〔3〕李以所.论善治政府的基本内涵[J].政治与社会，2012（8）.
〔4〕俞可平.治理与善治[M].北京：社会文献科学出版社，2000.
（责任编辑 孙国军）