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[摘要]我国现行行政诉讼法只规定了以合议制为主的普通诉讼程序，但随着行政诉讼制度的发展和行政案件的增多，特别是政府信息公开案件的出现，普通的诉讼程序已无法满足人们对诉讼效率和诉讼多元化的需要，当前结合刑诉和民诉简便程序的规定，构建适合中国行政诉讼特点的简便程序，必将成为解决中国当前行政诉讼问题的关键。
[关键词]政府信息公开；行政诉讼；合议庭；简便程序
引子
随着2008年5月1日我国《政府信息公开条例》的实施和人们法制意识的增强，越来越多的有关政府信息公开的争议进入了法院的审判领域。政府信息公开诉讼作为一种新型案件的出现，它拥有自己独立的特征，由此使得传统的法院审理方式在处理某些案件时，已经无法满足审理的需要，从而使法院陷入一种尴尬的境地。但从另一方面说，它也将为法院审理方式的改革带来机遇和挑战，从理论和实践方面推进我国行政诉讼制度的纵向发展。本文拟从增设简便程序为研究对象以提高我国政府信息公开诉讼的效率展开阐述。
一、增设简便程序审查的原因
政府信息公开的定义可以看作是行政机关及其职能部门以及法律、法规及规章授权和委托的组织，在行使国家行政管理职权的过程中，通过法定的形式和程序，主动将政府信息向社会公众或依个人申请而向特定的组织和个人公开的行为。①从近年来政府信息公开诉讼的实践来看，政府信息公开诉讼案件大多情节比较简单，争论的主要焦点问题在于所要求公开的信息是否属于法定的免于公开的范围，主要属于法律审，②很少涉及事实问题。在美国，绝大部分情报自由法的诉讼以简易判决结束,不用正式开庭审理。③加拿大适用的也是简易程序，绝大多数政府信息公开的案件都以简易判决（Summary judgment）结束。④因为这样不仅提高了诉讼效率，也节约了司法资源。从我国民事、刑事诉讼中简易程序的深入实践经验告诉我们，增设简易程序不仅有助于司法程序的高效运作，还有助于使诉讼案件类型化。⑤同时，随着此类案件的不断增多，对法院解决此类纠纷的时效要求也越来越高，而单一的审判方式和复杂、耗时的诉讼程序已不能满足此类新型案件的审理需要。同时，随着行政审判的司法环境和审判人员素质的逐步提高，也为行政简易程序的设置提供了肥沃的土壤，综上所述，增设简便程序审查此类案件似乎将为大势所倾。但我国现行的《行政诉讼法》并没有相关简易程序的规定，这将导致我们在审理案件时采用简易程序没有法律上的依据，所以基于我国现阶段的国情，笔者建议，在不影响行政诉讼基本方向和基本原则的前提下，对当前的行政诉讼程序进行合理简化，也即行政简便程序。⑥
二、行政诉讼简易程序的域外经验
在国外，简易程序或类似的程序被普遍适用于行政诉讼中。在普通法系國家,如英国、美国，因为没有明确的划分公法、私法,行政诉讼与民事诉讼适用一样的诉讼程序,其中也包括简易程序。在英国司法审查中,简易程序也在“执行令、禁止令和阻止令”中予以应用;美国则在行政案卷或记录的审查中,大量适用简易程序和书面审理程序。⑦
在大陆法系国家或地区,如德国，在司法上采取“司法裁判管辖二元主义”, 行政法院适用完整、独立的行政诉讼程序独立行使行政审判职能。⑧而在法国,因为较早的建立了诉讼程序,所以没有正式的、法律意义上的“简易程序”概念。只有在1973年行政法法典中对行政法庭组织和程序的规定上体现了简易程序的设置,“原则上由三名行政法官(包括审判长在内)合议作出行政案件的判决,但一些简单的行政案件除外，这类案件可由一名行政法官代表单独裁决”。⑨德国则在1997年修改《行政法院法》时,建立了“范例诉讼”、“法院裁决”两种简易程序制度,开创了行政诉讼简易程序的先例。适用“法院裁决”简易程序的条件是“诉讼事件事实争议的内容大致明确且在事实上或法律上的处理上并无太大困难”；而适用范例诉讼：简易程序的条件则是性质及案情相同的大批案件。⑩
综上可知，各国和地区的成功立法和实践证实了行政诉讼简易程序的功能和价值及其设置、适用。{11}但为了不与我国现行《行政诉讼法》相冲突，设置行政简便程序，同时参考国内外简易程序的设置方法，不失为当前之万全之策。
三、简便程序审查适用的情形
参照民事、刑事简易程序的适用标准：即认为适用简易程序审理的案件，一般应是情节简单、争议不大、案件性质轻微、且影响面较小的案件。{12}也有学者认为，就适用范围划定的方法来说，应当包括可以适用的范围和可以排除的范围两个方面，才能保证简便程序适用的完整性，也能更切合审判实际。总体思路应当是，以行政法律关系简单，合法性审查要件明确，事实争议不大，社会影响较小为原则。{13}具体到政府信息公开诉讼案件而言，对于该案件争议的焦点在于是否属于公开的范围，且只涉及法律上的争议，而不涉及事实上的争议，或至少事实上的争议不足以影响判决结果。只要行政机关通过宣誓书提供的证据是明白、具体、合理详尽的,对不予公开的信息的描述是真实的而非结论性的,并且没有相反的证据证明机关的文件或证据存在欺诈,也没有证据证明存在事实争议,法院就会准予简便程序。{14}原告提出证据证明行政机关不作为或拒绝提供其应主动公开或依法申请应该公开的信息，而行政机关无相反证据加以反驳的，法院也可根据当事人双方的建议或同意适用简便程序审理。但对于涉及国家秘密（绝对不能适用简便程序）、商业秘密、个人隐私的案件（相对不能适用简便程序），以及其信息的公开可能危及到国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定也即公共利益的案件，不适合适用简便程序处理，因为该类案件要么涉及面广，社会影响很大，要么性质比较严重，情节复杂，事实争议大。适用简便程序处理将有失偏颇。且简便程序仅适用于基层人民法院审理的一审案件，因为基层人民法院审理的案件一般情节比较简单，争议的事实不大，影响面比较窄。而中级及以上人民法院审理的案件一般都是情节比较复杂，而且影响比较大的案件，不适合适用特殊简便程序。且二审人民法院在审理案件时也可采用书面审的方式，可以在一定程度上减少诉讼时间，提高诉讼效率。
以下为结合以上适用原则，笔者认为可以适用简便程序审查的一些主要政府信息公开诉讼案件：
1.经法院初步审查原告起诉可能被驳回诉讼程序的案件。
2.诉行政机关不予受理政府信息公开申请等程序性的不作为案件。
3.行政机关以信息不存在而拒绝公开信息，而该政府信息目录中显示有该信息的。
4.政府主动公开信息的过程中，超期公开的行为、未在“两馆”公开的行为以及编制和公布了不符合信息《公开条例》要求的信息公开指南和目录的行为。
5.经法院确认违法，单独提起行政赔偿诉讼，事实清楚，争议不大，且求偿金额较小的行政赔偿案件。
6.政府应主动公开的信息，没有主动公开，且该应主动公开的信息明显属于法律规定，应当主动公开的信息。
7.当事人自愿选择，且人民法院认为可以适用简便程序审理的其他关于政府信息公开程序违法，或适用法律不适当的，且事实争议不大的一审案件。
不能适用简便程序的主要案件：
1.反政府信息公开诉讼的案件。
2.新类型的政府信息公开的案件。
3.社会影响力较大、矛盾容易激化的政府信息公开案件。
4.以市、区、县人民政府为被告的政府信息公开案件。
5.涉外以及港、澳、台的政府信息公开案件。
6.涉及多个政府机关，且事实争议较大的政府信息公开案件。
7.发回重审和按审判监督程序再审的政府信息公开案件。
8.涉及公共利益的案件。
9.其他法院认为事实争议较大，情节复杂不宜只用简便程序审理的案件。
四、具体程序的设置
由于我国《行政诉讼法》并没有相关简便程序的规定，所以我们在设置简便程序的具体程序时，必须参照民诉、刑诉中相关简易程序的规定，同时也必须结合现行《行政诉讼法》的基本原则和行政诉讼的特点，保留行政诉讼所必须的主要环节，同时对一些相对次要的环节进行改革。即仍采用合议庭的审判组织形式，在诉讼程序上加以适当简化，比如可以简化开庭环节、形式、内容、期间等。{15}具体的程序设置如下：
1.原告向基层人民法院起诉可以采用书面或口头形式。原告采用口头方式起诉的，人民法院应当将当事人的诉讼请求、事实理由、联系方式等基本情况予以登记，同时交由原告签名或捺印确认。
2.基层人民法院可以采用简便方式传唤当事人和证人，如电子邮件、传真、捎口信、电话等。
3.由审判员组成合议庭，或者由审判员、陪审员组成合议庭。对于合议庭组成人员、书记员姓名及当事人享有的诉讼权利，可以在案件受理后庭审前书面通知各方当事人，由当事人分别签字确认，庭审中不再重复告知。{16}
4.只要被告同意口头答辩的，在双方当事人到庭后，人民法院即可马上开庭审理。
5.法院对于可能涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的案件在其定性之前书面审查或单方面审查秘密的方式，{17}以防止在诉讼中将秘密泄露。
6.根据涉案政府信息涉及国家秘密的密级及关系国家利益、社会公共利益的程度专门设立由人民法院院长担任审判长，审判委员会委员担任审判员的特殊合议庭来负责审理特殊涉密政府信息的诉讼案件。{18}
7.只要当事人对案件事实无争议，审判人员则可就争议焦点举证、质证和辩论，且可以在听取当事人就法律适用方面发表辩论意见后迳行判决、裁定。
8.当事人无异议的事实、证据，可以仅就证据名称和证明对象予以说明，法庭予以认证即可。{19}
9.适用简易程序审理的政府信息公开案件，除人民法院认为确有必要再次开庭外，原则上应当一次开庭审结。
10. 适用简易程序审理的政府信息公开案件原则上除人民法院认为不宜当庭宣判的以外，应当当庭宣判。
11.适用简易序审理的政府信息公开案件，人民法院在制作裁判文书时，对认定事实或者判决理由部分可以适当简化。
12.在程序期间上应有所减少：立案时间应由7日减少为5日；人民法院送达起诉状副本和答辩状副本的期限，可以从5日减少为3日；被告提交证据和依据的时间应由10日减少为7日；涉及证据交换的，原则上应一次完成；{20}当庭宣判的案件应将10内送达裁判文书减少为5日；法院应在受理案件后1个月内审结。{21}
13.其他参照民事诉讼简易程序展开的事项。
以上为行政诉讼简易程序审理政府信息公开诉讼案件的大致环节，在结合民事诉讼简易程序特点的同时，以政府信息公开案件的特点而设计，笔者相信，随着政府信息公开诉讼案件的增多，行政诉讼简易程序在政府信息公开案件中的适用，将为行政诉讼的理论和实践的创新提供宝贵的经验。
[注释]
①马皓莹.简议国外政府信息公开立法对我国的启示[J].长江论坛,2008(1).
②⑤{14}{16}刘颖.挑战或机遇：政府信息公开诉讼对我国行政审判的理论及实践意义[J].法律适用,2009(4).
③王名扬.美国行政法(下)[M].中國法制出版社,2005年版，第1002页.《加拿大信息取得法》第45条.
④章志远.我国行政诉讼类型化研究述评[J].河南司法赞官职业学院学报,2006(3).
⑥宁杰、马倩.行政简易程序研究[J].行政法学研究，2009(3).
⑦王振清.行政诉讼前沿实务问题
研究[M].中国方正出版社,2004年版,第310页.
⑧曾繁正,赵向标等编译:西方主要国家行政法行政诉讼法[M].红旗出版社1998年版,第369页.
⑨刘宗德、彭凤至.行政诉讼制度[J],载翁岳生.行政法(2000) [M].中国法制出版社2002年版,第1256页.
⑩王振清.行政诉讼前沿实务问题研究[M].中国方正出版社2004年版,第310页.
{11}陈庭会,李祖华.行政诉讼简易程序阙如与完善[J].湘潭大学社会科学学报,2001(12).
{12}{15}{18}{19}{20}吴偕林. 行政诉讼简易程序之实践问题[J].法律适用,2005(8).
{13}董妍. 政府信息公开诉讼规则论析[J].陕西师范大学学报(哲学社会科学版),2009(7).
{17}阮锋.完善政府信息公开诉讼制度[J].党政论坛，2009(7).
[关键词]政府信息公开；行政诉讼；合议庭；简便程序
引子
随着2008年5月1日我国《政府信息公开条例》的实施和人们法制意识的增强，越来越多的有关政府信息公开的争议进入了法院的审判领域。政府信息公开诉讼作为一种新型案件的出现，它拥有自己独立的特征，由此使得传统的法院审理方式在处理某些案件时，已经无法满足审理的需要，从而使法院陷入一种尴尬的境地。但从另一方面说，它也将为法院审理方式的改革带来机遇和挑战，从理论和实践方面推进我国行政诉讼制度的纵向发展。本文拟从增设简便程序为研究对象以提高我国政府信息公开诉讼的效率展开阐述。
一、增设简便程序审查的原因
政府信息公开的定义可以看作是行政机关及其职能部门以及法律、法规及规章授权和委托的组织，在行使国家行政管理职权的过程中，通过法定的形式和程序，主动将政府信息向社会公众或依个人申请而向特定的组织和个人公开的行为。①从近年来政府信息公开诉讼的实践来看，政府信息公开诉讼案件大多情节比较简单，争论的主要焦点问题在于所要求公开的信息是否属于法定的免于公开的范围，主要属于法律审，②很少涉及事实问题。在美国，绝大部分情报自由法的诉讼以简易判决结束,不用正式开庭审理。③加拿大适用的也是简易程序，绝大多数政府信息公开的案件都以简易判决（Summary judgment）结束。④因为这样不仅提高了诉讼效率，也节约了司法资源。从我国民事、刑事诉讼中简易程序的深入实践经验告诉我们，增设简易程序不仅有助于司法程序的高效运作，还有助于使诉讼案件类型化。⑤同时，随着此类案件的不断增多，对法院解决此类纠纷的时效要求也越来越高，而单一的审判方式和复杂、耗时的诉讼程序已不能满足此类新型案件的审理需要。同时，随着行政审判的司法环境和审判人员素质的逐步提高，也为行政简易程序的设置提供了肥沃的土壤，综上所述，增设简便程序审查此类案件似乎将为大势所倾。但我国现行的《行政诉讼法》并没有相关简易程序的规定，这将导致我们在审理案件时采用简易程序没有法律上的依据，所以基于我国现阶段的国情，笔者建议，在不影响行政诉讼基本方向和基本原则的前提下，对当前的行政诉讼程序进行合理简化，也即行政简便程序。⑥
二、行政诉讼简易程序的域外经验
在国外，简易程序或类似的程序被普遍适用于行政诉讼中。在普通法系國家,如英国、美国，因为没有明确的划分公法、私法,行政诉讼与民事诉讼适用一样的诉讼程序,其中也包括简易程序。在英国司法审查中,简易程序也在“执行令、禁止令和阻止令”中予以应用;美国则在行政案卷或记录的审查中,大量适用简易程序和书面审理程序。⑦
在大陆法系国家或地区,如德国，在司法上采取“司法裁判管辖二元主义”, 行政法院适用完整、独立的行政诉讼程序独立行使行政审判职能。⑧而在法国,因为较早的建立了诉讼程序,所以没有正式的、法律意义上的“简易程序”概念。只有在1973年行政法法典中对行政法庭组织和程序的规定上体现了简易程序的设置,“原则上由三名行政法官(包括审判长在内)合议作出行政案件的判决,但一些简单的行政案件除外，这类案件可由一名行政法官代表单独裁决”。⑨德国则在1997年修改《行政法院法》时,建立了“范例诉讼”、“法院裁决”两种简易程序制度,开创了行政诉讼简易程序的先例。适用“法院裁决”简易程序的条件是“诉讼事件事实争议的内容大致明确且在事实上或法律上的处理上并无太大困难”；而适用范例诉讼：简易程序的条件则是性质及案情相同的大批案件。⑩
综上可知，各国和地区的成功立法和实践证实了行政诉讼简易程序的功能和价值及其设置、适用。{11}但为了不与我国现行《行政诉讼法》相冲突，设置行政简便程序，同时参考国内外简易程序的设置方法，不失为当前之万全之策。
三、简便程序审查适用的情形
参照民事、刑事简易程序的适用标准：即认为适用简易程序审理的案件，一般应是情节简单、争议不大、案件性质轻微、且影响面较小的案件。{12}也有学者认为，就适用范围划定的方法来说，应当包括可以适用的范围和可以排除的范围两个方面，才能保证简便程序适用的完整性，也能更切合审判实际。总体思路应当是，以行政法律关系简单，合法性审查要件明确，事实争议不大，社会影响较小为原则。{13}具体到政府信息公开诉讼案件而言，对于该案件争议的焦点在于是否属于公开的范围，且只涉及法律上的争议，而不涉及事实上的争议，或至少事实上的争议不足以影响判决结果。只要行政机关通过宣誓书提供的证据是明白、具体、合理详尽的,对不予公开的信息的描述是真实的而非结论性的,并且没有相反的证据证明机关的文件或证据存在欺诈,也没有证据证明存在事实争议,法院就会准予简便程序。{14}原告提出证据证明行政机关不作为或拒绝提供其应主动公开或依法申请应该公开的信息，而行政机关无相反证据加以反驳的，法院也可根据当事人双方的建议或同意适用简便程序审理。但对于涉及国家秘密（绝对不能适用简便程序）、商业秘密、个人隐私的案件（相对不能适用简便程序），以及其信息的公开可能危及到国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定也即公共利益的案件，不适合适用简便程序处理，因为该类案件要么涉及面广，社会影响很大，要么性质比较严重，情节复杂，事实争议大。适用简便程序处理将有失偏颇。且简便程序仅适用于基层人民法院审理的一审案件，因为基层人民法院审理的案件一般情节比较简单，争议的事实不大，影响面比较窄。而中级及以上人民法院审理的案件一般都是情节比较复杂，而且影响比较大的案件，不适合适用特殊简便程序。且二审人民法院在审理案件时也可采用书面审的方式，可以在一定程度上减少诉讼时间，提高诉讼效率。
以下为结合以上适用原则，笔者认为可以适用简便程序审查的一些主要政府信息公开诉讼案件：
1.经法院初步审查原告起诉可能被驳回诉讼程序的案件。
2.诉行政机关不予受理政府信息公开申请等程序性的不作为案件。
3.行政机关以信息不存在而拒绝公开信息，而该政府信息目录中显示有该信息的。
4.政府主动公开信息的过程中，超期公开的行为、未在“两馆”公开的行为以及编制和公布了不符合信息《公开条例》要求的信息公开指南和目录的行为。
5.经法院确认违法，单独提起行政赔偿诉讼，事实清楚，争议不大，且求偿金额较小的行政赔偿案件。
6.政府应主动公开的信息，没有主动公开，且该应主动公开的信息明显属于法律规定，应当主动公开的信息。
7.当事人自愿选择，且人民法院认为可以适用简便程序审理的其他关于政府信息公开程序违法，或适用法律不适当的，且事实争议不大的一审案件。
不能适用简便程序的主要案件：
1.反政府信息公开诉讼的案件。
2.新类型的政府信息公开的案件。
3.社会影响力较大、矛盾容易激化的政府信息公开案件。
4.以市、区、县人民政府为被告的政府信息公开案件。
5.涉外以及港、澳、台的政府信息公开案件。
6.涉及多个政府机关，且事实争议较大的政府信息公开案件。
7.发回重审和按审判监督程序再审的政府信息公开案件。
8.涉及公共利益的案件。
9.其他法院认为事实争议较大，情节复杂不宜只用简便程序审理的案件。
四、具体程序的设置
由于我国《行政诉讼法》并没有相关简便程序的规定，所以我们在设置简便程序的具体程序时，必须参照民诉、刑诉中相关简易程序的规定，同时也必须结合现行《行政诉讼法》的基本原则和行政诉讼的特点，保留行政诉讼所必须的主要环节，同时对一些相对次要的环节进行改革。即仍采用合议庭的审判组织形式，在诉讼程序上加以适当简化，比如可以简化开庭环节、形式、内容、期间等。{15}具体的程序设置如下：
1.原告向基层人民法院起诉可以采用书面或口头形式。原告采用口头方式起诉的，人民法院应当将当事人的诉讼请求、事实理由、联系方式等基本情况予以登记，同时交由原告签名或捺印确认。
2.基层人民法院可以采用简便方式传唤当事人和证人，如电子邮件、传真、捎口信、电话等。
3.由审判员组成合议庭，或者由审判员、陪审员组成合议庭。对于合议庭组成人员、书记员姓名及当事人享有的诉讼权利，可以在案件受理后庭审前书面通知各方当事人，由当事人分别签字确认，庭审中不再重复告知。{16}
4.只要被告同意口头答辩的，在双方当事人到庭后，人民法院即可马上开庭审理。
5.法院对于可能涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的案件在其定性之前书面审查或单方面审查秘密的方式，{17}以防止在诉讼中将秘密泄露。
6.根据涉案政府信息涉及国家秘密的密级及关系国家利益、社会公共利益的程度专门设立由人民法院院长担任审判长，审判委员会委员担任审判员的特殊合议庭来负责审理特殊涉密政府信息的诉讼案件。{18}
7.只要当事人对案件事实无争议，审判人员则可就争议焦点举证、质证和辩论，且可以在听取当事人就法律适用方面发表辩论意见后迳行判决、裁定。
8.当事人无异议的事实、证据，可以仅就证据名称和证明对象予以说明，法庭予以认证即可。{19}
9.适用简易程序审理的政府信息公开案件，除人民法院认为确有必要再次开庭外，原则上应当一次开庭审结。
10. 适用简易程序审理的政府信息公开案件原则上除人民法院认为不宜当庭宣判的以外，应当当庭宣判。
11.适用简易序审理的政府信息公开案件，人民法院在制作裁判文书时，对认定事实或者判决理由部分可以适当简化。
12.在程序期间上应有所减少：立案时间应由7日减少为5日；人民法院送达起诉状副本和答辩状副本的期限，可以从5日减少为3日；被告提交证据和依据的时间应由10日减少为7日；涉及证据交换的，原则上应一次完成；{20}当庭宣判的案件应将10内送达裁判文书减少为5日；法院应在受理案件后1个月内审结。{21}
13.其他参照民事诉讼简易程序展开的事项。
以上为行政诉讼简易程序审理政府信息公开诉讼案件的大致环节，在结合民事诉讼简易程序特点的同时，以政府信息公开案件的特点而设计，笔者相信，随着政府信息公开诉讼案件的增多，行政诉讼简易程序在政府信息公开案件中的适用，将为行政诉讼的理论和实践的创新提供宝贵的经验。
[注释]
①马皓莹.简议国外政府信息公开立法对我国的启示[J].长江论坛,2008(1).
②⑤{14}{16}刘颖.挑战或机遇：政府信息公开诉讼对我国行政审判的理论及实践意义[J].法律适用,2009(4).
③王名扬.美国行政法(下)[M].中國法制出版社,2005年版，第1002页.《加拿大信息取得法》第45条.
④章志远.我国行政诉讼类型化研究述评[J].河南司法赞官职业学院学报,2006(3).
⑥宁杰、马倩.行政简易程序研究[J].行政法学研究，2009(3).
⑦王振清.行政诉讼前沿实务问题
研究[M].中国方正出版社,2004年版,第310页.
⑧曾繁正,赵向标等编译:西方主要国家行政法行政诉讼法[M].红旗出版社1998年版,第369页.
⑨刘宗德、彭凤至.行政诉讼制度[J],载翁岳生.行政法(2000) [M].中国法制出版社2002年版,第1256页.
⑩王振清.行政诉讼前沿实务问题研究[M].中国方正出版社2004年版,第310页.
{11}陈庭会,李祖华.行政诉讼简易程序阙如与完善[J].湘潭大学社会科学学报,2001(12).
{12}{15}{18}{19}{20}吴偕林. 行政诉讼简易程序之实践问题[J].法律适用,2005(8).
{13}董妍. 政府信息公开诉讼规则论析[J].陕西师范大学学报(哲学社会科学版),2009(7).
{17}阮锋.完善政府信息公开诉讼制度[J].党政论坛，2009(7).