国内外碳交易发展比较及对中国的启示

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  [摘要]本文简要介绍了目前国内外碳排放交易的现状,着重分析了碳交易市场的配额分配、价格制定、市场连接和体系规制等多个方面目前存在的问题,对国内外碳交易发展现状作出了评价,并对我国正建立起来的碳交易市场的逐步发展提出相应的建议。
  [关键词]碳交易;低碳经济;节能减排
  中图分类号:F416.2 文献标识码:A 文章编号:
  近年来,全球气候变暖,能源逐步枯竭,让人类面临巨大的挑战。各国开始思考减少碳排放,纷纷开展低碳经济的战略,欧盟于2005年初步建立了欧盟碳排放交易机制,已经成为目前最为成功的碳排放交易实践。此外美国、澳大利亚、加拿大、亚太地区等国家也都积极筹建碳交易市场。中国为实现减排承诺,也于2013年正式在北京、天津、上海、广东和深圳等七个省市先后启动了碳交易的试点,并取得了一定的成果。由此,中国碳交易市场的创建由理论走向务实迈出了重大的一步,吸取了国外模式的经验,运用市场机制推进绿色低碳经济的发展,但仍有很多问题亟待解决,值得从国外碳交易的碳交易研究和实践中进一步借鉴经验,并进行研究和改进到国内的碳交易市场建设当中来。
  1 国内外碳交易市场的现状
  1.1 国外碳交易市场现状
  欧盟为实现《京都议定书》减排承诺建立“限额-交易( Cap-and-trade) ”型碳排放权交易体系—ETS。欧盟将ETS的实施分为两个阶段:第一阶段为启动期,在实践中學习;第二阶段则是继续发挥ETS的作用以达到《京都议定书》中的减排目标。欧盟碳排放交易体系(EU-ETS) 目前已成为世界上最大且最活跃的碳排放交易体系,涵盖了欧盟27个成员国以及欧洲经济区3个国家。该体系的总体框架包括两部分:一是设定碳排放总量并进行配额的确定和分配;二是建立碳市场,通过市场机制降低社会整体的减排成本。EU-ETS已于2012年结束第二阶段,正进入第三阶段。
  美国虽在国际碳减排行动中一直表现消极,在2001年甚至退出了《京都议定书》,但其仍积极在国内进行碳交易市场建设。美国于2003年正式运营了世界第一个限额交易型碳交易市场—芝加哥气候交易所(CCX),2005年建立了配额分配以拍卖为主的碳减排体系,即区域温室气体倡议,还建立西部气候倡议(WCI)和气候行动储备(CAR)等碳交易市场体系,成果丰富。除了欧盟和美国外,澳大利亚等国也逐步建立了碳交易市场。
  1.2 中国碳交易试点现状
  2011年10月底,国家发改委正式批准北京市、天津市、上海市、重庆市、湖北省、广东省及深圳市这七个省市开展碳排放权交易试点工作,并提出将试点阶段划为2013~2015 年间。开展试点以求在碳交易机制、规则及核算体系等多个方面进行创新探索,为最终在全国建立统一的碳交易市场寻找一条符合国情,又顺应市场机制的道路。
  七个省市非常重视碳交易试点,开展了各项基础工作,包括制定地方法律法规,确定总量控制目标和覆盖范围,建立温室气体测量、报告和核查(MRV)制度,分配排放配额,建立交易系统和规则,制定项目减排抵消规则,开发注册登记系统,设立专门管理机构,建立市场监管体系以及进行人员培训和能力建设等,形成了较为完整全面的碳交易制度体系[1]。
  2 碳交易配额确定及分配的问题
  碳交易配额一般分为免费发放和有偿发放两种,另外有偿发放又分为拍卖发放和固定价格购买两种。目前国际上较为通用的是免费发放和拍卖发放两种方式。
  2.1 碳交易免费发放配额的确定问题
  碳交易免费发放配额的方法一般包括历史排放记录法(祖父法)、行业基准值法或两者相结合的方法。
  历史排放记录法是基于历史水平的祖父式分配,是指划定行业或企业的历史排放基准。行业基准值法是基于行业标准排放率的分配方法,该方法的配额根据行业每单位产品的特定排放值(即基准值)进行计算分配,实际的配额数等于基准值乘以特定实施的过去或预测产品。
  历史排放记录法操作较为简单,倾向于维持企业现状,不会影响企业的持续性生产,适合在碳排放权交易的第一阶段使用,但缺点是对确定配额前已有减排措施的先进企业不公平,先进企业核定的配额少,反而污染严重的企业会获得更多的排污许可。另外历史法可能因排放许可认证或价格过高阻碍新企业进入市场。而行业基准值法对新老企业都较为公平,可以避免历史法的问题,更有利于行业进步,但操作工作量大。
  EU-ETS在第一阶段(2005-2007年)和第二阶段(2008-2012年)配额分配的主要方式是配额免费发放的历史法,而在第三阶段将过度到基准法发放配额。而我国现在的碳交易试点主要通过历史排放记录法与基准法相结合进行配额发放。
  2.2碳交易配额的分配问题
  EU-ETS从2005年开始启动的三阶段配额分配方法由“免费分配为主,拍卖分配为辅”逐步向“拍卖分配为主,免费分配为辅”过渡。免费分配则由祖父制方法转变为基准值方法,体现了由简单到复杂、由无偿到有偿,最终实现“排放者付费原则”的思路[2]。从2009年启动的美国区域温室气体倡议(RGGI) 则采用的是拍卖法。在借鉴EU-ETS和RGGI的已有配额发放方式利弊得失的基础上,最近澳大利亚引入了“固定价格购买法”、新西兰则采取“以行业为基准的混合配额法”的配额发放新方式。“固定价格购买法”和“混合配额法”的出现,表明当前国际碳交易市场的建设仍处在“从实践中学习”的阶段[3]。
  目前我国各碳交易试点的配额分配均采用免费为主,适当地采用拍卖或固定价格出售等有偿方式。北京、天津、湖北和广东按年度分配配额,上海和深圳则是一次性分配2013-2015年的配额,但在试点期内各年度对配额进行调整。对于配额有偿分配比例,与欧盟碳交易体系(EU-ETS,第一阶段5%、第二阶段10%)类似,广东规定由2013-2014年的3%逐步提高到2015年的10%,深圳不低于3%[4]。   上述分配方式的尝试,对我国碳交易试点配额的合理分配有重要的借鉴意义。在碳交易配额分配这一问题总的来说,虽然如EU-ETS因第一阶段免费发放配额,免费分配配额带来严重市场扭曲、“祖父规则”导致市场不公平、新入和退出规则导致市场无效率,造成配额大量剩余,减排效果不大而遭受诟病[5],但碳交易市场建立初期,鉴于调动各参与者的积极性是最重要的需求,所以应按照祖父分配法进行配额分配。等到市场发展较为成熟之后,分配方式才逐步体现竞争的公平和效益,才可逐步降低免费发放的数量,提高有偿购买的配额比例。所以可以预见,在国际各碳交易市场逐步完善起来时,拍卖发放配额将成为趋势。
  3 碳交易的价格问题
  碳交易过程中的价格划定是碳排放权进行市场交易流通的最重要一环。对碳排放权进行定价,才能使企业清楚认识碳排放权的资源属性,激励企业和社会降低排放,达到减排目标。
  我国目前在七个试点省市相继成立了碳交易所,主要通过场内交易完成碳定价。2013年6月以来,各地市场都产生了一定量交易,地方配额月平均价从26元、30元、50元、60元到78 元/t CO2不等,地方之间差异较大。相比之下,欧盟配额、美国加州配额、美国RGGI配额和国际CDM市场CER价格分别为40元、60元、18元和3元人民币。由于中国碳交易试点是七个各自独立的封闭市场,交易规模有限,并且处于政策和市场初始期,当前的交易量和价格并不能反映市场供需、减排成本和遵约等基本情况。
  欧盟和美国相继通过碳交易法律的建立和规范,谋求碳交易市场价格的规制,旨在保证本国或本区域温室气体排放权交易得以发挥最大的市场减排绩效。而中国的碳交易市場尚处于起步试点阶段,存在不少制度空白。对此中国应当借鉴欧盟EU-ETS的经验:建立以气候行政权为核心的碳交易法律制度体系;创新碳交易政府监管模式,明确可测量、可记录、可核证的公法义务;构建碳交易价格调控机制[6]。
  4 碳交易市场的连接
  近年来,随着相关国家碳排放交易体系的逐步完善,其中一些国家开始探索进行碳排放交易体系的连接。碳排放交易体系的连接是一项复杂的系统工程,需要考虑不同体系相关规则的协调,包括法律、减排目标、配额分配、测量报告与核查(MRV)机制、使用灵活机制的规定、遵约机制、登记注册系统等。
  碳排放交易目的在于降低减排成本,而由体系覆盖排放源的减排潜力和减排成本差异则决定了成本降低的程度。将独立或不同的碳排放交易体系进行连接,可以扩大体系覆盖范围,为减排提供更多灵活性,进一步降低整体减排成本,更有助于建立一个相对统一的市场监管体系。
  欧盟及澳大利亚政府拟将澳大利亚碳排放交易体系(Australian Scheme)及欧盟碳排放交易体系(EU-ETS)于2015-2016年逐步实现对接[7]。除欧盟和澳大利亚之外,其他一些实施碳排放交易的国家也在积极探索进行排放交易体系的连接。国内碳交易市场试点也将要面临这一问题。如果各个试点进展顺利,那么2015年各省市单个独立的碳交易市场将要进行连接形成全国统一的碳交易市场。
  随着全球经济和国际社会合作应对气候变化行动的发展,短期内虽难以形成各国碳市场互联,但从长远来看,形成全球碳市场是大势所趋。我国应加强与发达国家的交流与合作,密切关注其体系连接的进展,加强研究,吸收借鉴其先进经验,结合我国国情加以应用,但也要同时充分考虑体系连接可能对我国的影响,确保我国在未来的国际经济政治秩序中占得先机,切实维护国家利益。
  5 碳交易市场体系建设问题
  目前中国碳交易还处于在多个省市建立试点实践阶段,迫切需要建立完善的碳交易市场体系,以保证从单个碳交易市场走向全国范围层面的碳交易市场的顺利过渡。但由于我国碳交易法律规范缺少,使得出现了现在的碳排放权交易市场无法可依,减排法律责任不明确、监管机制缺失、交易规则缺乏法律定义和保障等问题,无疑阻碍了当前中国碳交易市场的发展。因此,需要充分进行实践,并学习吸取国外较完善国家碳交易市场体系的法律制度建设经验,从而依照我国当前国情,构建完善的碳交易法律来规范并维护碳交易市场体系的假设。
  欧盟的EU-ETS经过两个阶段的发展已经积累了一定的经验:(1)欧盟ETS 的实施采取分阶段式的逐步推进,以降低碳交易体系推行的阻力;(2)采取集中管理与分权化治理相结合的模式,在集中推行碳减排计划的同时,也充分考虑到不同成员国的特点和差异性采用分权化治理,给予成员国较大的碳交易管理自主权,从而实现欧盟和成员国利益的有效平衡和兼顾。(3)开放兼容性特点:它并不局限于欧盟国家间的碳交易,还积极与国际上其它碳排放权交易体系实行对接,保证拥有国际上的话语权。
  我国幅员辽阔,不同地区的经济和科技水平的差异较大,由此各地区的碳排放水平也极大不同,对于碳交易体系制度的规划不能“一刀切”。欧盟EU-ETS的经验非常值得我国借鉴[8]。
  6 总结
  现今依托逐步完善的碳交易市场体系,国外碳交易的发展从边做边学习开始变为成熟。针对碳交易运行中存在的问题,人们做了大量的研究。从目前来看国内的碳交易市场的发展仍需要通过实践与借鉴国外成熟碳交易市场的经验,在宏观层面,进行碳交易法律和政策制度的构建、市场体系的形成与完善、健全监管制度并加强实施力度等,由此来完善碳交易市场的配额分配、价格定制、市场连接等多个方面,真正构建出符合我国现阶段国情的碳交易市场体系。而构建实施这个体系,不仅能够实现节能减排并且优化调整产业结构、实现低碳经济,还能提高我国的国际竞争力、在全球气候政治经济博弈中赢得一席之地,由此具有重要的意义。
  参考文献
  [1]郑爽. 七省市碳交易试点调研报告[J]. 能源与环境,2014,36(2):23-27
  [2]叶斌. EU-ETS三阶段配额分配机制演进机理[J]. 开放导报,2013(03): 63-68
  [3]宣晓伟,张浩. 碳排放权配额分配的国际经验及启示[J]. 中国人口资源与环境,2013,23(12):10-15
  [4] 孙振清等. 中国区域碳排放权配额分配机制研究[J]. 环境保护,2014(01):44-46
  [5]熊灵,齐绍洲. 欧盟碳排放交易体系的结构缺陷、制度变革及其影响[J]. 欧洲研究,2012(01):51-64
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  [7]武普照等. 国内外碳交易发展探究[J]. 环境经济,2013,120:41-43
  [8]何晶晶. 构建中国碳排放权交易法初探[J]. 中国软科学,2013(09):10-22
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