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摘 要：新型农村合作医疗是加强农村医疗卫生工作的一项重大举措，直接关系到广大农民的健康和利益，在实践中，一些基层定点医院的工作人员，利用新农合从医疗基金管理部门套取资金，作为个人创收和医院发展的捷径，使新农合领域成为了滋生腐败的沃土。本文从办案实际，对基层新农合领域职务犯罪产生的原因进行分析，对预防基层新农合领域职务犯罪提出几点建议。
关键词：新农合；职务犯罪；分析原因；预防对策
新型农村合作医疗（以下简称新农合）是加强农村医疗卫生工作的一项重大举措，直接关系到广大农民的健康和利益，党和政府每年投入大量资金对参合农民实行住院补助。但在实践中，一些基层定点医院的工作人员，利用新农合从医疗基金管理部门套取资金，作为个人创收和医院发展的捷径，使新农合领域成为了滋生腐败的沃土。2010年11月以来，我院先后立案查办了乡镇卫生院医疗人员利用职权非法套取新农合住院补偿金的职务犯罪案件4件4人。为进一步探索和掌握新农合领域职务犯罪的规律、特点，加大预防和惩治力度，确保新农合制度健康运行。最近，我们组织了深入的调查，并简要分析如下：
一、基层新农合领域职务犯罪的主要特点
1、金额少、次数多。乡镇卫生院的医疗水平较低、医疗环境较差，主要承担常见病、多发病的治疗工作，无力承担严重疾病的治疗，因此，乡镇卫生院的住院费收入都是较低的，平均每次住院费用很少超过2000元，这就使医疗人员在弄虚作假通过新农合套取补偿金时，不敢一次性套取大额补偿金，而是分多次累计进行的。如犯罪嫌疑人林某，在2007年至2010年间先后22次个人及帮助他人套取新农合住院补偿金，总计30642.26元。
2、套取补偿金的手段多种多样。由于乡镇卫生院的管理机制存在差异，新农合的运行机制不合规，医疗人员通过弄虚作假的方式，套取新农合补偿金的手段是多种多样的，主要有：
①、通过虚构药品清单提高住院费用的方式套取补偿金。农民的住院偿金是按住院费用的固定百分比支付的，为了更大程度的减免费用，多领取些住院补偿金，医疗人员会在实际医疗费用的基础上，虚构药品清单，提高住院费用，以套取更多的补偿金。如犯罪嫌疑人林桂某，从2007年至2010年间，多次帮助其亲戚朋友，虚增住院费用，套取新农合资金13100.46元
②、明知他人冒名就医仍帮患者套取补偿金。未参加新农合的农民，是不能申报住院补偿的，但在实践中，有个别农民思想麻痹，认为参加新农合浪费钱，没有参保新农合。在这些农民因病需住院治疗时，为减免费用，会冒用他人的名义就医，医疗人员在诊断中得知该情况，经说情后，对此争一只眼闭一只眼，仍帮助他人补齐手续，进而套取补偿金。如犯罪嫌疑人林某在2009年6月，在明知冯某冒用詹某的名义就医的情况下，仍帮助冯某办理手续申报新农合住院补偿，套取补偿金839元。
③、通过串换诊疗项目套取补偿金。医疗工作人员一方面为增加卫生院的收入以提高福利待遇，一方面为做人情，将不属于新农合报销的范围的项目，通过串换诊疗项目，使之可以通过新农合申报住院补偿。如2008年8月左右，杨某发生交通事故住院，犯罪嫌疑人林某经说情后，将杨某的诊疗项目改为脑血管疾病住院，帮助杨某通过新农合套取补偿金。
④、放宽住院条件，伪造手续后套取补偿金。这种现象主要出现在医疗工作人员自身及其亲属的门诊就医的过程中，按规定，一般的门诊费用（特殊门诊除外）是不予补助的。但医疗人员为了减免本身及亲属的就医费用，对于不符合住院条件或实际没有住院的病患，会放宽住院条件，为其办理住院手续，再通过伪造住院病历、虚构住院费用等方法补齐相关手续，到新农合申报住院补偿。如犯罪嫌疑人林桂某，其父亲患有脑血栓、高血压等病，林桂某时常从卫生院拿药寄给其父亲使用，为了支付药费，林桂某都以其父亲的名義，放宽住院条件，办理相关手续后申报新农合住院补偿，从2007年9月至2010年，先后6次套取了补偿金6815.39元。
⑤、虚增费用后截留患者的补偿金。多数农民的文化水平较低，住院治疗后，为了减少麻烦，经常委托医疗人员为其申报新农合住院补偿。个别医疗人员在代办住院补偿的过程中，利用农民提供的申报材料，私自虚构药品清单、提高住院费用，领取住院补偿金，除支付部分给农民外，将余款截留并占为己有。如2010年8月左右，犯罪嫌疑人林桂某在帮助李素花申报新农合住院补偿时，虚增住院费用套取新农合补偿金1882.44元，支付给李素花800多元，个人截留1000元
3、隐蔽性强。乡镇卫生院医疗人员，往往会将住院费用控制在5000元以内，这样只需报乡镇新农合报账中心审核，而乡镇新农合报账中心多数设立在乡镇卫生院里，由乡镇卫生院的工作人员兼任审核员，导致其审核只是形式上的审核，再加上明显的行业特点，管理、监督部门很难发现。
4、窝案串案多。由于申报新农合住院补偿需要住院病历、住院费用、药品清单等多种材料，这些材料需要护士、医生的签名确认，涉及多个环节，个人很难独立完成作案，在通过弄虚作假进行申报时，需要疏通主要环节甚至所有环节，因此，461878医疗人员之间关系复杂，相互勾结、相互利用，案发时往往是拔出萝卜带出泥，一扯一大片。如在查证犯罪嫌疑人林桂某套取新农合住院补偿金事实时，办案人员在询问医生林阿某时，林阿某神色紧张、说话模糊，通过深入的询问，发现其不仅帮助林桂某套取住院补偿金，个人还与药房负责人阙某相互勾结套取新农合住院补偿金，办案人员及时固定证据，深挖犯罪，扩大战果，依法对阙某、林阿某立案侦查。
二、基层新农合领域职务犯罪产生的原因
1、法律意识淡薄。乡镇卫生院医疗工作人员长期以来不注重学习法律法规，对法律知之甚少，平时对员工的教育重视不够，加上社会上其他不良因素的诱导，员工的人生观、价值观、世界观发生错位，使职权成为其追求个人利益的工具，特别是新农合实施以后，长期存在开具大处方、人情处方、超常规用药等现象，使其铤而走险一步一步走向犯罪的道路。 2、卫生院自身管理不规范，有章不循。乡镇卫生院人手不足，常常是一人身兼数职，在医药费收取、药品管理等方面未实行电脑全程、分级管理，存在大量的人工操作现象，有的甚至存在交叉收费、轮流收费的现象，且没有及时核对医药费的收支、药品的使用情况，也未建立完善的监管机制，未严格按照新农合的相关规定，按照专人专职的要求，选配报账员、审核员，未认真审核新农合申报材料，使新农合申报的审核流于形式，给不法分子相互串通套取新农合补偿金提供了可趁之机。
3、经费不足、待遇较低。多数市县基本没有将乡镇卫生院的工作经费足额列入财政预算，部分经费是需要卫生院自行创收的。目前，乡镇卫生院医疗设备普遍落后，无力自行筹资更新医疗设备，同时乡镇卫生院的各方面条件差，留不住人才，医疗水平低，无力承担严重病症的治疗，主要承担常见病、多发病的治疗工作，造成了卫生院的业务收入偏低，再加上卫生院的创收渠道有限，致使员工福利待遇差，进一步影响了工作责任心和管理水平。
4、监督不到位。一是新农合报账中心在实际操作过程中，多数是设立在卫生院里，由卫生院的人员兼任，既未另行选派人员担任也未实行专人专职，致使医疗人员集“运动员”与“裁判员”于一身，在实际操作过程中，使申报材料的审核流于形式，报账中心形同虚设，这样就不可避免地会造成有章不循的问题发生，也就容易让一些不法分子钻了空子，容易滋生腐败。二是由于新农合医疗制度设计较为复杂，农民的文化水平较低、接受程度有限，加上有关部门宣传不到位，致使农民对新农合的报销比例、报销流程、基金的管理方式等不是很清楚，农民的监督作用也无法有效发挥。
三、预防基层新农合领域职务犯罪的几点建议
1、加强学习，提高医疗人员的综合素质。随着社会的发展，人民生活水平的提高，在拜金主义、享乐主义等腐朽世界观的消极影响下，员工的思想、文化、业务素质能否适应现代化的发展就成了关键，因此必须着力提高医疗人员的综合素质，既要提高业务素质，又要提高法治素质。要有重点、有计划、有步骤地组织、培养适应先进医疗技术发展的人才，改善医疗人员的知识结构组成。如建立固定的学习时间，集体学习新知识，选拔重点人员进行专业培训等。在强化业务素质的基础上，更要有针对性的加强员工的政治思想教育、法制教育和职业道德教育，進一步增强员工的责任感，树立有法必依、有章必循的工作理念，努力带出一支政治合格、技术过硬、作风优良的医疗队伍，从源头上预防和减少职务犯罪。
2、严格执行规章制度。要进一步更新观念，树立认真执行规章制度就是质量、就是安全、就是效益的思想，确保规章制度得到不折不扣的执行。要夯实基础管理，结合业务拓展，按照“全方位覆盖和全过程监控”的要求，进一步规范管理，药品入库严格执行验收制度；药品的保存、使用必须做好记录，每天盘点；药房处方必须按规定统一专人保管，未经批准不得私自处理，不得遗失或烧毁。严格执行账款分离、即时收取、按时结算、事毕结清、多还少补等财经规定。逐步培养员工的良好工作操守，促使员工养成良好的行为习惯，主动合规，形成良好的合规文化氛围。通过以制度规范员工的行为，使各项工作都置于严格的制度约束和监督之下，将各种违规行为和案件隐患都消灭在萌芽状态。
3、加大投入，完善基础设施。各级财政要进一步加大对乡镇卫生院的资金投入，除保证卫生院正常业务的开展经费外，在财力许可的情况下，拨付专项资金用于加强卫生院的基础设施建设，逐步改善乡镇卫生院的业务用房、更新医疗设备，使乡镇卫生院的业务收入能更多的通过转移支付，用于业务发展和人员培训。
4、完善人才培养机制，提高医疗水平。按照“小伤小病在乡村、较大伤痛在卫生院、重伤大病到市级医院”的层次格局，整合资源，统筹人才管理。实行医院救助制度，市级医院多派遣专业水平高的专家到乡镇卫生院进行指导、定期会诊、挂职，实现人才向农村的柔性流动；多让乡镇卫生院输送骨干到市级医院跟班学习，多渠道提高乡镇卫生院的医疗水平，增加业务收入。同时，进一步完善激励机制，实行一流人才一流报酬，使人才愿意留在基层。
5、强化内部监督与外部监督。一是规范新农合报账中心经办机构的建设。要进一步夯实基础，按照高标准、高起点的要求对县乡两级合管办进行整改、整顿，扎实开展日常监管工作，对患者入院后进行全程跟踪，采取定时和不定时查房制度，以防止弄虚作假及虚挂床位的现象发生，严肃查处医疗机构在门诊购买目录外药品，不合理用药，延长住院日等违规行为，做到发现一次、整改一批，促使乡镇卫生院规范运作。二是加强政策的宣传力度。通过制作深入浅出、易学易懂的标语、宣传画、宣传片等，利用LED显示屏、新闻、广播、电视等多种渠道，加大新农合制度的宣传力度，使农民对新农合的报销比例、报销流程、基金的管理方式等基本知识有一个更好的了解，从而有效发挥其自身的监督作用。
关键词：新农合；职务犯罪；分析原因；预防对策
新型农村合作医疗（以下简称新农合）是加强农村医疗卫生工作的一项重大举措，直接关系到广大农民的健康和利益，党和政府每年投入大量资金对参合农民实行住院补助。但在实践中，一些基层定点医院的工作人员，利用新农合从医疗基金管理部门套取资金，作为个人创收和医院发展的捷径，使新农合领域成为了滋生腐败的沃土。2010年11月以来，我院先后立案查办了乡镇卫生院医疗人员利用职权非法套取新农合住院补偿金的职务犯罪案件4件4人。为进一步探索和掌握新农合领域职务犯罪的规律、特点，加大预防和惩治力度，确保新农合制度健康运行。最近，我们组织了深入的调查，并简要分析如下：
一、基层新农合领域职务犯罪的主要特点
1、金额少、次数多。乡镇卫生院的医疗水平较低、医疗环境较差，主要承担常见病、多发病的治疗工作，无力承担严重疾病的治疗，因此，乡镇卫生院的住院费收入都是较低的，平均每次住院费用很少超过2000元，这就使医疗人员在弄虚作假通过新农合套取补偿金时，不敢一次性套取大额补偿金，而是分多次累计进行的。如犯罪嫌疑人林某，在2007年至2010年间先后22次个人及帮助他人套取新农合住院补偿金，总计30642.26元。
2、套取补偿金的手段多种多样。由于乡镇卫生院的管理机制存在差异，新农合的运行机制不合规，医疗人员通过弄虚作假的方式，套取新农合补偿金的手段是多种多样的，主要有：
①、通过虚构药品清单提高住院费用的方式套取补偿金。农民的住院偿金是按住院费用的固定百分比支付的，为了更大程度的减免费用，多领取些住院补偿金，医疗人员会在实际医疗费用的基础上，虚构药品清单，提高住院费用，以套取更多的补偿金。如犯罪嫌疑人林桂某，从2007年至2010年间，多次帮助其亲戚朋友，虚增住院费用，套取新农合资金13100.46元
②、明知他人冒名就医仍帮患者套取补偿金。未参加新农合的农民，是不能申报住院补偿的，但在实践中，有个别农民思想麻痹，认为参加新农合浪费钱，没有参保新农合。在这些农民因病需住院治疗时，为减免费用，会冒用他人的名义就医，医疗人员在诊断中得知该情况，经说情后，对此争一只眼闭一只眼，仍帮助他人补齐手续，进而套取补偿金。如犯罪嫌疑人林某在2009年6月，在明知冯某冒用詹某的名义就医的情况下，仍帮助冯某办理手续申报新农合住院补偿，套取补偿金839元。
③、通过串换诊疗项目套取补偿金。医疗工作人员一方面为增加卫生院的收入以提高福利待遇，一方面为做人情，将不属于新农合报销的范围的项目，通过串换诊疗项目，使之可以通过新农合申报住院补偿。如2008年8月左右，杨某发生交通事故住院，犯罪嫌疑人林某经说情后，将杨某的诊疗项目改为脑血管疾病住院，帮助杨某通过新农合套取补偿金。
④、放宽住院条件，伪造手续后套取补偿金。这种现象主要出现在医疗工作人员自身及其亲属的门诊就医的过程中，按规定，一般的门诊费用（特殊门诊除外）是不予补助的。但医疗人员为了减免本身及亲属的就医费用，对于不符合住院条件或实际没有住院的病患，会放宽住院条件，为其办理住院手续，再通过伪造住院病历、虚构住院费用等方法补齐相关手续，到新农合申报住院补偿。如犯罪嫌疑人林桂某，其父亲患有脑血栓、高血压等病，林桂某时常从卫生院拿药寄给其父亲使用，为了支付药费，林桂某都以其父亲的名義，放宽住院条件，办理相关手续后申报新农合住院补偿，从2007年9月至2010年，先后6次套取了补偿金6815.39元。
⑤、虚增费用后截留患者的补偿金。多数农民的文化水平较低，住院治疗后，为了减少麻烦，经常委托医疗人员为其申报新农合住院补偿。个别医疗人员在代办住院补偿的过程中，利用农民提供的申报材料，私自虚构药品清单、提高住院费用，领取住院补偿金，除支付部分给农民外，将余款截留并占为己有。如2010年8月左右，犯罪嫌疑人林桂某在帮助李素花申报新农合住院补偿时，虚增住院费用套取新农合补偿金1882.44元，支付给李素花800多元，个人截留1000元
3、隐蔽性强。乡镇卫生院医疗人员，往往会将住院费用控制在5000元以内，这样只需报乡镇新农合报账中心审核，而乡镇新农合报账中心多数设立在乡镇卫生院里，由乡镇卫生院的工作人员兼任审核员，导致其审核只是形式上的审核，再加上明显的行业特点，管理、监督部门很难发现。
4、窝案串案多。由于申报新农合住院补偿需要住院病历、住院费用、药品清单等多种材料，这些材料需要护士、医生的签名确认，涉及多个环节，个人很难独立完成作案，在通过弄虚作假进行申报时，需要疏通主要环节甚至所有环节，因此，461878医疗人员之间关系复杂，相互勾结、相互利用，案发时往往是拔出萝卜带出泥，一扯一大片。如在查证犯罪嫌疑人林桂某套取新农合住院补偿金事实时，办案人员在询问医生林阿某时，林阿某神色紧张、说话模糊，通过深入的询问，发现其不仅帮助林桂某套取住院补偿金，个人还与药房负责人阙某相互勾结套取新农合住院补偿金，办案人员及时固定证据，深挖犯罪，扩大战果，依法对阙某、林阿某立案侦查。
二、基层新农合领域职务犯罪产生的原因
1、法律意识淡薄。乡镇卫生院医疗工作人员长期以来不注重学习法律法规，对法律知之甚少，平时对员工的教育重视不够，加上社会上其他不良因素的诱导，员工的人生观、价值观、世界观发生错位，使职权成为其追求个人利益的工具，特别是新农合实施以后，长期存在开具大处方、人情处方、超常规用药等现象，使其铤而走险一步一步走向犯罪的道路。 2、卫生院自身管理不规范，有章不循。乡镇卫生院人手不足，常常是一人身兼数职，在医药费收取、药品管理等方面未实行电脑全程、分级管理，存在大量的人工操作现象，有的甚至存在交叉收费、轮流收费的现象，且没有及时核对医药费的收支、药品的使用情况，也未建立完善的监管机制，未严格按照新农合的相关规定，按照专人专职的要求，选配报账员、审核员，未认真审核新农合申报材料，使新农合申报的审核流于形式，给不法分子相互串通套取新农合补偿金提供了可趁之机。
3、经费不足、待遇较低。多数市县基本没有将乡镇卫生院的工作经费足额列入财政预算，部分经费是需要卫生院自行创收的。目前，乡镇卫生院医疗设备普遍落后，无力自行筹资更新医疗设备，同时乡镇卫生院的各方面条件差，留不住人才，医疗水平低，无力承担严重病症的治疗，主要承担常见病、多发病的治疗工作，造成了卫生院的业务收入偏低，再加上卫生院的创收渠道有限，致使员工福利待遇差，进一步影响了工作责任心和管理水平。
4、监督不到位。一是新农合报账中心在实际操作过程中，多数是设立在卫生院里，由卫生院的人员兼任，既未另行选派人员担任也未实行专人专职，致使医疗人员集“运动员”与“裁判员”于一身，在实际操作过程中，使申报材料的审核流于形式，报账中心形同虚设，这样就不可避免地会造成有章不循的问题发生，也就容易让一些不法分子钻了空子，容易滋生腐败。二是由于新农合医疗制度设计较为复杂，农民的文化水平较低、接受程度有限，加上有关部门宣传不到位，致使农民对新农合的报销比例、报销流程、基金的管理方式等不是很清楚，农民的监督作用也无法有效发挥。
三、预防基层新农合领域职务犯罪的几点建议
1、加强学习，提高医疗人员的综合素质。随着社会的发展，人民生活水平的提高，在拜金主义、享乐主义等腐朽世界观的消极影响下，员工的思想、文化、业务素质能否适应现代化的发展就成了关键，因此必须着力提高医疗人员的综合素质，既要提高业务素质，又要提高法治素质。要有重点、有计划、有步骤地组织、培养适应先进医疗技术发展的人才，改善医疗人员的知识结构组成。如建立固定的学习时间，集体学习新知识，选拔重点人员进行专业培训等。在强化业务素质的基础上，更要有针对性的加强员工的政治思想教育、法制教育和职业道德教育，進一步增强员工的责任感，树立有法必依、有章必循的工作理念，努力带出一支政治合格、技术过硬、作风优良的医疗队伍，从源头上预防和减少职务犯罪。
2、严格执行规章制度。要进一步更新观念，树立认真执行规章制度就是质量、就是安全、就是效益的思想，确保规章制度得到不折不扣的执行。要夯实基础管理，结合业务拓展，按照“全方位覆盖和全过程监控”的要求，进一步规范管理，药品入库严格执行验收制度；药品的保存、使用必须做好记录，每天盘点；药房处方必须按规定统一专人保管，未经批准不得私自处理，不得遗失或烧毁。严格执行账款分离、即时收取、按时结算、事毕结清、多还少补等财经规定。逐步培养员工的良好工作操守，促使员工养成良好的行为习惯，主动合规，形成良好的合规文化氛围。通过以制度规范员工的行为，使各项工作都置于严格的制度约束和监督之下，将各种违规行为和案件隐患都消灭在萌芽状态。
3、加大投入，完善基础设施。各级财政要进一步加大对乡镇卫生院的资金投入，除保证卫生院正常业务的开展经费外，在财力许可的情况下，拨付专项资金用于加强卫生院的基础设施建设，逐步改善乡镇卫生院的业务用房、更新医疗设备，使乡镇卫生院的业务收入能更多的通过转移支付，用于业务发展和人员培训。
4、完善人才培养机制，提高医疗水平。按照“小伤小病在乡村、较大伤痛在卫生院、重伤大病到市级医院”的层次格局，整合资源，统筹人才管理。实行医院救助制度，市级医院多派遣专业水平高的专家到乡镇卫生院进行指导、定期会诊、挂职，实现人才向农村的柔性流动；多让乡镇卫生院输送骨干到市级医院跟班学习，多渠道提高乡镇卫生院的医疗水平，增加业务收入。同时，进一步完善激励机制，实行一流人才一流报酬，使人才愿意留在基层。
5、强化内部监督与外部监督。一是规范新农合报账中心经办机构的建设。要进一步夯实基础，按照高标准、高起点的要求对县乡两级合管办进行整改、整顿，扎实开展日常监管工作，对患者入院后进行全程跟踪，采取定时和不定时查房制度，以防止弄虚作假及虚挂床位的现象发生，严肃查处医疗机构在门诊购买目录外药品，不合理用药，延长住院日等违规行为，做到发现一次、整改一批，促使乡镇卫生院规范运作。二是加强政策的宣传力度。通过制作深入浅出、易学易懂的标语、宣传画、宣传片等，利用LED显示屏、新闻、广播、电视等多种渠道，加大新农合制度的宣传力度，使农民对新农合的报销比例、报销流程、基金的管理方式等基本知识有一个更好的了解，从而有效发挥其自身的监督作用。