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摘 要：当前，全国上下正在致力于构建社会主义和谐社会的伟大实践，现行的行政管理为主，行业管理为辅的律师管理模式，已不能适应市场经济形势下律师业的发展。律师制度作为我国社会主义法律制度的重要组成部分，在构建社会主义和谐社会中有着独特的功能，发挥着重要的作用。律师管理制度是律师制度的重要组成部分，建立规范、科学的律师管理体制，这是我国律师业发展壮大的重要条件。因此，对我国现行律师管理体制进行创新和完善势在必行。
关键词：律师管理体制 两结合 创新 完善
一、中国律师管理体制的现状及其分析
我国自律师行业恢复以来，一直是司法行政管理占主导地位。虽然司法部早在1993年就提出要“建立司法行政机关的行政管理与律师协会管理相结合的管理体制”，并且经过二十余年的实践检验，总体上讲“两结合”的律师管理体制适合中国国情，同时也适应了律师行业发展的需要，有利地推动了律师行业的发展。但是，这种“两结合”毕竟脱胎于当时尚有相当大影响力的计划体制。这从根本上决定了“两结合”体制仍有很多不足之处。
（1）现行法律对“两结合”管理体制缺乏明确定位致使律师协会管理职能的行使没有法律依据：
《中华人民共和国律师法》第4条规定“国务院司法行政部门依照本法对律师、律师事务所和律师协会进行监督指导”，第37条规定：“律师协会是社会团体法人，是律师的自律性组织”。有关律师协会在律师管理工作中的地位、作用、具体职能及行使方式的规定过于原则和笼统，缺乏可操作性的指导和有针对性的规范，“两结合”管理体制没有通过法律的形式固定下来，加之国家现行法律体系中对行业协会的性质、职能等基本要素缺乏明确界定，一直以来，律师协会管理职能的行使缺少法律依据。
（2）、律师在司法程序、司法体制和政治生活中的地位太低
1、当前的律师刑事辩护率低，并呈下降的趋势，不利于依法治国方略的实施，也有损于国家法治的形象，产生这个问题的原因除了收费低、风险大、体制和制度上的障碍外，关键还是对律师在司法程序中的定位的认识问题，假设仅仅把律师看成是服务人员，是收人钱财、替人消灾的，势必会把律师作用局限于非常狭小的空间。律师辩护制度是诉讼制度中不可或缺的重要组成部分，现代司法改革越来越清晰地表现出控、辩、审三方联动的特点，从司法程序运作的全过程者分析，律师是司法程序中控、辩、审三大支柱之一，忽视、轻视、削弱律师在司法程序中应有的地位，必然会影响司法公正，影响司法制度的完善，影响司法人权保护。
2、国家司法考试制度的确立和推行，统一了法律职业入门的标准，提高了“门槛”，但这只是初步的，是远远不够的，建立法律职业共同体，最重要的是要尽快研究建立律师向其了法律职业转化的渠道，国外情况是从优秀律师中选拔法官是通行的做法，值得我们借鉴，加紧研究律师向法官、检察官转化的具体办法，积极促进法律职业共同体的形成。
3、纵观人类民主政治的发展史，没有哪一种职业在参与国家政治生活方面比律师更为广泛，更为深刻，更为持久，原因是在许多国家律师被认为是创法者，是规则制订的专家，是法律的实践者。可以说，律师参与政治具有天然的优势，甚至许多国家的总结、总理等国家最高领导人都是由律师成长起来的，而在我国，律师在参政议政中的力量太小。因此，应该鼓励更多有能力的律师关注国家政治，进一步增强社会责任感，不断扩大律师参与政治生活的深度与广度。
（3）、行业管理职能空间过小，管理缺乏力度
1、管理职能不够健全。从世界各国律师管理的实践来看，行业管理主要体现在以下几个方面：行业准则、律师教育培训、年度注册、会费收取、律师惩戒等，有的国家律师资格考试及其授予、法学院评估甚至推荐法官候选人等职能都由律师协会享有，充分保障了行业组织在律师行业的主导地位。而在我国，律师执业证颁发等行业准入管理职能及律师年度注册等日常管理均由司法行政机关行使，这样的情况导致了钱权交易等不良现象，使得律师队伍鱼龙混杂，律师协会地位与威信无法树立，形成行业管理的虚泛化，也对政府依法行政的形象产生了不好影响。
2、协会已有的职能难以全面发挥。维权是行业管理的重要职能，但由于协会的地位和作用得不到社会尤其是有关国家机关的认可，律师协会的维权工作往往收效甚微。如在处罚违规律师方面，虽然采取行政处罚与行政处罚双轨制，但是律协仅有对其进行训诫、批评、公开谴责的处分职责，致使律协并未在制止律师违规行为方面发挥作用，职能空间过小管理缺乏力度，不仅挫伤了执业律师和律师事务所自律管理的积极性，也有悖设立律师协会的初衷。同时，一些尚未实行“两分开”的地方，律协尚不能全部掌握和使用会费，极大影响协会工作的开发和各项职能的发挥。
二、我国律师管理体制的完善
在当今市场经济形势下，以行政机关管理和行业管理为主要内容的“两结合”传统管理体制已暴露出其滞后性和一系列的弊端。这些问题的存在已经严重影响“两结合”律师管理制度的良性运转，抑制了律师协会作用的发挥，阻碍了律师行业自主发展的步伐，需要通过体制创新和深化改革来使之日趋完善。
（一）我国律师管理体制改革的目标是在1993年司法部《关于深化律师工作改革方案》中提出的，即“建立司法行政宏观管理下的律师协会行业管理体制”。这一目标是符合我国国情的。事实上，我国律师管理体制的改革大体上也正是朝着这一目标进行的，主要体现在律师协会行业管理职能的逐渐增强和司法行政管理职权的逐步放开，但应看到，《律师法》确立的律师管理体制距离《方案》提出的改革仍有较大的距离，还处在一个新的起点之上，所以，必须坚持进一步向“两结合”管理体制的方向发展。
（二）弱化行政机关的管理职能--重在宏观上的监督和指导
基于我国律师管理还不能完全脱离行政机关，定位不准，职能不清是一个突出的问题，但行政机关在律师管理体制角色的淡化应是发展趋势。从最初的完全行政管理到行政机关为主律师协会为辅，再到行政机关只进行宏观上的指导，可以说行政机关一直在对律师管理实行职能转换，权利转移，只是转换是一个漫长的过程，放权的程度也不彻底。因此，律师管理体制中行政机关的作用应该仅限于宏观上的指导和监督。 （三）大力推进政治体制改革，为“两结合”律师管理体制的改革完善建立良好的政治环境
国家对社团组织的严格控制和社团组织的政府垄断性是目前阻碍我国律师工作进展的两个体制上的原因，而这两个问题又集中反映了我国政治体制存在的种种弊端。律师管理体制是政治体制中的一部分，律师管理体制的改革也是政治体制改革的重要组成部分，没有良好的政治体制改革大环境，“两结合”的律师管理体制改革在实践中就会遇到种种不合理因素的阻挠，因此，大力推进政治体制改革是“两结合”管理体制改革完善的必然要求。
（四）以立法形式明确律师协会应有的行业管理职能
《律师法》规定司法行政机关对律师、律师事务所行使从警告、罚款一直到吊销执照的处罚权，没有给律师协会留下行使处分律师、律师事务所的权力空间，这使得律师协会的管理难以形成权威，与发达国家律协行业管理职能相比，我国现行的律协行业管理是初级的，甚至是落后的，没有健全的行业管理职能，就谈不上有效的行业管理，要想从根本上扭转我国律师管理落后的局面，就必须通过立法对律师行业管理职能加以明确，赋予律师协会除名、罚款等强有力的行业管理职能，这样律师协会行业管理有了明确的法律依据，使律协各项管理职能能够很好地发挥出来。
（五）通过观念更新和制度创新提升律师的社会价值和地位
1、律师事业和律师制度是否成熟和发达，是衡量一个国家民主、法治及文明的重要指标，如果说《警察法》、《法官法》、《检察官》分别为警察、法官、检察官开展工作提供了有力保障的话，那么《律师法》应该为律师开展工作提供有力保障，而事实是《律师法》对律师执业权利规定不但少，而且缺乏有力保障，给律师工作带来了太多不便，尤其是参与刑事诉讼，被律师称为“戴着镣铐跳舞”，致使我国的刑事辩护率不到30%，这是全世界绝无仅有的，所以应当在观念上进行转变，从制度上对律师工作的顺利进行提供保障。
2、在许多国家，从优秀律师中选拔人才充实到法官、检察官队伍中，这样的做法很具有借鉴意义。由于在我国行政观念中，公与私相当分明，律师很难逾越界限，要促进法律职业共同体的形成，就要加紧研究律师向法官、检察官转化的具体方法，把法律职业的转化作为法院、检察院人事制度改革的方案来贯彻实施。
3、党组织在任何时候都能起到把握政治方向，发挥政治核心和保障作用，改进和加强党组织在律师协会中的作用，鼓励和支持律师党员中的优秀分子积极参加协会选举，进入协会的决策层，在做好业务工作的同时，使管理能力得到发挥，同时，也应通过鼓励律师参与立法、参政议政，来提高律师的政治地位。
（六）规范和完善司法行政机关对律师协会的监管
在积极扶持和推进律师行业自主管理的同时，出于公共利益的目的规范和完善司法行政机关的监督指导作用同等重要，明确监督指导的范围和方式不仅有利于司法行政机关正确履行职能，同时也有利于律师协会的自主管理，对于哪些事项采用监督的方式，哪些事项采用指导的方式，或者可以按照事项本身是否直接涉及公众的利益作为一基本原则进行划线分类，比如对于章程和行业规范的制作、修改，拟组织的重大活动和行动等，应采用审核批准和事前备案等硬性的管理措施进行规制；而对于选题协会内部的管理事项，则宜采用软性的管理措施进行指导。
以上是完善我国律师管理体制改革的一些想法。党的“十八”大以后，我国社会主义各项事业的建设会迎来一个新的历史发展时期，律师制度也必将在这新的形势下得到更好、更快的发展！
（作者单位：湖南警察学院法律系）
参考文献：
[2]《律师法学》谭世贵 法律出版社 2005年版
[3]《律师学：制度与实务》王建东 浙江大学出版社 2004年版
[4]《中国律师制度史》徐家力 中国政法大学出版社 2000年版
[5]《律师与公证学》时显群，刘国涛主编.重庆大学出版社，2005
[6]《我国律师行业管理探析》.郑春乃.《中国司法》，2006年第1期
关键词：律师管理体制 两结合 创新 完善
一、中国律师管理体制的现状及其分析
我国自律师行业恢复以来，一直是司法行政管理占主导地位。虽然司法部早在1993年就提出要“建立司法行政机关的行政管理与律师协会管理相结合的管理体制”，并且经过二十余年的实践检验，总体上讲“两结合”的律师管理体制适合中国国情，同时也适应了律师行业发展的需要，有利地推动了律师行业的发展。但是，这种“两结合”毕竟脱胎于当时尚有相当大影响力的计划体制。这从根本上决定了“两结合”体制仍有很多不足之处。
（1）现行法律对“两结合”管理体制缺乏明确定位致使律师协会管理职能的行使没有法律依据：
《中华人民共和国律师法》第4条规定“国务院司法行政部门依照本法对律师、律师事务所和律师协会进行监督指导”，第37条规定：“律师协会是社会团体法人，是律师的自律性组织”。有关律师协会在律师管理工作中的地位、作用、具体职能及行使方式的规定过于原则和笼统，缺乏可操作性的指导和有针对性的规范，“两结合”管理体制没有通过法律的形式固定下来，加之国家现行法律体系中对行业协会的性质、职能等基本要素缺乏明确界定，一直以来，律师协会管理职能的行使缺少法律依据。
（2）、律师在司法程序、司法体制和政治生活中的地位太低
1、当前的律师刑事辩护率低，并呈下降的趋势，不利于依法治国方略的实施，也有损于国家法治的形象，产生这个问题的原因除了收费低、风险大、体制和制度上的障碍外，关键还是对律师在司法程序中的定位的认识问题，假设仅仅把律师看成是服务人员，是收人钱财、替人消灾的，势必会把律师作用局限于非常狭小的空间。律师辩护制度是诉讼制度中不可或缺的重要组成部分，现代司法改革越来越清晰地表现出控、辩、审三方联动的特点，从司法程序运作的全过程者分析，律师是司法程序中控、辩、审三大支柱之一，忽视、轻视、削弱律师在司法程序中应有的地位，必然会影响司法公正，影响司法制度的完善，影响司法人权保护。
2、国家司法考试制度的确立和推行，统一了法律职业入门的标准，提高了“门槛”，但这只是初步的，是远远不够的，建立法律职业共同体，最重要的是要尽快研究建立律师向其了法律职业转化的渠道，国外情况是从优秀律师中选拔法官是通行的做法，值得我们借鉴，加紧研究律师向法官、检察官转化的具体办法，积极促进法律职业共同体的形成。
3、纵观人类民主政治的发展史，没有哪一种职业在参与国家政治生活方面比律师更为广泛，更为深刻，更为持久，原因是在许多国家律师被认为是创法者，是规则制订的专家，是法律的实践者。可以说，律师参与政治具有天然的优势，甚至许多国家的总结、总理等国家最高领导人都是由律师成长起来的，而在我国，律师在参政议政中的力量太小。因此，应该鼓励更多有能力的律师关注国家政治，进一步增强社会责任感，不断扩大律师参与政治生活的深度与广度。
（3）、行业管理职能空间过小，管理缺乏力度
1、管理职能不够健全。从世界各国律师管理的实践来看，行业管理主要体现在以下几个方面：行业准则、律师教育培训、年度注册、会费收取、律师惩戒等，有的国家律师资格考试及其授予、法学院评估甚至推荐法官候选人等职能都由律师协会享有，充分保障了行业组织在律师行业的主导地位。而在我国，律师执业证颁发等行业准入管理职能及律师年度注册等日常管理均由司法行政机关行使，这样的情况导致了钱权交易等不良现象，使得律师队伍鱼龙混杂，律师协会地位与威信无法树立，形成行业管理的虚泛化，也对政府依法行政的形象产生了不好影响。
2、协会已有的职能难以全面发挥。维权是行业管理的重要职能，但由于协会的地位和作用得不到社会尤其是有关国家机关的认可，律师协会的维权工作往往收效甚微。如在处罚违规律师方面，虽然采取行政处罚与行政处罚双轨制，但是律协仅有对其进行训诫、批评、公开谴责的处分职责，致使律协并未在制止律师违规行为方面发挥作用，职能空间过小管理缺乏力度，不仅挫伤了执业律师和律师事务所自律管理的积极性，也有悖设立律师协会的初衷。同时，一些尚未实行“两分开”的地方，律协尚不能全部掌握和使用会费，极大影响协会工作的开发和各项职能的发挥。
二、我国律师管理体制的完善
在当今市场经济形势下，以行政机关管理和行业管理为主要内容的“两结合”传统管理体制已暴露出其滞后性和一系列的弊端。这些问题的存在已经严重影响“两结合”律师管理制度的良性运转，抑制了律师协会作用的发挥，阻碍了律师行业自主发展的步伐，需要通过体制创新和深化改革来使之日趋完善。
（一）我国律师管理体制改革的目标是在1993年司法部《关于深化律师工作改革方案》中提出的，即“建立司法行政宏观管理下的律师协会行业管理体制”。这一目标是符合我国国情的。事实上，我国律师管理体制的改革大体上也正是朝着这一目标进行的，主要体现在律师协会行业管理职能的逐渐增强和司法行政管理职权的逐步放开，但应看到，《律师法》确立的律师管理体制距离《方案》提出的改革仍有较大的距离，还处在一个新的起点之上，所以，必须坚持进一步向“两结合”管理体制的方向发展。
（二）弱化行政机关的管理职能--重在宏观上的监督和指导
基于我国律师管理还不能完全脱离行政机关，定位不准，职能不清是一个突出的问题，但行政机关在律师管理体制角色的淡化应是发展趋势。从最初的完全行政管理到行政机关为主律师协会为辅，再到行政机关只进行宏观上的指导，可以说行政机关一直在对律师管理实行职能转换，权利转移，只是转换是一个漫长的过程，放权的程度也不彻底。因此，律师管理体制中行政机关的作用应该仅限于宏观上的指导和监督。 （三）大力推进政治体制改革，为“两结合”律师管理体制的改革完善建立良好的政治环境
国家对社团组织的严格控制和社团组织的政府垄断性是目前阻碍我国律师工作进展的两个体制上的原因，而这两个问题又集中反映了我国政治体制存在的种种弊端。律师管理体制是政治体制中的一部分，律师管理体制的改革也是政治体制改革的重要组成部分，没有良好的政治体制改革大环境，“两结合”的律师管理体制改革在实践中就会遇到种种不合理因素的阻挠，因此，大力推进政治体制改革是“两结合”管理体制改革完善的必然要求。
（四）以立法形式明确律师协会应有的行业管理职能
《律师法》规定司法行政机关对律师、律师事务所行使从警告、罚款一直到吊销执照的处罚权，没有给律师协会留下行使处分律师、律师事务所的权力空间，这使得律师协会的管理难以形成权威，与发达国家律协行业管理职能相比，我国现行的律协行业管理是初级的，甚至是落后的，没有健全的行业管理职能，就谈不上有效的行业管理，要想从根本上扭转我国律师管理落后的局面，就必须通过立法对律师行业管理职能加以明确，赋予律师协会除名、罚款等强有力的行业管理职能，这样律师协会行业管理有了明确的法律依据，使律协各项管理职能能够很好地发挥出来。
（五）通过观念更新和制度创新提升律师的社会价值和地位
1、律师事业和律师制度是否成熟和发达，是衡量一个国家民主、法治及文明的重要指标，如果说《警察法》、《法官法》、《检察官》分别为警察、法官、检察官开展工作提供了有力保障的话，那么《律师法》应该为律师开展工作提供有力保障，而事实是《律师法》对律师执业权利规定不但少，而且缺乏有力保障，给律师工作带来了太多不便，尤其是参与刑事诉讼，被律师称为“戴着镣铐跳舞”，致使我国的刑事辩护率不到30%，这是全世界绝无仅有的，所以应当在观念上进行转变，从制度上对律师工作的顺利进行提供保障。
2、在许多国家，从优秀律师中选拔人才充实到法官、检察官队伍中，这样的做法很具有借鉴意义。由于在我国行政观念中，公与私相当分明，律师很难逾越界限，要促进法律职业共同体的形成，就要加紧研究律师向法官、检察官转化的具体方法，把法律职业的转化作为法院、检察院人事制度改革的方案来贯彻实施。
3、党组织在任何时候都能起到把握政治方向，发挥政治核心和保障作用，改进和加强党组织在律师协会中的作用，鼓励和支持律师党员中的优秀分子积极参加协会选举，进入协会的决策层，在做好业务工作的同时，使管理能力得到发挥，同时，也应通过鼓励律师参与立法、参政议政，来提高律师的政治地位。
（六）规范和完善司法行政机关对律师协会的监管
在积极扶持和推进律师行业自主管理的同时，出于公共利益的目的规范和完善司法行政机关的监督指导作用同等重要，明确监督指导的范围和方式不仅有利于司法行政机关正确履行职能，同时也有利于律师协会的自主管理，对于哪些事项采用监督的方式，哪些事项采用指导的方式，或者可以按照事项本身是否直接涉及公众的利益作为一基本原则进行划线分类，比如对于章程和行业规范的制作、修改，拟组织的重大活动和行动等，应采用审核批准和事前备案等硬性的管理措施进行规制；而对于选题协会内部的管理事项，则宜采用软性的管理措施进行指导。
以上是完善我国律师管理体制改革的一些想法。党的“十八”大以后，我国社会主义各项事业的建设会迎来一个新的历史发展时期，律师制度也必将在这新的形势下得到更好、更快的发展！
（作者单位：湖南警察学院法律系）
参考文献：
[2]《律师法学》谭世贵 法律出版社 2005年版
[3]《律师学：制度与实务》王建东 浙江大学出版社 2004年版
[4]《中国律师制度史》徐家力 中国政法大学出版社 2000年版
[5]《律师与公证学》时显群，刘国涛主编.重庆大学出版社，2005
[6]《我国律师行业管理探析》.郑春乃.《中国司法》，2006年第1期