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内容提要“价值”与“价值中立”在公民文化理论漫长的成长道路中一直是其研究领域中争论的焦点。从古希腊开始，公民文化研究就以倡导公共生活的价值与理想为自己的宗旨。近代西方政治哲学中，公民文化的价值与精神理念得到了更多近代学者的偏爱。行为主义政治学的兴起，使得自然科学的研究方法运用到公共行政学的研究当中，公民文化研究被要求“祛除价值”，逐渐走向“价值中立”，公民文化研究也陷入低谷。当代，随着西方政治哲学的复兴，价值实现了复归，公民文化研究也逐渐回潮，并且与公民社会、宪政制度、法治精神等紧密结合，使得公民文化理论的价值体系和知识形态逐渐成长，并日益成熟。相对于西方公民文化研究而言，当代中国公民文化研究仍处于起步阶段，有待于进一步的探索与拓展，而“价值”与“价值中立”的融合则是中国公民文化理论成长的理想归宿和发展趋向。
关键词 价值 价值中立 公民文化 政治哲学 行为主义
[中图分类号]D621 [文献标识码]A [文章编号]0447－662X(2012)02－0167－07
西方公民文化演变的历史表明，公民文化从古希腊、罗马时期就开始孕育、生成，伴随着城市的兴起，则衍生了近代公民文化。古希腊、罗马时期的先哲及后来的霍布斯等人，对公民文化理论的阐发较多的掺杂在他们的政治或伦理思想著作之中，并没有专门系统的公民文化理论研究。美国政治学家G·A·阿尔蒙德和西德尼。维伯，在1956年开创了作为一个独立的理论体系的公民文化研究。然而在行为主义遭到批判之时，阿尔蒙德的公民文化理论也被诸多学者质疑。在政治哲学复兴的过程之中，80年代公民文化理论也再次复兴。此时的公民文化理论研究，虽然有着各自的知识基础和价值立场，各个流派的观点主张也不一样。但是，自由、平等、法治、民主等仍然是当代公民文化理论的内核和基础，只是这些基本价值原则已被赋予了当代意义。
一、价值：传统公民文化的固有基因
从古希腊的城邦国家时代开始，公共生活的价值与理想就已经成为当时人们探讨和追求的目标，他们对基于个人主义之上的丛林状态深恶痛绝，积极寻求一种每个“公民”自由发展，整个社会共同繁荣的美好生活。他们将这种美好生活的实现归于政治实践，因为“人是天生的政治动物”已经根植于他们的理念当中。因此，公共利益成了古希腊公共管理理论和实践中最基本的价值规约。带着对公共利益实现方式的思考和人类追求至善生活的价值关怀，古希腊人开始设计自己的政体形式，试图将这种美好的价值理念转化成为政治实践。“只有那些追求公共利益的‘善治’政体，才是‘正宗’的政体形式；而那些谋取个人或集团私利的‘腐败’政体，则只能定义为‘变态’的政体形式。”他们为防止政体的“变态”，而诉诸于公民美德，通过教化和培养将维护和促进公共利益作为公民的优先价值选择。因此，培养有道德的公民也是古希腊公共管理理论研究和社会实践方面的重要任务。到了古罗马，人们不仅把公共利益作为人类政治实践或公共管理的价值导向，而且还尤其强调民主与共和的价值重要性。“一个政治体系若在‘公法’和‘公益’的基础上聚合民众，并将国家当做一项‘人民之事业’来实施治理，便可称为共和国。”国家属于全体公民，国家公共权力体系向全体公民开放，公民应该在实现公共利益的基础上参与国家治理等公共管理思想，无疑蕴含着价值因素之于人类公共管理活动的导向作用，更体现了价值对于人类政治实践的重要性。总之，“古希腊、罗马的政治机器之所以能够良性运作，一个根本的原因在于，城邦或共和国不是若干孤立个人的原子式集合，而是一个群体本位的生命归属系统。”我们发现，无论是古希腊还是古罗马，他们对于公共利益或是民主共和价值的追求，在终极的实现主体上都归结于一种特殊的“人”——公民。对于公民群体的培养和公民文化的关注，成为他们公共管理方面相一致的地方。
西方国家的历史表明，早在古希腊时期，公民文化就开始孕育、生成。自治共同体为公民文化的萌芽提供了肥沃的土壤，城邦制度寄托着公民生活的终极诉求与精神归宿，公民养成了参政意识、责任意识、集体观念与爱国主义最高道德规范，实现了公民与城邦的合二为一，构成了既是统治者又是被统治者的复合角色。整体主义精神贯穿了这一时期城邦的社会生活，直接民主制甚至“轮番为治”是古希腊城邦民主生活的普遍形式。“当一个城邦依据平等原则，由相同身份的人组成政治体系时，公民则自然认为他们大家应该轮流执掌治理的职司(治理的职司主要是致力于被统治者的利益，所以这些义务应该由大众轮流分担，而统治者作为公民团体中的一员，也附带地获得共同的利益)。这原来是一个合乎自然的制度。”在这种城邦民主制中，“希腊人首次真正展示了公民理想和实践的内涵。因为他们把上述抽象思考能力与参与公共生活是人格充分和适当发展的必不可少的信念结合了起来。”民主与爱国主义是古希腊入城邦观念的主线，其城邦生活也更多的是一种公民积极参与和自我管理的生活，整体主义精神成了古典公民文化的核心价值，这种整体主义精神支撑了古典城邦的民主与法治模式。
近代西方政治哲学中，许多学者对公民文化的价值与精神理念极为偏爱。城市的复兴为公民文化的成长提供了机遇，市民文化伴随着城市文明的进程而悄然前行，随之而来的便是公民文化的蔓延。“3R”运动，即文艺复兴、宗教改革和罗马法复兴运动，将中世纪末期兴起的城市公民社会精神，即自由平等、民主自治、权利以及契约等，带人了一个新的天地。随着资本主义的形成和市场经济的充分发展，近代意义上的以民主、自由与平等为表征的公民文化被塑造出来，而霍布斯则从理论层面开启了公民文化的研究，霍布斯认为，“自然状态”普遍存在于文明国家诞生之前，在“自然状态”中，每个人都是独立和平等的，基于人性的自私，每个人都只顾着保全自己。于是，当每个人的愿望和利益不能同时实现时，他们就会相互敌视，从而陷入“每个人对每个人的战争状态”。人们为了安定与和谐的生活，便同意履行一种简单易行的和平条件，这种和平条件就是依靠理性力量来约束人类行为的自然法，霍布斯称它为“自然律”。他说，“自然律是理性所发现的诫条或一般法则。这种诫条或一般法则禁止人们去作毁损自己生命或剥夺保全自己生命的手段的事情。”霍布斯指出，国家的本质用一个定义来说，“就是一大群人相互订立信约、每个人都对它的行为授权，以便使它能按其认为有利于大家的和平与共同防卫的方式运用全体的力量和手段的一个人格”。据此，古典理想中的“政治”公民和“法律”公民就开始走向“契约”公民。尽管公民文化的个人主义精神被霍布斯所倡导的国家主义导向所限制，公民的自由程度也“是用公民和国家的根本利益要求来衡量的”，但是，“契约”公民的诞生具有开创性意义，“契约”公民的出现将民主契约、平等自由的民主精神融入公民文化中来，最初的现代性公民 精神开始形成。
公民文化研究的价值尽管得到了很多学者的肯定，但是，古希腊、罗马时期的先哲及后来的霍布斯等人，对公民文化理论的阐发较多的掺杂在他们的政治或伦理思想著作之中，并没有专门系统的公民文化理论研究。美国政治学家G·A·阿尔蒙德和西德尼·维伯，在1956年开创了作为一个独立的理论体系的公民文化研究。阿尔蒙德和维伯运用行为分析方法，采用民意调查的手段，系统研究和分析美国、英国、德国、意大利和墨西哥五国国民的政治态度，并于1963年出版《公民文化——五国的政治态度和民主》一书，该书为公民文化研究提供了基本概念和理论框架，因此被视为当代公民文化研究的经典之作。阿尔蒙德在其《比较政治系统》提出：“政治文化的概念并不与政治系统与政治社会的概念重合，政治文化的界限要超越政治系统。政治文化也不同于一般的文化，它是文化的一部分却有自己的独立权”。此后，许多政治学者逐渐开始系统的公民文化研究，他们通过抽样调查、深度访谈、数据统计分析等定量分析技术开展更加全面而系统的比较政治学研究。在20世纪60－70年代，公民文化研究与现代化理论相结合，从理论和方法两个方面为跨国研究和社会转型研究提供了有力的支持。当代公民文化研究则呈现出知识基础和价值立场各异的诸多流派和各家观点。
二、行为主义政治学、价值中立与公民文化发展的式微
20世纪初，行为主义政治学理论产生并初步发展。二战以后，行为主义政治学开始得以全面发展，并一度主导了整个政治学研究领域的研究。注重方法的研究是行为主义政治学的一贯主张，它将政治过程与人们的行为联系起来，从静态描述转向动态分析，建设具有普遍意义的理论体系，行为主义政治学试图通过科学性的规范研究，从而把握人类行为的动向，从一定程度上来说，行为主义政治学进一步拓展了政治学的研究视野。一时间，行为主义政治学风靡一时，诸多分支研究领域与分析方法都纷纷诞生。这些新理论新学科尽管各不相同，但是，它们的哲学基础均可以追溯到孔德的实证主义与当代实证主义，行为主义学者的基本学术观念则是价值中立。正如达尔所言，行为主义的后果之一，就是恢复了社会科学中某些统一性，使政治研究逐渐同现代心理学、社会学、人类学和经济学中的理论、方法、发现和看法紧密结合起来。
伍德罗·威尔逊的政治——行政二分法和马克斯·韦伯的官僚制是传统公共管理的思想根基。1887年，威尔逊发表了《行政学研究》一文，它是基于“力求使政府不走弯路，使政府的事务减少一些不成体统的样子，加强和纯洁政府的组织机构，并使其各种职责都获得尽责的美名”@的初衷而发表的，该文被视为公共行政学科的开山之作。随后，韦伯将行政学的研究推向一个时代的高潮，他进一步发展出了著名的官僚制理论和价值中立的社会科学研究方法。“自从韦伯首次提出价值中立，大批的哲学家与社会理论家都将其视为一种科学界的真理存在而加以遵从。”而批评的声音也从不缺乏，有批评者指出对于价值中立的呼唤将危及实证社会科学研究的范围。“因此，对于韦伯价值中立的讨论集中于是否应该保持价值中立与价值中立的意义是什么。”无疑体现了这一时期公共行政的价值两难。
传统公共行政理论与行为主义政治学在价值观方面有一种不期而同的默契。行为政治学将在实证逻辑主义的基础上借用自然科学的研究方法论，并将其运用于公共管理的研究之中，力图实现公共管理的学科化，而价值中立原则便成为公共管理研究中的重要原则之一。西蒙在《行政行为》一书中对于行为主义研究范式在公共管理中的研究做出了深刻分析，西蒙曾坦言：“我无意提供一系列的行政原则与行政性组织，我只想提供一种真正能够解释公共行政的方法……”。西蒙的理论不仅仅提供了一种公共行政理论，而且也产生了一种基于逻辑实证主义至上的新行为主义。在后来的公共管理研究中，韦伯的科层管理制进一步推进了行为主义中“价值中立”原则的运用，并使其成为价值中立原则的经典典范。传统公共行政的“效率至上”原则和官僚制理论所提倡的本精神和价值，维系并推动着资本主义政府组织的运转。“韦伯的‘效率’概念并不是指某种单个的特征，而是指各种价值的综合，包括执行的质量(如速度和可预期性)，范围的扩张和运作的成本效益。在韦伯的观点中，这些是满足现代大规模工业社会庞杂的行政管理所需要的行政管理体制所要求的特征，这种行政管理体制不是为了满足与自然节奏和狭隘的精英政治相适应的地方经济的需要。”据此，在官僚制组织中，遵循法规与制度的要求，摈弃工作者个人的感情好恶，是公共行政人员的工作行为以及人员间的工作关系所必须依照的铁律。传统公共治理一直坚持并实践着这种“价值中立”的价值观，正如Ballm所说：“对于行政研究来说，科学是或者应该是完全价值中立的，科学研究的态度应该是让事实来决定研究的结果。”
在这一段时间内，受行为主义政治学的影响，加之公共行政学与生俱来的“价值中立”的立场要求，价值这一传统公共管理理论和实践所关注的问题逐渐淡出了研究者的理论视野，并且被公共管理的实践活动所严格践行。“效率至上”的原则要求也使得“公共利益”、“公平正义”、“民主参与”等传统公民文化一直关照的内涵在公共管理领域逐渐淡化。然而，价值关怀之于公共管理的重要性，以及公民文化之于民主政治发展的重要性，决定了这种“价值中立”的行为主义政治学立场和传统的以“效率”为最高目标的公共行政学研究的短命，价值和公民文化被压抑的情况伴随着对行为主义政治学和传统公共行政理论的批判而逐渐改变。随之而来的是70年代理性主义范式的崛起，政治学者对于价值、意识形态与道德的研究尤为热衷，行为主义所推崇的“价值中立”开始遭受来自多方面的压力和批判。其实，从60年代末开始，阿尔蒙德和维伯的公民文化研究方法就开始遭到一些学者的批评。如伍林、麦金泰尔和泰勒等都纷纷著文对于阿尔蒙德为首的公民文化研究发起质疑与批评。
三、政治哲学复兴、价值的复归与公民文化的成长叙事
在20世纪的风云变幻中，道德哲学和政治哲学开始受到政治学家们的关注。有两位政治哲学家在政治哲学复兴过程中起了巨大的推动作用。一位是一直致力于政治哲学研究的施特劳斯，他认为：“政治科学家应该研究政治，而且政治科学家应该寻求适合他们自己的研究方法，并不是追求表面上的科学性认识论范式”。因此，施特劳斯认为真正的政治学应该追求立足于自己的方法论实践，而不是单纯照搬自然科学的方法论。罗尔斯是另一位在政治哲学复兴过程中起重要推动作用的政治哲学家。行为主义政治学方法论在整个五六十年代都处于鼎盛时期，整个政治哲学研究出于对政治价值的否定，处于低迷状态。深受资本主义自身特有的内在矛盾的影响和制约，资本主义社会冲突永无不息，战火连绵不断。经济危机、通货膨胀、种族歧视、民权运动、女 权运动、贫困问题、抵制越战的浪潮、学生造反……等种种危机频频出现。高频率的社会危机威胁着人们的生产与发展的稳定与安全，进而引起人们对社会正义问题的强烈反思和重点关注。在这种背景下，1971年，罗尔斯发表了他的代表作《正义论》。他的著作对于政治哲学与道德哲学的贡献意义不容忽视，在一定程度上来说，现代政治哲学与道德哲学的研究议程设定深深地打着罗尔斯正义论的烙印。此后，正义、公平等政治价值重新走进了政治学家们的研究视阈。继罗尔斯之后，诺齐克在其政治哲学代表作《无政府、国家与乌托邦》中从政治哲学角度探讨国家应该管理什么，即最理想的政府职能应该是什么这个问题，这在美国学术界引起广泛的反响和讨论，美国学术界称之为后实证时期政治理论的复兴。在这种理论背景下，行为主义政治学的纯科学与“价值中立”主张在实践中开始面临全面挑战。
在政治学方面，随着政治哲学的复兴，政治文化理论在80年代也再次复兴。在学术界，一直占主流地位的理性选择理论陷入了困境，并表现出了向政治文化取向倾斜的趋势；非经济因素在国家决策中的地位和作用开始凸现出来，使得西方马克思主义逐渐走向衰落。此番种种引起了政治学研究领域的重大变化，文化因素在经济发展、政府治理和制度转型中的作用再次受到人们的关注。政治文化理论在80年代中期开始复兴，80年代末逐步推进，90年代以后则走向繁荣。英格尔哈特在1998年的《政治文化复兴》一文中最早提出了政治文化复兴的概念，对理性选择模式中贬低文化因素在实际政治生活中的地位和作用进行了反思，认为文化因素在政治学理论建构和政治实践中具有其他因素不可替代的重要作用，这种作用正以不同的方式显现出来。80年代末，亨廷顿、派伊等政治学研究领域的权威学者，都陆续出版和发表了政治文化研究方面的著作和文章。据此，瓦尔达于1989年宣称：“政治文化眼下正在复兴”，而阿尔蒙德则称之为“政治文化的回归”。在20世纪90年代中后期之时，一大批关于政治文化的研究成果相继问世，从而标志着政治文化的复兴基本完成。在这些研究成果中，亨廷顿、帕特南与李普塞特等学者的相关研究后来都成为相关研究的经典之作。如戴蒙德的《发展中国家的政治文化与民主》，这本著作中考察了印度、墨西哥、东欧国家、土耳其、拉丁美洲以及台湾地区的民主化过程以及政治文化特征。随之而来的是更多的学者对于政治文化的研究与关注，正如Baker在1988年所说：“尽管对于政治文化这一概念争议较多，但是事实是它已经成为一个流行的、常用的词汇”。而且，Sibery将政治文化的研究称为一项伟大的事业。
与此同时，“价值”在公共行政学领域也实现了复归。鉴于传统公共行政学所存在的缺陷和弊端，新公共行政学派提出了一系列“应然”的价值观要求，怀着终极伦理关怀的初衷，对传统公共行政理论展开了激烈的批判。新公共行政学的“应然”价值观为现代治理提供了新的营养元素，促成了“价值”在公共管理理论和实践的复归。“非常明确的是，先前更多的人想要更少的政府管理，而在20世纪70年代之后，公民希望政府的决策更多关注公民权利、儿童权利等……。”弗雷德里克森提出：“在1968年，不平等与不公正十分普遍，建立于美国宪法至上的政府没有实现其诺言……为了修正这种思想与实践中的不平等，我提出社会公平理论，并将其作为公共行政的第三个核心支柱，将其置于与经济与效率同等重要的地位。”纵观公共管理的发展历史，从一开始的向善价值取向，到之后的“价值中立”，再到新公共行政学时期“价值”研究的复归，而当代公共管理则逐渐走向了“价值”与“价值中立”的融合。
“价值”的复归，使政治学和公共行政学把自己的关注焦点从技术和方法的科学理性桎梏中解脱出来，培养符合现代民主精神的公民文化成为两者共同关注的问题。维伯认为：“二战以后，在一定程度上来说，政治文化的研究为政治学提供了合法性的保障。”罗伯特·达尔把“民主的信念和政治文化”作为一个国家实现民主的三个关键性条件之一。Maefidis提出，对于政治文化的理解能够帮助我们估计政府功能实现的方式，也能使我们认识到哪些因素影响政府功能。Beer也同样认为：“对于政治文化来说，其包含价值、信仰与感情的态度”。我们发现，公民文化不仅是政治学理论研究所不可缺少的重要部分，而且也会制约着公共管理实践的发展。阿尔蒙德作为公民文化研究的领军人物，曾对于公民文化研究做出系统论析，但是，他们都是从价值的视角对公民文化作了一些很有价值的理论研究。
阿尔蒙德与维伯提出：“支持公民文化的价值与态度将直接影响公民、国家制度的关系与公民之间的关系，一种民主的政治文化应该涵盖一系列信仰、态度、标准、观念等等”。维尔达夫斯基基于玛丽。道格拉斯的网群理论，进一步阐释和发展，使网群理论成为“道格拉斯——维尔达夫斯基网群理论。维尔达夫斯基的公民文化理论认为，文化是使各种竞争的生活方式具有合理性的信仰和价值。阿伦特的公民文化观是建立在“积极参与”这一公民共和主义传统的核心价值理念基础之上的，并和她的“公共领域”观紧密相连。她认为，只有参与政治生活的人才是真正的、理想的人，只有积极地参与行动才是理想的行动，而实现这种积极参与的理想场域就是她一直所研究的“公共领域”。哈贝马斯将公共领域置于其程序性理论的重要地位，“公共领域是一个分散性的、范围广泛的、话语性的网络，在公共领域中，通过大众媒介的联系，普通公民形成自己对于问题的解决方案”。“公共领域观点试图代替专家协商成为民主治理合法性的根基”。“一种公民文化由公民的心理态度构成，其致力于在治理过程中实现发展积极的公民身份，并且将实现政治制度之间的合法性共识作为重要目标。同时，公民文化也将容忍多元主义的价值诉求，极力促进政治能力的提升与对于公民身份的信任”。总之，政治哲学的复兴和“价值”在政治学与公共行政学领域的复归，极大地促进了公民文化的研究和发展。
四、公民文化成长的漫长之路现实关照与未来前瞻
我们正在步入全球化的时代，这是一个全新的时代。对于发达国家公共管理系统的演变来说，准确地对每个阶段都进行预测是十分困难的。“新的发展在不断加速与积累，而原来的趋势却仍在发挥作用甚至看上去异常繁荣。然而，无可置疑的是，西方国家的公共管理系统近来已经发生巨大的变化，”而且公共管理未来的发展必将给我们带来无限的遐想与惊喜。信息化和全球化将中国社会带入了一个关键的十字路口上，它要求传统文化的转型和人自身的现代化，进而确立一种新的公民文化精神和公民文化模式，以支撑新社会机制的运行。与西方相比，中国公民文化的理论研究起步较晚，80年代以前国内几乎没有学者对公民文化问题进行研究。20世纪80年代末90年代初受西方行为主义政治学的影响，我国学者闵琦、张明澍从实证调查的角度来研究公民文化问题，在全国范围内开展了大型的问卷调查，但是由于当时的各种限制，这两项大型的调查都有很多的缺陷，比如抽样过程不是很严格和科学，统计分析方面过于肤浅，而问卷中设计的问题则过于笼统和晦涩，不利于公民回答等等。从总体而言，与政治文化研究相比，当代中国公民文化研究显得相当的“门庭冷落”，目前国内只有三本专著：即黄湘莲著的《公民文化论》，台湾学者吕宗麟著的《当代公民文化——宪法与公民教育》与刘雪松著的《公民文化与法治秩序》，然而这三本专著均属于纯理论研究。另外我国学者马振清、李萍、陈义平等也对公民文化问题进行了相关的研究，他们虽然没有直接对公民文化问题进行研究，但也涉及了与公民文化相关的公民政治社会化、公民的观念与行为等问题，这些学者的学术成果对于公民文化研究无疑具有重要的意义。然而，从总体而言，国内学者对公民文化的学术研究缺乏系统性，没有严格区分“公民文化”与“政治文化”，主要的研究焦点仍局限于有关公民政治心理、公民的民主与法治等意识的调查和分析、公民政治社会化问题以及公民教育问题等。
概而言之，不论是从理论研究的角度，还是从实证研究的视角，当代中国公民文化研究将公民文化从政治文化中分离出来，并围绕公民文化的理论、今后发展趋势以及建设措施等方面进行的系统研究仍处于起步阶段，有待于进一步的探索与拓展，而“价值”与“价值中立”的融合则是中国公民文化理论成长的理想归宿和发展趋向。在“价值”与“价值中立”融合的导向下，必须在充分考察西方政治文化语境与进行深入可行性分析之后，才能进行我国传统文化的现代转型，并且确立公民的权利观念和公共精神，为全球化树立起有中国特色的价值基础，“在这个基础上，全世界人民可以管理他们的相互依存关系，制定、展开和落实新的规则，为我们共同居住的地球村提供一个灵魂，一种意义，一些规则，一种公平和一种前途。”
责任编辑：秦开凤
关键词 价值 价值中立 公民文化 政治哲学 行为主义
[中图分类号]D621 [文献标识码]A [文章编号]0447－662X(2012)02－0167－07
西方公民文化演变的历史表明，公民文化从古希腊、罗马时期就开始孕育、生成，伴随着城市的兴起，则衍生了近代公民文化。古希腊、罗马时期的先哲及后来的霍布斯等人，对公民文化理论的阐发较多的掺杂在他们的政治或伦理思想著作之中，并没有专门系统的公民文化理论研究。美国政治学家G·A·阿尔蒙德和西德尼。维伯，在1956年开创了作为一个独立的理论体系的公民文化研究。然而在行为主义遭到批判之时，阿尔蒙德的公民文化理论也被诸多学者质疑。在政治哲学复兴的过程之中，80年代公民文化理论也再次复兴。此时的公民文化理论研究，虽然有着各自的知识基础和价值立场，各个流派的观点主张也不一样。但是，自由、平等、法治、民主等仍然是当代公民文化理论的内核和基础，只是这些基本价值原则已被赋予了当代意义。
一、价值：传统公民文化的固有基因
从古希腊的城邦国家时代开始，公共生活的价值与理想就已经成为当时人们探讨和追求的目标，他们对基于个人主义之上的丛林状态深恶痛绝，积极寻求一种每个“公民”自由发展，整个社会共同繁荣的美好生活。他们将这种美好生活的实现归于政治实践，因为“人是天生的政治动物”已经根植于他们的理念当中。因此，公共利益成了古希腊公共管理理论和实践中最基本的价值规约。带着对公共利益实现方式的思考和人类追求至善生活的价值关怀，古希腊人开始设计自己的政体形式，试图将这种美好的价值理念转化成为政治实践。“只有那些追求公共利益的‘善治’政体，才是‘正宗’的政体形式；而那些谋取个人或集团私利的‘腐败’政体，则只能定义为‘变态’的政体形式。”他们为防止政体的“变态”，而诉诸于公民美德，通过教化和培养将维护和促进公共利益作为公民的优先价值选择。因此，培养有道德的公民也是古希腊公共管理理论研究和社会实践方面的重要任务。到了古罗马，人们不仅把公共利益作为人类政治实践或公共管理的价值导向，而且还尤其强调民主与共和的价值重要性。“一个政治体系若在‘公法’和‘公益’的基础上聚合民众，并将国家当做一项‘人民之事业’来实施治理，便可称为共和国。”国家属于全体公民，国家公共权力体系向全体公民开放，公民应该在实现公共利益的基础上参与国家治理等公共管理思想，无疑蕴含着价值因素之于人类公共管理活动的导向作用，更体现了价值对于人类政治实践的重要性。总之，“古希腊、罗马的政治机器之所以能够良性运作，一个根本的原因在于，城邦或共和国不是若干孤立个人的原子式集合，而是一个群体本位的生命归属系统。”我们发现，无论是古希腊还是古罗马，他们对于公共利益或是民主共和价值的追求，在终极的实现主体上都归结于一种特殊的“人”——公民。对于公民群体的培养和公民文化的关注，成为他们公共管理方面相一致的地方。
西方国家的历史表明，早在古希腊时期，公民文化就开始孕育、生成。自治共同体为公民文化的萌芽提供了肥沃的土壤，城邦制度寄托着公民生活的终极诉求与精神归宿，公民养成了参政意识、责任意识、集体观念与爱国主义最高道德规范，实现了公民与城邦的合二为一，构成了既是统治者又是被统治者的复合角色。整体主义精神贯穿了这一时期城邦的社会生活，直接民主制甚至“轮番为治”是古希腊城邦民主生活的普遍形式。“当一个城邦依据平等原则，由相同身份的人组成政治体系时，公民则自然认为他们大家应该轮流执掌治理的职司(治理的职司主要是致力于被统治者的利益，所以这些义务应该由大众轮流分担，而统治者作为公民团体中的一员，也附带地获得共同的利益)。这原来是一个合乎自然的制度。”在这种城邦民主制中，“希腊人首次真正展示了公民理想和实践的内涵。因为他们把上述抽象思考能力与参与公共生活是人格充分和适当发展的必不可少的信念结合了起来。”民主与爱国主义是古希腊入城邦观念的主线，其城邦生活也更多的是一种公民积极参与和自我管理的生活，整体主义精神成了古典公民文化的核心价值，这种整体主义精神支撑了古典城邦的民主与法治模式。
近代西方政治哲学中，许多学者对公民文化的价值与精神理念极为偏爱。城市的复兴为公民文化的成长提供了机遇，市民文化伴随着城市文明的进程而悄然前行，随之而来的便是公民文化的蔓延。“3R”运动，即文艺复兴、宗教改革和罗马法复兴运动，将中世纪末期兴起的城市公民社会精神，即自由平等、民主自治、权利以及契约等，带人了一个新的天地。随着资本主义的形成和市场经济的充分发展，近代意义上的以民主、自由与平等为表征的公民文化被塑造出来，而霍布斯则从理论层面开启了公民文化的研究，霍布斯认为，“自然状态”普遍存在于文明国家诞生之前，在“自然状态”中，每个人都是独立和平等的，基于人性的自私，每个人都只顾着保全自己。于是，当每个人的愿望和利益不能同时实现时，他们就会相互敌视，从而陷入“每个人对每个人的战争状态”。人们为了安定与和谐的生活，便同意履行一种简单易行的和平条件，这种和平条件就是依靠理性力量来约束人类行为的自然法，霍布斯称它为“自然律”。他说，“自然律是理性所发现的诫条或一般法则。这种诫条或一般法则禁止人们去作毁损自己生命或剥夺保全自己生命的手段的事情。”霍布斯指出，国家的本质用一个定义来说，“就是一大群人相互订立信约、每个人都对它的行为授权，以便使它能按其认为有利于大家的和平与共同防卫的方式运用全体的力量和手段的一个人格”。据此，古典理想中的“政治”公民和“法律”公民就开始走向“契约”公民。尽管公民文化的个人主义精神被霍布斯所倡导的国家主义导向所限制，公民的自由程度也“是用公民和国家的根本利益要求来衡量的”，但是，“契约”公民的诞生具有开创性意义，“契约”公民的出现将民主契约、平等自由的民主精神融入公民文化中来，最初的现代性公民 精神开始形成。
公民文化研究的价值尽管得到了很多学者的肯定，但是，古希腊、罗马时期的先哲及后来的霍布斯等人，对公民文化理论的阐发较多的掺杂在他们的政治或伦理思想著作之中，并没有专门系统的公民文化理论研究。美国政治学家G·A·阿尔蒙德和西德尼·维伯，在1956年开创了作为一个独立的理论体系的公民文化研究。阿尔蒙德和维伯运用行为分析方法，采用民意调查的手段，系统研究和分析美国、英国、德国、意大利和墨西哥五国国民的政治态度，并于1963年出版《公民文化——五国的政治态度和民主》一书，该书为公民文化研究提供了基本概念和理论框架，因此被视为当代公民文化研究的经典之作。阿尔蒙德在其《比较政治系统》提出：“政治文化的概念并不与政治系统与政治社会的概念重合，政治文化的界限要超越政治系统。政治文化也不同于一般的文化，它是文化的一部分却有自己的独立权”。此后，许多政治学者逐渐开始系统的公民文化研究，他们通过抽样调查、深度访谈、数据统计分析等定量分析技术开展更加全面而系统的比较政治学研究。在20世纪60－70年代，公民文化研究与现代化理论相结合，从理论和方法两个方面为跨国研究和社会转型研究提供了有力的支持。当代公民文化研究则呈现出知识基础和价值立场各异的诸多流派和各家观点。
二、行为主义政治学、价值中立与公民文化发展的式微
20世纪初，行为主义政治学理论产生并初步发展。二战以后，行为主义政治学开始得以全面发展，并一度主导了整个政治学研究领域的研究。注重方法的研究是行为主义政治学的一贯主张，它将政治过程与人们的行为联系起来，从静态描述转向动态分析，建设具有普遍意义的理论体系，行为主义政治学试图通过科学性的规范研究，从而把握人类行为的动向，从一定程度上来说，行为主义政治学进一步拓展了政治学的研究视野。一时间，行为主义政治学风靡一时，诸多分支研究领域与分析方法都纷纷诞生。这些新理论新学科尽管各不相同，但是，它们的哲学基础均可以追溯到孔德的实证主义与当代实证主义，行为主义学者的基本学术观念则是价值中立。正如达尔所言，行为主义的后果之一，就是恢复了社会科学中某些统一性，使政治研究逐渐同现代心理学、社会学、人类学和经济学中的理论、方法、发现和看法紧密结合起来。
伍德罗·威尔逊的政治——行政二分法和马克斯·韦伯的官僚制是传统公共管理的思想根基。1887年，威尔逊发表了《行政学研究》一文，它是基于“力求使政府不走弯路，使政府的事务减少一些不成体统的样子，加强和纯洁政府的组织机构，并使其各种职责都获得尽责的美名”@的初衷而发表的，该文被视为公共行政学科的开山之作。随后，韦伯将行政学的研究推向一个时代的高潮，他进一步发展出了著名的官僚制理论和价值中立的社会科学研究方法。“自从韦伯首次提出价值中立，大批的哲学家与社会理论家都将其视为一种科学界的真理存在而加以遵从。”而批评的声音也从不缺乏，有批评者指出对于价值中立的呼唤将危及实证社会科学研究的范围。“因此，对于韦伯价值中立的讨论集中于是否应该保持价值中立与价值中立的意义是什么。”无疑体现了这一时期公共行政的价值两难。
传统公共行政理论与行为主义政治学在价值观方面有一种不期而同的默契。行为政治学将在实证逻辑主义的基础上借用自然科学的研究方法论，并将其运用于公共管理的研究之中，力图实现公共管理的学科化，而价值中立原则便成为公共管理研究中的重要原则之一。西蒙在《行政行为》一书中对于行为主义研究范式在公共管理中的研究做出了深刻分析，西蒙曾坦言：“我无意提供一系列的行政原则与行政性组织，我只想提供一种真正能够解释公共行政的方法……”。西蒙的理论不仅仅提供了一种公共行政理论，而且也产生了一种基于逻辑实证主义至上的新行为主义。在后来的公共管理研究中，韦伯的科层管理制进一步推进了行为主义中“价值中立”原则的运用，并使其成为价值中立原则的经典典范。传统公共行政的“效率至上”原则和官僚制理论所提倡的本精神和价值，维系并推动着资本主义政府组织的运转。“韦伯的‘效率’概念并不是指某种单个的特征，而是指各种价值的综合，包括执行的质量(如速度和可预期性)，范围的扩张和运作的成本效益。在韦伯的观点中，这些是满足现代大规模工业社会庞杂的行政管理所需要的行政管理体制所要求的特征，这种行政管理体制不是为了满足与自然节奏和狭隘的精英政治相适应的地方经济的需要。”据此，在官僚制组织中，遵循法规与制度的要求，摈弃工作者个人的感情好恶，是公共行政人员的工作行为以及人员间的工作关系所必须依照的铁律。传统公共治理一直坚持并实践着这种“价值中立”的价值观，正如Ballm所说：“对于行政研究来说，科学是或者应该是完全价值中立的，科学研究的态度应该是让事实来决定研究的结果。”
在这一段时间内，受行为主义政治学的影响，加之公共行政学与生俱来的“价值中立”的立场要求，价值这一传统公共管理理论和实践所关注的问题逐渐淡出了研究者的理论视野，并且被公共管理的实践活动所严格践行。“效率至上”的原则要求也使得“公共利益”、“公平正义”、“民主参与”等传统公民文化一直关照的内涵在公共管理领域逐渐淡化。然而，价值关怀之于公共管理的重要性，以及公民文化之于民主政治发展的重要性，决定了这种“价值中立”的行为主义政治学立场和传统的以“效率”为最高目标的公共行政学研究的短命，价值和公民文化被压抑的情况伴随着对行为主义政治学和传统公共行政理论的批判而逐渐改变。随之而来的是70年代理性主义范式的崛起，政治学者对于价值、意识形态与道德的研究尤为热衷，行为主义所推崇的“价值中立”开始遭受来自多方面的压力和批判。其实，从60年代末开始，阿尔蒙德和维伯的公民文化研究方法就开始遭到一些学者的批评。如伍林、麦金泰尔和泰勒等都纷纷著文对于阿尔蒙德为首的公民文化研究发起质疑与批评。
三、政治哲学复兴、价值的复归与公民文化的成长叙事
在20世纪的风云变幻中，道德哲学和政治哲学开始受到政治学家们的关注。有两位政治哲学家在政治哲学复兴过程中起了巨大的推动作用。一位是一直致力于政治哲学研究的施特劳斯，他认为：“政治科学家应该研究政治，而且政治科学家应该寻求适合他们自己的研究方法，并不是追求表面上的科学性认识论范式”。因此，施特劳斯认为真正的政治学应该追求立足于自己的方法论实践，而不是单纯照搬自然科学的方法论。罗尔斯是另一位在政治哲学复兴过程中起重要推动作用的政治哲学家。行为主义政治学方法论在整个五六十年代都处于鼎盛时期，整个政治哲学研究出于对政治价值的否定，处于低迷状态。深受资本主义自身特有的内在矛盾的影响和制约，资本主义社会冲突永无不息，战火连绵不断。经济危机、通货膨胀、种族歧视、民权运动、女 权运动、贫困问题、抵制越战的浪潮、学生造反……等种种危机频频出现。高频率的社会危机威胁着人们的生产与发展的稳定与安全，进而引起人们对社会正义问题的强烈反思和重点关注。在这种背景下，1971年，罗尔斯发表了他的代表作《正义论》。他的著作对于政治哲学与道德哲学的贡献意义不容忽视，在一定程度上来说，现代政治哲学与道德哲学的研究议程设定深深地打着罗尔斯正义论的烙印。此后，正义、公平等政治价值重新走进了政治学家们的研究视阈。继罗尔斯之后，诺齐克在其政治哲学代表作《无政府、国家与乌托邦》中从政治哲学角度探讨国家应该管理什么，即最理想的政府职能应该是什么这个问题，这在美国学术界引起广泛的反响和讨论，美国学术界称之为后实证时期政治理论的复兴。在这种理论背景下，行为主义政治学的纯科学与“价值中立”主张在实践中开始面临全面挑战。
在政治学方面，随着政治哲学的复兴，政治文化理论在80年代也再次复兴。在学术界，一直占主流地位的理性选择理论陷入了困境，并表现出了向政治文化取向倾斜的趋势；非经济因素在国家决策中的地位和作用开始凸现出来，使得西方马克思主义逐渐走向衰落。此番种种引起了政治学研究领域的重大变化，文化因素在经济发展、政府治理和制度转型中的作用再次受到人们的关注。政治文化理论在80年代中期开始复兴，80年代末逐步推进，90年代以后则走向繁荣。英格尔哈特在1998年的《政治文化复兴》一文中最早提出了政治文化复兴的概念，对理性选择模式中贬低文化因素在实际政治生活中的地位和作用进行了反思，认为文化因素在政治学理论建构和政治实践中具有其他因素不可替代的重要作用，这种作用正以不同的方式显现出来。80年代末，亨廷顿、派伊等政治学研究领域的权威学者，都陆续出版和发表了政治文化研究方面的著作和文章。据此，瓦尔达于1989年宣称：“政治文化眼下正在复兴”，而阿尔蒙德则称之为“政治文化的回归”。在20世纪90年代中后期之时，一大批关于政治文化的研究成果相继问世，从而标志着政治文化的复兴基本完成。在这些研究成果中，亨廷顿、帕特南与李普塞特等学者的相关研究后来都成为相关研究的经典之作。如戴蒙德的《发展中国家的政治文化与民主》，这本著作中考察了印度、墨西哥、东欧国家、土耳其、拉丁美洲以及台湾地区的民主化过程以及政治文化特征。随之而来的是更多的学者对于政治文化的研究与关注，正如Baker在1988年所说：“尽管对于政治文化这一概念争议较多，但是事实是它已经成为一个流行的、常用的词汇”。而且，Sibery将政治文化的研究称为一项伟大的事业。
与此同时，“价值”在公共行政学领域也实现了复归。鉴于传统公共行政学所存在的缺陷和弊端，新公共行政学派提出了一系列“应然”的价值观要求，怀着终极伦理关怀的初衷，对传统公共行政理论展开了激烈的批判。新公共行政学的“应然”价值观为现代治理提供了新的营养元素，促成了“价值”在公共管理理论和实践的复归。“非常明确的是，先前更多的人想要更少的政府管理，而在20世纪70年代之后，公民希望政府的决策更多关注公民权利、儿童权利等……。”弗雷德里克森提出：“在1968年，不平等与不公正十分普遍，建立于美国宪法至上的政府没有实现其诺言……为了修正这种思想与实践中的不平等，我提出社会公平理论，并将其作为公共行政的第三个核心支柱，将其置于与经济与效率同等重要的地位。”纵观公共管理的发展历史，从一开始的向善价值取向，到之后的“价值中立”，再到新公共行政学时期“价值”研究的复归，而当代公共管理则逐渐走向了“价值”与“价值中立”的融合。
“价值”的复归，使政治学和公共行政学把自己的关注焦点从技术和方法的科学理性桎梏中解脱出来，培养符合现代民主精神的公民文化成为两者共同关注的问题。维伯认为：“二战以后，在一定程度上来说，政治文化的研究为政治学提供了合法性的保障。”罗伯特·达尔把“民主的信念和政治文化”作为一个国家实现民主的三个关键性条件之一。Maefidis提出，对于政治文化的理解能够帮助我们估计政府功能实现的方式，也能使我们认识到哪些因素影响政府功能。Beer也同样认为：“对于政治文化来说，其包含价值、信仰与感情的态度”。我们发现，公民文化不仅是政治学理论研究所不可缺少的重要部分，而且也会制约着公共管理实践的发展。阿尔蒙德作为公民文化研究的领军人物，曾对于公民文化研究做出系统论析，但是，他们都是从价值的视角对公民文化作了一些很有价值的理论研究。
阿尔蒙德与维伯提出：“支持公民文化的价值与态度将直接影响公民、国家制度的关系与公民之间的关系，一种民主的政治文化应该涵盖一系列信仰、态度、标准、观念等等”。维尔达夫斯基基于玛丽。道格拉斯的网群理论，进一步阐释和发展，使网群理论成为“道格拉斯——维尔达夫斯基网群理论。维尔达夫斯基的公民文化理论认为，文化是使各种竞争的生活方式具有合理性的信仰和价值。阿伦特的公民文化观是建立在“积极参与”这一公民共和主义传统的核心价值理念基础之上的，并和她的“公共领域”观紧密相连。她认为，只有参与政治生活的人才是真正的、理想的人，只有积极地参与行动才是理想的行动，而实现这种积极参与的理想场域就是她一直所研究的“公共领域”。哈贝马斯将公共领域置于其程序性理论的重要地位，“公共领域是一个分散性的、范围广泛的、话语性的网络，在公共领域中，通过大众媒介的联系，普通公民形成自己对于问题的解决方案”。“公共领域观点试图代替专家协商成为民主治理合法性的根基”。“一种公民文化由公民的心理态度构成，其致力于在治理过程中实现发展积极的公民身份，并且将实现政治制度之间的合法性共识作为重要目标。同时，公民文化也将容忍多元主义的价值诉求，极力促进政治能力的提升与对于公民身份的信任”。总之，政治哲学的复兴和“价值”在政治学与公共行政学领域的复归，极大地促进了公民文化的研究和发展。
四、公民文化成长的漫长之路现实关照与未来前瞻
我们正在步入全球化的时代，这是一个全新的时代。对于发达国家公共管理系统的演变来说，准确地对每个阶段都进行预测是十分困难的。“新的发展在不断加速与积累，而原来的趋势却仍在发挥作用甚至看上去异常繁荣。然而，无可置疑的是，西方国家的公共管理系统近来已经发生巨大的变化，”而且公共管理未来的发展必将给我们带来无限的遐想与惊喜。信息化和全球化将中国社会带入了一个关键的十字路口上，它要求传统文化的转型和人自身的现代化，进而确立一种新的公民文化精神和公民文化模式，以支撑新社会机制的运行。与西方相比，中国公民文化的理论研究起步较晚，80年代以前国内几乎没有学者对公民文化问题进行研究。20世纪80年代末90年代初受西方行为主义政治学的影响，我国学者闵琦、张明澍从实证调查的角度来研究公民文化问题，在全国范围内开展了大型的问卷调查，但是由于当时的各种限制，这两项大型的调查都有很多的缺陷，比如抽样过程不是很严格和科学，统计分析方面过于肤浅，而问卷中设计的问题则过于笼统和晦涩，不利于公民回答等等。从总体而言，与政治文化研究相比，当代中国公民文化研究显得相当的“门庭冷落”，目前国内只有三本专著：即黄湘莲著的《公民文化论》，台湾学者吕宗麟著的《当代公民文化——宪法与公民教育》与刘雪松著的《公民文化与法治秩序》，然而这三本专著均属于纯理论研究。另外我国学者马振清、李萍、陈义平等也对公民文化问题进行了相关的研究，他们虽然没有直接对公民文化问题进行研究，但也涉及了与公民文化相关的公民政治社会化、公民的观念与行为等问题，这些学者的学术成果对于公民文化研究无疑具有重要的意义。然而，从总体而言，国内学者对公民文化的学术研究缺乏系统性，没有严格区分“公民文化”与“政治文化”，主要的研究焦点仍局限于有关公民政治心理、公民的民主与法治等意识的调查和分析、公民政治社会化问题以及公民教育问题等。
概而言之，不论是从理论研究的角度，还是从实证研究的视角，当代中国公民文化研究将公民文化从政治文化中分离出来，并围绕公民文化的理论、今后发展趋势以及建设措施等方面进行的系统研究仍处于起步阶段，有待于进一步的探索与拓展，而“价值”与“价值中立”的融合则是中国公民文化理论成长的理想归宿和发展趋向。在“价值”与“价值中立”融合的导向下，必须在充分考察西方政治文化语境与进行深入可行性分析之后，才能进行我国传统文化的现代转型，并且确立公民的权利观念和公共精神，为全球化树立起有中国特色的价值基础，“在这个基础上，全世界人民可以管理他们的相互依存关系，制定、展开和落实新的规则，为我们共同居住的地球村提供一个灵魂，一种意义，一些规则，一种公平和一种前途。”
责任编辑：秦开凤