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摘 要：随着城镇化发展速度的加快，城镇郊区土地的浪费、污染和侵占现象十分严重。文章通过对娄底市娄星区新型城镇化进程中产生的土地浪费、污染现象的分析，探讨如何开展农村土地整治工作。
关键词：城镇化；土地整治；娄星区
作者简介：贺卫峰（1977-），男，湖南娄底人，娄底市国土资源局工作人员，硕士，研究方向：土地利用规划、耕地保护、土地法学；
易忠君（1976-），男，湖南邵阳人，百色学院讲师、经济师，研究方向：土地利用、房地产经营与管理。
中图分类号：F301.2 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.10.33 文章编号：1672-3309（2013）10-72-03
一、概念界定
土地整治是在一定区域内，按照土地利用总体规划确定的目标和用途，以土地整理复垦开发和城乡建设用地增减挂钩为平台，推动农田、水利、道路、林地、村落等综合整治，改善农村生产、生活条件和生态环境，促进农业规模经营、人口集中居住、产业聚集发展，推进城乡一体化进程的一项系统工程。该工作涉及的范围广，系统性强。因此，在许多地方的城镇化进程中，产生一系列的问题，在一定程度上制约了城镇化发展，同时，造成了土地资源的浪费和污染，不利于有限的土地资源的利用和保护。
土地整治是合理开发和利用土地资源，解决土地细碎问题，改善农村基础设施、生产生活条件，提高农业综合生产能力的重要技术，也是改革土地制度，促进农业生产，农民增收、农村发展的有效措施。目前，众多学者认为土地整治不仅仅是改变土地的利用方式，促进经济发展。鲍海君，徐保根等[1]认为“生态导向”的土地整治更利于土地资源实现可持续利用。孟艳丽等人[2]以诸城市为例来阐明县级土地整治规划编制的思路，认为“确定目标，分析现状，因地制宜，合理规划”。实践工作者刘娜[3]则认为，土地整治工作得以顺利开展的前提条件是政府主导，全民参与，同时，各种保障措施应及时、到位。这些研究表明，土地整治工作的开展不能仅限于土地工作者，政府和公众也应参与其中，同时，土地整治也不能单纯地从土地空间布局的角度思考，而应和经济社会发展，生态环境的协调，土地保护，以及城市发展等多方面出发，探讨土地整治。
二、实例概况
（一）娄星区概况
娄星区是娄底市唯一辖区，位于湖南省中部，地处东经111。56'-112。03'，北纬27。41'-27。47'之间，总人口41.22万人。东接湘乡市、南抵双峰县、西靠涟源市、北毗宁乡县。属于亚热带气候地区，区域内以丘陵地形为主，其中耕地总面积11150公顷，人均耕地0.027公顷。
近年来娄星区大力开展农村土地整治，通过市、区、乡三级人民政府，特别是国土资源部门的扎实工作和不懈努力，业已取得较大成果。同时，也有一些亟待解决的新问题出现，文章通过对各问题的分析，寻求更好的解决方案。
（二）娄星区土地利用情况
娄星区是娄底市中枢，为全市的政治、经济、交通及文化中心，土地总面积为42902.9公顷，各地类面积分布如表1。
近年随着娄底市委、市政府提出“加速发展，后发赶超”的发展战略。在娄星区范围内掀起了经济建设热潮。2004年以来辖区内先后组建娄星经济园区（在此基础上扩大为市级万宝新区）、北部经济园区（现更名为娄星产业园），各项基础设施建设工程全面铺开，特别是娄新高速公路、二广铁路、沪昆高速铁路、娄长高速公路、益娄衡高速公路、湘黔铁路改造工程、S209线公路改扩工程等项目在娄星区境内先后实施，房地产开发等建设项目也遍地开花，导致建设占用耕地的数量越来越大。据不完全统计，2006-2010年五年间全区耕地累计减少了5305.2亩。具体情况如表2。
表2 娄星区2006-2010年耕地面积变化表 单位：亩
预计今后一段时间内，随着娄星区“十二五”规划的实施，经济将持续快速发展，还将占用大量土地，尤其是耕地，而要实现耕地总量动态平衡，必须提高农村土地整治力度，对具有新增耕地潜力的土地进行整理，由以土地开发为主向土地整治为主转变，狠抓耕地质量的提高，力争实现补充耕地数量、质量与生态环境的协调统一。
娄星区可开发耕地后备资源非常有限，中低产田比重大，通过农村土地整治可以挖掘耕地内部新增潜力，提高耕地生产力水平。因此，开展农村土地整治对保障娄星区粮食生产总量和稳定供给，促进新农村建设都具有重大意义。
（三）娄星区土地整治情况
娄星区农村土地整治项目从2003年开始实施，在娄底市国土资源局及市土地开垦整理中心的组织领导下，并依靠娄星分局、基层国土资源所和项目所在村委会的共同努力，成功申报和实施了13个项目，而且已形成完善的管理体系。具体情况如表3。
以上项目的完成既极大地改善了娄星区农村生产、生活条件，推进了农业产业化，改善了农村基础设施，美化了农村环境，又保护了珍贵的土地资源，新增了相当数量的耕地面积，实现了全区耕地总量动态平衡，缓解了非农建设用地压力。
（四）娄星区土地整治主要内容
娄星区实施的农村土地整治项目主要包括两项：农地整理、农村居民点整理。
1.农地整理。
农地整理是通过将农村土地中的零星闲散地、道路、田坎、沟渠等进行综合整治，以提高土地利用率，增加有效耕地面积；通过完善水利设施，消除耕作中的不利因素，从而提高耕地的生产能力；通过改善田间交通条件，加大田块作业面积和作业边长，提高土地平整程度，以提高机械耕作效率；通过改造灌排渠道，保证水系畅通，减少输水损失，以提高输水功能，降低生产成本；通过坡改梯、防护林工程，降低水土侵蚀，改善和优化生产环境。
农地整理的主要目标是：通过平整土地、零星地块归并等来增加有效耕地面积，提高土地利用率和生产能力，改善和保护生态环境。 几年来娄星区农田基本建设虽然取得了较大的成绩，但仍存在着不容忽视的问题，如田块零散、水利设施较差、田坎占地多、沟渠比重大，因此农地整理潜力较大。
娄星区主要属于湘中丘陵地形，同时，双江、小碧两乡山地较多。山区农田耕作方式相对落后，耕地大多顺坡而垦，田块一般都分割得支离破碎，田间边角、田坎等所占比重大，田坎系数为0.23，其整理潜力较大。
从沟渠、道路、坑塘水面等农地整理潜力来看，杉山、百亩、万宝、茶园等乡镇处于丘陵地带，地势较平、沟渠发达，整理潜力较大。而在双江乡等山区，由于地形条件限制，土地开发利用程度低，整理潜力较小。
2.居民点整理。
农村居民点整理指通过统一规划，在集中地点进行农村居民点建设。农村居民点整理是缓解用地矛盾、保持耕地总量动态平衡、建设新农村、促进土地有序、合理与科学利用土地的重要手段。一方面，对改善农村生态环境，提高农民生活质量，缓解用地矛盾，实现耕地占补平衡，发展农村经济，缩小城乡差距，解决“三农”问题具有重大意义；另一方面，农村居民点整理将在娄星区加快城镇化进程、建设社会主义新农村中发挥积极作用。
近年来，娄星区许多村民逐渐改变了传统的住房习惯，纷纷从大屋场中迁出来，大多数农户把房子建在公路边或独户大宅建房，形成一户一幢房，一幢房一条路，一片菜园一圈树的格局，人地矛盾十分突出。目前全区农村人均住宅用地达174.5平方米，高于国家规定的150平方米/人的最高标准，超标准占地现象普遍。因此，娄星区不论丘陵，还是山区地带，居民点整理潜力尚大，主要通过村庄合并、集中安置，尚大有潜力可挖。
三、存在的问题
（一）土地整治过程中农民权益应予保障
土地整治不可避免地要打破原有田块的边界，重新进行规划，故土地权属调整是土地整治中的一个现实问题。土地整治的权属调整必然涉及农民的切身权益，包括田块重划、迁坟腾地等，如何才能在保障农民合法权益的基础上进行土地整治是值得探讨的问题。
（二）农村居民建房节约集约用地意识淡薄，配套设施不完善
当前娄星区村民建房缺乏统一规划，批后跟踪管理不到位，村民对节约集约用地的重要性认识不足。村民建房随意占用耕地不愿意利用空闲地、山坡地，也不愿意利用老宅基地翻新、挖掘利用存量建设用地。一些村民批新房，旧房却不按规定拆除，客观上产生“一户多宅”现象。
同时，在娄星区各农村居民点与村民生产、生活息息相关的基础设施，如给水、排水、通讯、村道、商店等配套设施相当落后，难以满足村民日常需要。
（三）土地整治资金来源渠道单一，社会投入不足
娄星区已经实施的所有农村土地整治项目都属于省、市级土地开发整理项目、农土资金项目或城乡建设用地增减挂钩项目，其资金由上级有关部门专项经费拨付。面对农村土地整治的广阔前景，农村土地整治资金“僧多粥少”，单靠政府专项资金将难以因应其发展的现实与远景需求，今后必须要开拓新的融资渠道。
四、对策
（一）明晰产权，保护农民的合法权益
土地整治中权属调整的顺利进行，对促进娄星区土地整治工作的健康发展，保持农村社会稳定，维护广大农民的合法权益具有重要意义。
在今后的土地整治项目实施过程中，要充分实现产权明晰，避免产权共有，使土地整治区内农民的合法权益得到保障。
（二）强化规划管理，制订完善的配套政策，为村庄建设提供保障
在实施村镇规划中，要坚持规划的严肃性。在规划布局上按照新农村建设要求，把好设计关。对娄星区丘陵、山区地带的村庄要强调适度集中的多户联建模式，控制单家独户建房，有条件的村可采取建联排小区的方式，也可采用前正房后杂房的模式。
2008年娄星区小碧乡双联村实施了多户联建，该村将十余户统一安置在山地上集中建房，不占用耕地，并修建了完善的生活配套设施。这样既有利于节约土地，节省基础设施配套成本，优化建筑布局，又改善了村容村貌。
同时，农村土地整治是涉及千家万户的民生工程，娄星区应在先行试点的基础上，总结经验，制定完善的配套政策，使之有章可循，步入规范化管理正轨。
（三）开拓项目融资渠道，吸引社会资本参与土地整治
在政府主导下，建立切实可行的融资体系和资本管理制度，通过社会资本投资于农村土地整治工程和城乡建设用地增减挂钩的置换工程，增加耕地面积，并将农村减少的建设用地通过挂钩置换到城市周边。在出让城郊土地时对参与土地整治的社会投资企业适度的进行政策倾斜，以解决目前农村土地综合整治投入资金少的难题和城市周边建设用地稀缺的问题。同时，通过土地承包经营权抵押开展农村金融机构与农户之间的合作，获取更多的资金。
参考文献：
[1] 鲍海君、徐保根.生态导向的土地整治区空间优化与规划设计模式[J].经济地理，2009，（11）.
[2] 孟艳丽等.县级土地整治规划编制思路探讨——以诸城市土地整治规划编制为例[J].山东国土资源，2012，（03）：49.
[3] 刘娜.对农村土地整治的几点思考[J].中国集体经济，2011，（01）：8.
[4] 易忠君.基于统一年产值的土地承包经营权抵押价格探讨[J].贵州农业科学，2013，（02）：201.
[5] 李云才.小城镇经济学概论[M].长沙：湖南人民出版社，2001：245-279，336-363.
关键词：城镇化；土地整治；娄星区
作者简介：贺卫峰（1977-），男，湖南娄底人，娄底市国土资源局工作人员，硕士，研究方向：土地利用规划、耕地保护、土地法学；
易忠君（1976-），男，湖南邵阳人，百色学院讲师、经济师，研究方向：土地利用、房地产经营与管理。
中图分类号：F301.2 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.10.33 文章编号：1672-3309（2013）10-72-03
一、概念界定
土地整治是在一定区域内，按照土地利用总体规划确定的目标和用途，以土地整理复垦开发和城乡建设用地增减挂钩为平台，推动农田、水利、道路、林地、村落等综合整治，改善农村生产、生活条件和生态环境，促进农业规模经营、人口集中居住、产业聚集发展，推进城乡一体化进程的一项系统工程。该工作涉及的范围广，系统性强。因此，在许多地方的城镇化进程中，产生一系列的问题，在一定程度上制约了城镇化发展，同时，造成了土地资源的浪费和污染，不利于有限的土地资源的利用和保护。
土地整治是合理开发和利用土地资源，解决土地细碎问题，改善农村基础设施、生产生活条件，提高农业综合生产能力的重要技术，也是改革土地制度，促进农业生产，农民增收、农村发展的有效措施。目前，众多学者认为土地整治不仅仅是改变土地的利用方式，促进经济发展。鲍海君，徐保根等[1]认为“生态导向”的土地整治更利于土地资源实现可持续利用。孟艳丽等人[2]以诸城市为例来阐明县级土地整治规划编制的思路，认为“确定目标，分析现状，因地制宜，合理规划”。实践工作者刘娜[3]则认为，土地整治工作得以顺利开展的前提条件是政府主导，全民参与，同时，各种保障措施应及时、到位。这些研究表明，土地整治工作的开展不能仅限于土地工作者，政府和公众也应参与其中，同时，土地整治也不能单纯地从土地空间布局的角度思考，而应和经济社会发展，生态环境的协调，土地保护，以及城市发展等多方面出发，探讨土地整治。
二、实例概况
（一）娄星区概况
娄星区是娄底市唯一辖区，位于湖南省中部，地处东经111。56'-112。03'，北纬27。41'-27。47'之间，总人口41.22万人。东接湘乡市、南抵双峰县、西靠涟源市、北毗宁乡县。属于亚热带气候地区，区域内以丘陵地形为主，其中耕地总面积11150公顷，人均耕地0.027公顷。
近年来娄星区大力开展农村土地整治，通过市、区、乡三级人民政府，特别是国土资源部门的扎实工作和不懈努力，业已取得较大成果。同时，也有一些亟待解决的新问题出现，文章通过对各问题的分析，寻求更好的解决方案。
（二）娄星区土地利用情况
娄星区是娄底市中枢，为全市的政治、经济、交通及文化中心，土地总面积为42902.9公顷，各地类面积分布如表1。
近年随着娄底市委、市政府提出“加速发展，后发赶超”的发展战略。在娄星区范围内掀起了经济建设热潮。2004年以来辖区内先后组建娄星经济园区（在此基础上扩大为市级万宝新区）、北部经济园区（现更名为娄星产业园），各项基础设施建设工程全面铺开，特别是娄新高速公路、二广铁路、沪昆高速铁路、娄长高速公路、益娄衡高速公路、湘黔铁路改造工程、S209线公路改扩工程等项目在娄星区境内先后实施，房地产开发等建设项目也遍地开花，导致建设占用耕地的数量越来越大。据不完全统计，2006-2010年五年间全区耕地累计减少了5305.2亩。具体情况如表2。
表2 娄星区2006-2010年耕地面积变化表 单位：亩
预计今后一段时间内，随着娄星区“十二五”规划的实施，经济将持续快速发展，还将占用大量土地，尤其是耕地，而要实现耕地总量动态平衡，必须提高农村土地整治力度，对具有新增耕地潜力的土地进行整理，由以土地开发为主向土地整治为主转变，狠抓耕地质量的提高，力争实现补充耕地数量、质量与生态环境的协调统一。
娄星区可开发耕地后备资源非常有限，中低产田比重大，通过农村土地整治可以挖掘耕地内部新增潜力，提高耕地生产力水平。因此，开展农村土地整治对保障娄星区粮食生产总量和稳定供给，促进新农村建设都具有重大意义。
（三）娄星区土地整治情况
娄星区农村土地整治项目从2003年开始实施，在娄底市国土资源局及市土地开垦整理中心的组织领导下，并依靠娄星分局、基层国土资源所和项目所在村委会的共同努力，成功申报和实施了13个项目，而且已形成完善的管理体系。具体情况如表3。
以上项目的完成既极大地改善了娄星区农村生产、生活条件，推进了农业产业化，改善了农村基础设施，美化了农村环境，又保护了珍贵的土地资源，新增了相当数量的耕地面积，实现了全区耕地总量动态平衡，缓解了非农建设用地压力。
（四）娄星区土地整治主要内容
娄星区实施的农村土地整治项目主要包括两项：农地整理、农村居民点整理。
1.农地整理。
农地整理是通过将农村土地中的零星闲散地、道路、田坎、沟渠等进行综合整治，以提高土地利用率，增加有效耕地面积；通过完善水利设施，消除耕作中的不利因素，从而提高耕地的生产能力；通过改善田间交通条件，加大田块作业面积和作业边长，提高土地平整程度，以提高机械耕作效率；通过改造灌排渠道，保证水系畅通，减少输水损失，以提高输水功能，降低生产成本；通过坡改梯、防护林工程，降低水土侵蚀，改善和优化生产环境。
农地整理的主要目标是：通过平整土地、零星地块归并等来增加有效耕地面积，提高土地利用率和生产能力，改善和保护生态环境。 几年来娄星区农田基本建设虽然取得了较大的成绩，但仍存在着不容忽视的问题，如田块零散、水利设施较差、田坎占地多、沟渠比重大，因此农地整理潜力较大。
娄星区主要属于湘中丘陵地形，同时，双江、小碧两乡山地较多。山区农田耕作方式相对落后，耕地大多顺坡而垦，田块一般都分割得支离破碎，田间边角、田坎等所占比重大，田坎系数为0.23，其整理潜力较大。
从沟渠、道路、坑塘水面等农地整理潜力来看，杉山、百亩、万宝、茶园等乡镇处于丘陵地带，地势较平、沟渠发达，整理潜力较大。而在双江乡等山区，由于地形条件限制，土地开发利用程度低，整理潜力较小。
2.居民点整理。
农村居民点整理指通过统一规划，在集中地点进行农村居民点建设。农村居民点整理是缓解用地矛盾、保持耕地总量动态平衡、建设新农村、促进土地有序、合理与科学利用土地的重要手段。一方面，对改善农村生态环境，提高农民生活质量，缓解用地矛盾，实现耕地占补平衡，发展农村经济，缩小城乡差距，解决“三农”问题具有重大意义；另一方面，农村居民点整理将在娄星区加快城镇化进程、建设社会主义新农村中发挥积极作用。
近年来，娄星区许多村民逐渐改变了传统的住房习惯，纷纷从大屋场中迁出来，大多数农户把房子建在公路边或独户大宅建房，形成一户一幢房，一幢房一条路，一片菜园一圈树的格局，人地矛盾十分突出。目前全区农村人均住宅用地达174.5平方米，高于国家规定的150平方米/人的最高标准，超标准占地现象普遍。因此，娄星区不论丘陵，还是山区地带，居民点整理潜力尚大，主要通过村庄合并、集中安置，尚大有潜力可挖。
三、存在的问题
（一）土地整治过程中农民权益应予保障
土地整治不可避免地要打破原有田块的边界，重新进行规划，故土地权属调整是土地整治中的一个现实问题。土地整治的权属调整必然涉及农民的切身权益，包括田块重划、迁坟腾地等，如何才能在保障农民合法权益的基础上进行土地整治是值得探讨的问题。
（二）农村居民建房节约集约用地意识淡薄，配套设施不完善
当前娄星区村民建房缺乏统一规划，批后跟踪管理不到位，村民对节约集约用地的重要性认识不足。村民建房随意占用耕地不愿意利用空闲地、山坡地，也不愿意利用老宅基地翻新、挖掘利用存量建设用地。一些村民批新房，旧房却不按规定拆除，客观上产生“一户多宅”现象。
同时，在娄星区各农村居民点与村民生产、生活息息相关的基础设施，如给水、排水、通讯、村道、商店等配套设施相当落后，难以满足村民日常需要。
（三）土地整治资金来源渠道单一，社会投入不足
娄星区已经实施的所有农村土地整治项目都属于省、市级土地开发整理项目、农土资金项目或城乡建设用地增减挂钩项目，其资金由上级有关部门专项经费拨付。面对农村土地整治的广阔前景，农村土地整治资金“僧多粥少”，单靠政府专项资金将难以因应其发展的现实与远景需求，今后必须要开拓新的融资渠道。
四、对策
（一）明晰产权，保护农民的合法权益
土地整治中权属调整的顺利进行，对促进娄星区土地整治工作的健康发展，保持农村社会稳定，维护广大农民的合法权益具有重要意义。
在今后的土地整治项目实施过程中，要充分实现产权明晰，避免产权共有，使土地整治区内农民的合法权益得到保障。
（二）强化规划管理，制订完善的配套政策，为村庄建设提供保障
在实施村镇规划中，要坚持规划的严肃性。在规划布局上按照新农村建设要求，把好设计关。对娄星区丘陵、山区地带的村庄要强调适度集中的多户联建模式，控制单家独户建房，有条件的村可采取建联排小区的方式，也可采用前正房后杂房的模式。
2008年娄星区小碧乡双联村实施了多户联建，该村将十余户统一安置在山地上集中建房，不占用耕地，并修建了完善的生活配套设施。这样既有利于节约土地，节省基础设施配套成本，优化建筑布局，又改善了村容村貌。
同时，农村土地整治是涉及千家万户的民生工程，娄星区应在先行试点的基础上，总结经验，制定完善的配套政策，使之有章可循，步入规范化管理正轨。
（三）开拓项目融资渠道，吸引社会资本参与土地整治
在政府主导下，建立切实可行的融资体系和资本管理制度，通过社会资本投资于农村土地整治工程和城乡建设用地增减挂钩的置换工程，增加耕地面积，并将农村减少的建设用地通过挂钩置换到城市周边。在出让城郊土地时对参与土地整治的社会投资企业适度的进行政策倾斜，以解决目前农村土地综合整治投入资金少的难题和城市周边建设用地稀缺的问题。同时，通过土地承包经营权抵押开展农村金融机构与农户之间的合作，获取更多的资金。
参考文献：
[1] 鲍海君、徐保根.生态导向的土地整治区空间优化与规划设计模式[J].经济地理，2009，（11）.
[2] 孟艳丽等.县级土地整治规划编制思路探讨——以诸城市土地整治规划编制为例[J].山东国土资源，2012，（03）：49.
[3] 刘娜.对农村土地整治的几点思考[J].中国集体经济，2011，（01）：8.
[4] 易忠君.基于统一年产值的土地承包经营权抵押价格探讨[J].贵州农业科学，2013，（02）：201.
[5] 李云才.小城镇经济学概论[M].长沙：湖南人民出版社，2001：245-279，336-363.