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[摘要]本文将大学作为一个“制度化”的特殊组织系统，从合法性和效率这两个此消彼长的方面探讨高等教育质量保障的机制。同时尝试从“质量”界定、质量保障主体、质量保障评价机制和质量保障环境建设等方面，寻求建立起兼顾双重标准的模式，并对于建立相应的综合质量保障体系提出了政策性的建议。
[关键词]高等教育质量保障；合法性；效率
[中图分类号]CAO-058
[文献标识码]A
[文章编号]1005-6432(2009)09-0085-02
1 引言
大学在社会系统中的使命是独特的。它担负着决定社会未来发展方向，探求新知识、新技术、新生产方法和新管理方法，培养具有创新意识和能力的人才，履行社会批评的责任。这些使命使它成为一个“制度化”的特殊组织系统。大学运行的理想状态应当是同时达到效率和合法性这两个目标。但是，这两种机制对大学组织的要求常常是相互矛盾、此消彼长的。这就提出了“合法性”与“效率”相冲突的关系问题。追求效率常常导致对制度环境的忽视；而对制度环境的适应又常常与组织内部生产过程争夺资源。很多研究表明大学组织常常有过多繁文缛节的规章制度，不利于效率。从这个意义上看，有效的高等教育质量保障机制就是要反映社会的制度环境构建的发展目标和大学自身的效率要求，使大学组织的运行达到满足制度(合法性)要求和效率要求的双重标准。
2 “双机制”下的高等教育质量保障体系
衡量高等教育质量必须坚持双标准，基于制度机制和市场机制结合的质量保障体系，是同高等教育的性质分不开的。高等教育是“准公共产品”，具有“公共性”和“私人性”双重性质，由政府和市场共同提供，制度“合法性”机制和效率机制共同发挥着作用。同时，高等教育具有自主保证和提高高等教育质量的责任和能力。因为作为担负社会分工所赋予的人才培养使命的高等教育来说，要比其他制度承担同类使命更有效率。
同时，我们注意到在市场经济条件下，大学组织不断受到政府和企业组织的影响，并产生相悖的行为特点。政府的影响使大学不断地失去自主权，而企业的影响则使得高等教育带有强烈的实用主义色彩。经济效益逐渐成为大学追求的主要目标，而忽视了“大学有必要赢得道德领袖的权力”。因此探讨高等教育质量保障机制的双重标准是必要和必需的。
2.1“质量”界定的兼顾
不同的学者对高等教育质量的概念具有不同的定义。其中，侧重于制度“合法性”的学者认为，质量是一种动态的状态，是随着时间的流逝和环境的变化而改变的。也有学者更侧重于效率机制，将“质量”视为一个贯穿于整个产品生产过程的术语。也有学者对质量概念的总结则兼顾了合法性和经济效率这两大机制，认为质量的概念应当包括传统的质量观、完美主义的质量观、适用主义的质量观、绩效的质量观和发展的质量观五大类。
鉴于以上定义，要使高等教育的发展兼顾制度的“合法性”机制和经济效率机制，就要从“外部目标的适切性”和“内部系统的有效性”两方面关注高等教育的“质量”问题，并以此人手对质量进行保障和监管。所谓“外部目标的适切性”是指高等教育具有明确的反映社会和消费者要求的办学方向和目标，能满足其发展和变革的需要，取得社会和顾主的认同，形成其生存的“合法性”制度空间；所谓“内部系统的有效性”是指大学组织的内部运行机制不仅符合了社会大系统的要求，而且自身子系统的运行和资源的配置注重提高时间效率和经济效率，提供高效率的教育教学服务。这两大目标是统一的，前者是后者的基础，只有取得了合法性，才能获得人力、物力和财力等资源；后者是前者的保证，只有高效率的内部管理和运行，才能实现社会和学生、家长的期望。
2.2质量保障主体的兼顾
从质量界定看，保障的目的一方面要向社会传递信息，对大学的质量评估使家长和学生能够做出选择，这种“外适性”要求保障活动主要由政府负责；另一方面，大学要通过质量测评和保障机制不断提高效率，获得可持续的发展。这样，高等教育质量保障的主体就应有政府和高校两方。
许多构建有效的高等教育质量保障体系的研究都指出，教育教学质量评估监控体制应逐步由以政府为主体，转向以社会为主体，因为高校教育适应并满足社会需要的程度是评估高等教育质量高低、对社会贡献大小的基本标准。政府直接介入的质量保证具有强制性，容易带来整齐划一、生硬僵化、官僚主义和侵犯大学自治等弊端。让社会参与监督和评估教学质量，有助于教育适应社会的需求，有助于高校获得相对独立地位，有助于质量评估的公正和科学性。
因此高等教育质量保障机制应建立中介机构与院校的内部保证机制相结合型的模式。这一模式的最大特点是政府不作为官方机构介入大学质量保证，而是建立独立于政府的中介机构对大学进行质量监控。中介机构作为政府、社会和高校三方联系的桥梁，开始从事高等教育评估的具体工作。政府的间接遥控，为大学的自我调节留下了广阔的空间。这种质量保障体系使院校层面的质量保证和社会及消费者层面的质量要求结合在一起，克服了效率和合法性之间的对立消长。
2.3质量保障评价机制的兼顾
根据现代管理理论，管理者面对千变万化、各不相同的人，采用千篇一律的管理方式和管理手段是很难收到预期效果的。同样，面对复杂的高等教育系统的质量评价，片面强调行政措施与效率利益吻合的作用，或者片面强调成就社会期望的作用都有问题。“双机制”作用下的高等教育评价模式，必须以全面的视角审视教育的全过程，使评价能综合体现社会制度机制和效率机制。
CIPP模式和CSE评价模式是较流行的两大模式。评价模式关注教育活动的合理性基础，强调其满足需要进而获得社会认可的程度。
CSE评价模式注重于教育机构内部建设情况，将目标与效率联系起来，主要包含四个步骤：需要评定；方案计划；形成性评价和总结性评价。
在兼顾“双机制”的教育质量保障评价中可以将上述两种模式合而为一。首先将社会宏观质量需要转化成教育目标或者质量要求，将社会认同的“合法性”机制融入评价体系中，并根据本校办学实力合理定位质量水准，制订切合实际的培养方案等成为输入保证的基石；并通过过程评价、形成性评价、总结性评价和成果评价来达到输出保证的效果。这就更加清晰、明确地兼顾了双重标准，是更加科学的质量保障评价模式。
2.4质量保障环境建设的兼顾
质量保障环境是质量保障体系赖以生存的土壤。高等教育质量保障双重标准的实现，既要依据法律法规所构成的制度体系这一硬环境，又要兼顾质量文化的软环境。
从制度硬环境看，法律本身就是合法性确立的依据。我国应依据《教育法》、《高等教育法》以及我国高等教育发展的战略目标、方针、政策，吸收西方发达国家质量保障的法治经验，结合我国高等教育质量保障的理论和实践，对《普通高等学校教育评估暂行规定》进行修订，重新确定国家、社会、学校的相互关系，对评价项目合理分类，对不同类型高等学校教育评价的目的、组织、程序、周期、结果公布、专业和教师奖惩等做出明确规定。
从软环境看，共同文化观的确立能够形成社会认同，从而使组织存在的合法性机制得以建立。只有当教学质量成为高校所有成员共同信奉的价值，成为高校成员的内在追求时，才能形成全体人员自觉努力地提高教学质量的行为，才能从效率上保证质量的提高。培育和发展学校的“质量文化”，是建立与完善高校教学质量保障体系的重要内容之一。所谓质量文化是高校组织内部成员的质量行为模式及由此体现出来的质量价值观念和质量价值规范。高校需加强宣传教育工作外，还需制定相应的政策措施，通过引导、激励等机制，传播质量信息、奖励质量成就、促进质量观的转变，营造良好的质量文化氛围，促使全体教职工和全体学生成为提高教学质量的坚定拥护者和自觉实践者。
3结语
高等教育质量保障，作为高等教育适应社会需要的一项制度性安排，是整个现代高等教育制度体系的有机组成部分，也是环境变迁的结果。学者们已经逐步意识到质量保障机制的综合性。赵蒙成对高等教育全面质量的最基本因素进行了分析，其提到的维度中体现了对“合法性”和“效率”的双重考虑，其中教育目标的质量和教育制度的质量侧重衡量大学组织的“合法性”制度基础，教育过程、教育设施和教育管理的质量则侧重衡量高校的运行效率机制，最后对教育结果质量的评定则是整个大学组织系统的综合产物。
21世纪更加需要一种新型的教育质量观，要求以全面的观点，用全方位的维度去评价高等教育的质量，立足于满足社会对高等教育的需要与期望和高校整个体系的自我完善，实现全面的高效率。
[关键词]高等教育质量保障；合法性；效率
[中图分类号]CAO-058
[文献标识码]A
[文章编号]1005-6432(2009)09-0085-02
1 引言
大学在社会系统中的使命是独特的。它担负着决定社会未来发展方向，探求新知识、新技术、新生产方法和新管理方法，培养具有创新意识和能力的人才，履行社会批评的责任。这些使命使它成为一个“制度化”的特殊组织系统。大学运行的理想状态应当是同时达到效率和合法性这两个目标。但是，这两种机制对大学组织的要求常常是相互矛盾、此消彼长的。这就提出了“合法性”与“效率”相冲突的关系问题。追求效率常常导致对制度环境的忽视；而对制度环境的适应又常常与组织内部生产过程争夺资源。很多研究表明大学组织常常有过多繁文缛节的规章制度，不利于效率。从这个意义上看，有效的高等教育质量保障机制就是要反映社会的制度环境构建的发展目标和大学自身的效率要求，使大学组织的运行达到满足制度(合法性)要求和效率要求的双重标准。
2 “双机制”下的高等教育质量保障体系
衡量高等教育质量必须坚持双标准，基于制度机制和市场机制结合的质量保障体系，是同高等教育的性质分不开的。高等教育是“准公共产品”，具有“公共性”和“私人性”双重性质，由政府和市场共同提供，制度“合法性”机制和效率机制共同发挥着作用。同时，高等教育具有自主保证和提高高等教育质量的责任和能力。因为作为担负社会分工所赋予的人才培养使命的高等教育来说，要比其他制度承担同类使命更有效率。
同时，我们注意到在市场经济条件下，大学组织不断受到政府和企业组织的影响，并产生相悖的行为特点。政府的影响使大学不断地失去自主权，而企业的影响则使得高等教育带有强烈的实用主义色彩。经济效益逐渐成为大学追求的主要目标，而忽视了“大学有必要赢得道德领袖的权力”。因此探讨高等教育质量保障机制的双重标准是必要和必需的。
2.1“质量”界定的兼顾
不同的学者对高等教育质量的概念具有不同的定义。其中，侧重于制度“合法性”的学者认为，质量是一种动态的状态，是随着时间的流逝和环境的变化而改变的。也有学者更侧重于效率机制，将“质量”视为一个贯穿于整个产品生产过程的术语。也有学者对质量概念的总结则兼顾了合法性和经济效率这两大机制，认为质量的概念应当包括传统的质量观、完美主义的质量观、适用主义的质量观、绩效的质量观和发展的质量观五大类。
鉴于以上定义，要使高等教育的发展兼顾制度的“合法性”机制和经济效率机制，就要从“外部目标的适切性”和“内部系统的有效性”两方面关注高等教育的“质量”问题，并以此人手对质量进行保障和监管。所谓“外部目标的适切性”是指高等教育具有明确的反映社会和消费者要求的办学方向和目标，能满足其发展和变革的需要，取得社会和顾主的认同，形成其生存的“合法性”制度空间；所谓“内部系统的有效性”是指大学组织的内部运行机制不仅符合了社会大系统的要求，而且自身子系统的运行和资源的配置注重提高时间效率和经济效率，提供高效率的教育教学服务。这两大目标是统一的，前者是后者的基础，只有取得了合法性，才能获得人力、物力和财力等资源；后者是前者的保证，只有高效率的内部管理和运行，才能实现社会和学生、家长的期望。
2.2质量保障主体的兼顾
从质量界定看，保障的目的一方面要向社会传递信息，对大学的质量评估使家长和学生能够做出选择，这种“外适性”要求保障活动主要由政府负责；另一方面，大学要通过质量测评和保障机制不断提高效率，获得可持续的发展。这样，高等教育质量保障的主体就应有政府和高校两方。
许多构建有效的高等教育质量保障体系的研究都指出，教育教学质量评估监控体制应逐步由以政府为主体，转向以社会为主体，因为高校教育适应并满足社会需要的程度是评估高等教育质量高低、对社会贡献大小的基本标准。政府直接介入的质量保证具有强制性，容易带来整齐划一、生硬僵化、官僚主义和侵犯大学自治等弊端。让社会参与监督和评估教学质量，有助于教育适应社会的需求，有助于高校获得相对独立地位，有助于质量评估的公正和科学性。
因此高等教育质量保障机制应建立中介机构与院校的内部保证机制相结合型的模式。这一模式的最大特点是政府不作为官方机构介入大学质量保证，而是建立独立于政府的中介机构对大学进行质量监控。中介机构作为政府、社会和高校三方联系的桥梁，开始从事高等教育评估的具体工作。政府的间接遥控，为大学的自我调节留下了广阔的空间。这种质量保障体系使院校层面的质量保证和社会及消费者层面的质量要求结合在一起，克服了效率和合法性之间的对立消长。
2.3质量保障评价机制的兼顾
根据现代管理理论，管理者面对千变万化、各不相同的人，采用千篇一律的管理方式和管理手段是很难收到预期效果的。同样，面对复杂的高等教育系统的质量评价，片面强调行政措施与效率利益吻合的作用，或者片面强调成就社会期望的作用都有问题。“双机制”作用下的高等教育评价模式，必须以全面的视角审视教育的全过程，使评价能综合体现社会制度机制和效率机制。
CIPP模式和CSE评价模式是较流行的两大模式。评价模式关注教育活动的合理性基础，强调其满足需要进而获得社会认可的程度。
CSE评价模式注重于教育机构内部建设情况，将目标与效率联系起来，主要包含四个步骤：需要评定；方案计划；形成性评价和总结性评价。
在兼顾“双机制”的教育质量保障评价中可以将上述两种模式合而为一。首先将社会宏观质量需要转化成教育目标或者质量要求，将社会认同的“合法性”机制融入评价体系中，并根据本校办学实力合理定位质量水准，制订切合实际的培养方案等成为输入保证的基石；并通过过程评价、形成性评价、总结性评价和成果评价来达到输出保证的效果。这就更加清晰、明确地兼顾了双重标准，是更加科学的质量保障评价模式。
2.4质量保障环境建设的兼顾
质量保障环境是质量保障体系赖以生存的土壤。高等教育质量保障双重标准的实现，既要依据法律法规所构成的制度体系这一硬环境，又要兼顾质量文化的软环境。
从制度硬环境看，法律本身就是合法性确立的依据。我国应依据《教育法》、《高等教育法》以及我国高等教育发展的战略目标、方针、政策，吸收西方发达国家质量保障的法治经验，结合我国高等教育质量保障的理论和实践，对《普通高等学校教育评估暂行规定》进行修订，重新确定国家、社会、学校的相互关系，对评价项目合理分类，对不同类型高等学校教育评价的目的、组织、程序、周期、结果公布、专业和教师奖惩等做出明确规定。
从软环境看，共同文化观的确立能够形成社会认同，从而使组织存在的合法性机制得以建立。只有当教学质量成为高校所有成员共同信奉的价值，成为高校成员的内在追求时，才能形成全体人员自觉努力地提高教学质量的行为，才能从效率上保证质量的提高。培育和发展学校的“质量文化”，是建立与完善高校教学质量保障体系的重要内容之一。所谓质量文化是高校组织内部成员的质量行为模式及由此体现出来的质量价值观念和质量价值规范。高校需加强宣传教育工作外，还需制定相应的政策措施，通过引导、激励等机制，传播质量信息、奖励质量成就、促进质量观的转变，营造良好的质量文化氛围，促使全体教职工和全体学生成为提高教学质量的坚定拥护者和自觉实践者。
3结语
高等教育质量保障，作为高等教育适应社会需要的一项制度性安排，是整个现代高等教育制度体系的有机组成部分，也是环境变迁的结果。学者们已经逐步意识到质量保障机制的综合性。赵蒙成对高等教育全面质量的最基本因素进行了分析，其提到的维度中体现了对“合法性”和“效率”的双重考虑，其中教育目标的质量和教育制度的质量侧重衡量大学组织的“合法性”制度基础，教育过程、教育设施和教育管理的质量则侧重衡量高校的运行效率机制，最后对教育结果质量的评定则是整个大学组织系统的综合产物。
21世纪更加需要一种新型的教育质量观，要求以全面的观点，用全方位的维度去评价高等教育的质量，立足于满足社会对高等教育的需要与期望和高校整个体系的自我完善，实现全面的高效率。