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【摘要】近年来，我国草根NGO大量涌现，其在缓解社会矛盾、维护公民权益等方面发挥了政府与市场不可替代的作用。社会救助是我国社会保障体系的重要组成部分，草根NGO利用其自身的优势，在现代社会救助中发挥着越来越重要的作用。为此，结合目前社会救助体系存在的不足及草根NGO在社会救助中的功能及参与优势，分析现阶段草根NGO参与社会救助过程中遇到的各种问题，并相应提出了几点解决对策，以期为更好地发挥草根NGO在社会救助中的作用提供借鉴。
【关键词】草根NGO；社会救助；对策
1 相关概念界定
1.1 NGO与草根NGO
中国的非政府组织即NGO英文全称“Non-governmental Organization”，是与政府、营利组织相对应的基于社会成员共同志趣或爱好，参与和支持社会公益事业的社会团体。一般认为NGO具有以下五个基本特征：组织性、民间性、非营利性、志愿性、自治性。
我们将中国的NGO组织按行政管理的隶属关系可分为以下几种情况：
（1）全官方的组织。完全由政府组织和管理的组织，如工会、共青团、妇联等。
（2）半官方的组织，它们有政府背景，政府给与资金援助和政策支持。
（3）虽然已经在民政部门注册的民间组织，但得不到主管部门和政府资助的组织。
（4）自发成立的组织。这类NGO组织由于找不到主管部门无法在民政部门注册登记，最后不得不选择在工商部门注册成为企业法人，有的干脆不进行注册，挂靠在一级社团之下，自由的开展活动。
由于上述特性，本文聚焦于将上述第Ⅲ类，第Ⅳ类组织作为研究对象，并将它们称之为草根NGO。之所以称之为草根，是因为草根NGO是指自下而上成长起来的组织，它们既不是官方举办，又没有政府的扶持，而是由公众在志愿基础上建立，并且资助它们自发提供公共服务的组织。
1.2 社会救助
“社会救助”一词源自英文“Social Assistance”，又称社会救济、社会援助。现代意义上的社会救助则多指由国家和有关社会机构，按照规定的标准，向无收入、无生活来源也无家庭依靠并失去工作能力者，以及向生活在“贫困线”或最低生活标准以下的个人或家庭，向遭受严重自然灾害和不幸事故遇难者及其家属实施的一种低标准的救济和帮助，对无法维持基本生活的公民提供各种形式援助的制度安排。社会救助是社会保障制度的最基础的组成部分，被称为“最后的一道安全网”。
经过十几年的发展，我国已经初步建立了以城乡居民最低生活保障制度为核心，包括医疗救助、住房救助、农村五保供养救助、自然灾害救助、流浪乞讨人员救助及临时性生活救助等项目在内的综合性社会救助体系。但随着经济与社会的不断发展，社会救助事业仍面临着诸多挑战：第一，反贫困的任务依然艰巨，虽然绝对贫困人口持续减少，但相对贫困人口增加，持续性贫困人口凸现。第二，政府救助的覆盖人群还有盲区，部分社会成员游离在政府救助的保障网之外，如进城农民工受户籍限制，不能获得或只能获得有限的社会救助等。第三，社会救助还应该注重效率，使有限的资金发挥更大的实际作用，既包括通过提高管理水平而防止在运行机构和救助对象等方面的资金漏洞，也包括坚持积极救助的原则，加强社会救助与促进就业的制度协调，并且防止贫困陷阱的产生。
2 草根NGO与社会救助的联系
社会和谐发展的需要必然内生性地催生草根NGO的蓬勃发展。在综合性社会救助体系的众多项目中，目前草根NGO主要涉足灾害救助、农村扶贫、弱势群体维权等项目，其在社会救助参与中的具体优势主要体现在以下几个方面：
第一，贴近民众。成员绝大部分来自于民间，贴近民众，了解民众意愿，迅速反映基层民众的现实需要，并根据社会需求确定服务对象，建立融洽的合作关系。
第二，机制灵活，社会效率高。草根NGO一般规模小，组织制度灵活，根据不同地区、不同领域的突发事件或具体情况变化迅速作出反应并及时作出调整。有效克服了政府社会救助运作成本过高，救助过程中的“寻租”现象等行政弊病。
第三，满足多样性，针对性强。该类组织往往更多的关注于某一领域和某些特定的社会群体，长期集中于某个专门领域的救助活动就使草根NGO具很强的救助针对性，而且可以“缝补”救助政策的缝隙，更好地化解社会矛盾和冲突。
3 草根NGO参与社会救助存在的问题
3.1 资金困境
资金不足是所有NGO发展中面临的问题，而草根NGO由于实力弱小，资金来源单一，自创收入过少，面临的问题更加严峻。作为草根NGO，它们很难得到政府提供的财政拨款和补贴，组织运作资金主要靠自筹，主要包括：国际援助和国外项目经费、企业捐赠与项目经费、个人捐赠、会费等，其中国外援助和项目收入占了较大比例。自下而上建立的草根NGO生存十分艰难，自身能力不够，服务对象为弱势群体，经济拮据，服务收费的现实性不存在。它们处于社会底层，拥有的社会资源极有限，无论从收入来源来看，还是社会支持看，经费都是紧缺的。
3.2 体制壁垒，法律地位缺失
合法性的获得是关乎中国草根非营利组织生死存亡的一个敏感性议题。政府对草根组织的体制性限制明显的表现在对注册的严格控制上：非政府组织要取得合法地位，需要挂靠一个业务主管部门，然后在社团管理部门注册，从而接受双重管理。但是我国多数非政府组织因找不到业务主管单位而成为非法的草根组织。法律地位的缺失是制约和困扰草根NGO开展工作的首要因素。在中国，NGO的合法身份格外重要，只有取得合法的身份，才能取得民众的信任，“合法地”开展活动。
3.3 公信力不足
大部分草根NGO组织内部管理体制不到位，社会公信力不足。其由于非正式性，组织管理制度不规范，监督机制不健全，普遍缺乏现代的管理体制、运作机制和自律机制，结果出现了与社会公益组织日益发展不相宜的另一种现象，一些公益组织，基金会以及志愿服务组织在提供公益服务的过程中出现了各种丑闻，使得公信力受到了公众的质疑，这些疑问和不信任会极大地影响人们对NGO组织的参与和奉献，影响了其在社会救助领域作用的充分发挥。 3.4 异化困境
外部社会环境制约着草根NGO的发展，使其面临异化的困境。面对当代中国转型期的“前公民社会生态”和政治、法律及市场的环境，中国的草根NGO往往靠采取制度化的方式求得生存，将自身原有结构并入已经制度化的社会组织中。于是，相当数量的中国草根NGO纷纷寻找自己的“挂靠单位”，寻求合法性；还有一部分干脆进入市场，成为公司类营利组织。这些在一定程度上使得草根NGO失去其作为“草根”的自身特性即加剧了草根NGO本身的组织结构和组织目标的异化，因而使其不能比较自主地发挥具有的优势。
3.5 专业人才缺乏
目前我国民众社会慈善意识不够，对于慈善的观念较为陈旧，草根NGO专职工作者、志愿工作者的人员规模太小，而且从业人员专业化程度普遍偏低，具备扎实的社会救助基础知识及经验的专业人才更是匮乏，致使草根NGO在进一步推进社会救助服务的过程中举步维艰。
4 对策建议
4.1 整合各种社会资源，建立多渠道的资金来源，提高经营性收入比例
面对草根NGO发展的资金瓶颈，应该具体从以下几方面解决这一难题。
（1）丰富筹资方式，拓展融资渠道。不断扩大信息来源，灵活运用多种筹融资方式，如利用义卖、义演、各种媒介劝募，还有专业筹资，分成筹资等为人们所熟知的方式。此外，还可以由几个NGO一起合作向社会进行“联合筹资”，或者与当地政府、企业、媒体和公众进行“协同筹资”。
（2）提高经营性收入。可以在开展公益活动的同时进行不以营利为目的的合法经营活动，扩大经营收入，努力做到自力更生。
4.2 完善草根NGO的登记管理政策，加大相关法律法规与政策支持
降低草根登记注册门槛，加大政府职能转移和购买草根NGO服务的力度，落实草根NGO的免税政策等扶持措施，大力培育与发展NGO，激发社会的活力。同时，健全的法律保护体系的缺失是制约我国非政府组织社会保障功能发挥的重要因素，也是导致其丧失独立性、合法地位、组织权益的关键原因。因此，政府应通过制定必要的法律法规和政策措施，帮助非政府组织建立组织目标、塑造有效的组织架构、整合资源和提供专业服务，加强对草根NGO参与社会救助的管理、协调和指导，为其依法、有序、规范从事各种救助活动创造良好的条件。
4.3 完善组织内部管理体制，加强外部监督，提高草根NGO自身的公信力
我国草根NGO应借鉴国外相关经验，加强内部管理机制，建立严格的信息公开披露制度和公开透明财务管理机制，按时向捐助者和公众详细公布捐赠资金和物品的来源和流向，建立完全透明的公众查询系统，提升组织自身的自律性，增加组织的诚信度和透明度。只有这样，在融自律、互律与他律于一体的社会约束机制的约束下，才能更有效地提升组织的内部管理能力，更有效地与政府合作，承接政府的项目，得到企业和个人的资金援助，以良好的形象赢得社会的认可和公众的信任，才能吸引更多的人们支援和参与NGO组织的活动。
4.4 草根NGO自身价值的认定
任何一个草根NGO，首先要认识到自身的存在和行为在社会中的价值是什么。提供公益产品，传播公民精神是中国草根NGO的社会价值所在。这是解决自身异化困境的前提。草根NGO所应坚持的是信念和价值导向而非政府与市场导向。只有这样，才能坚定参与社会救助、帮助社会弱势群体的信念，才能真正地践行草根NGO的宗旨。
4.5 强化民众慈善意识，培养从事慈善事业的专业人才
政府应该加强社会主义思想道德建设和精神文明建设，扩大慈善事业的影响力和感召力，形成良性的慈善文化氛围。慈善事业不仅需要爱心，更需要专业理论的指导和专业人才的进入。因此要提高公民道德素质，加强人才队伍建设，吸引更多具有社会救助与慈善事业专业知识素养的人才加入到草根NGO组织中来。同时强化企业社会责任，提高企业参与慈善活动，回报社会的自觉性。这样才能最大力度地调动社会的各方力量参与到社会救助中来，从而更有效地改善民生，构建社会主义和谐社会。
【关键词】草根NGO；社会救助；对策
1 相关概念界定
1.1 NGO与草根NGO
中国的非政府组织即NGO英文全称“Non-governmental Organization”，是与政府、营利组织相对应的基于社会成员共同志趣或爱好，参与和支持社会公益事业的社会团体。一般认为NGO具有以下五个基本特征：组织性、民间性、非营利性、志愿性、自治性。
我们将中国的NGO组织按行政管理的隶属关系可分为以下几种情况：
（1）全官方的组织。完全由政府组织和管理的组织，如工会、共青团、妇联等。
（2）半官方的组织，它们有政府背景，政府给与资金援助和政策支持。
（3）虽然已经在民政部门注册的民间组织，但得不到主管部门和政府资助的组织。
（4）自发成立的组织。这类NGO组织由于找不到主管部门无法在民政部门注册登记，最后不得不选择在工商部门注册成为企业法人，有的干脆不进行注册，挂靠在一级社团之下，自由的开展活动。
由于上述特性，本文聚焦于将上述第Ⅲ类，第Ⅳ类组织作为研究对象，并将它们称之为草根NGO。之所以称之为草根，是因为草根NGO是指自下而上成长起来的组织，它们既不是官方举办，又没有政府的扶持，而是由公众在志愿基础上建立，并且资助它们自发提供公共服务的组织。
1.2 社会救助
“社会救助”一词源自英文“Social Assistance”，又称社会救济、社会援助。现代意义上的社会救助则多指由国家和有关社会机构，按照规定的标准，向无收入、无生活来源也无家庭依靠并失去工作能力者，以及向生活在“贫困线”或最低生活标准以下的个人或家庭，向遭受严重自然灾害和不幸事故遇难者及其家属实施的一种低标准的救济和帮助，对无法维持基本生活的公民提供各种形式援助的制度安排。社会救助是社会保障制度的最基础的组成部分，被称为“最后的一道安全网”。
经过十几年的发展，我国已经初步建立了以城乡居民最低生活保障制度为核心，包括医疗救助、住房救助、农村五保供养救助、自然灾害救助、流浪乞讨人员救助及临时性生活救助等项目在内的综合性社会救助体系。但随着经济与社会的不断发展，社会救助事业仍面临着诸多挑战：第一，反贫困的任务依然艰巨，虽然绝对贫困人口持续减少，但相对贫困人口增加，持续性贫困人口凸现。第二，政府救助的覆盖人群还有盲区，部分社会成员游离在政府救助的保障网之外，如进城农民工受户籍限制，不能获得或只能获得有限的社会救助等。第三，社会救助还应该注重效率，使有限的资金发挥更大的实际作用，既包括通过提高管理水平而防止在运行机构和救助对象等方面的资金漏洞，也包括坚持积极救助的原则，加强社会救助与促进就业的制度协调，并且防止贫困陷阱的产生。
2 草根NGO与社会救助的联系
社会和谐发展的需要必然内生性地催生草根NGO的蓬勃发展。在综合性社会救助体系的众多项目中，目前草根NGO主要涉足灾害救助、农村扶贫、弱势群体维权等项目，其在社会救助参与中的具体优势主要体现在以下几个方面：
第一，贴近民众。成员绝大部分来自于民间，贴近民众，了解民众意愿，迅速反映基层民众的现实需要，并根据社会需求确定服务对象，建立融洽的合作关系。
第二，机制灵活，社会效率高。草根NGO一般规模小，组织制度灵活，根据不同地区、不同领域的突发事件或具体情况变化迅速作出反应并及时作出调整。有效克服了政府社会救助运作成本过高，救助过程中的“寻租”现象等行政弊病。
第三，满足多样性，针对性强。该类组织往往更多的关注于某一领域和某些特定的社会群体，长期集中于某个专门领域的救助活动就使草根NGO具很强的救助针对性，而且可以“缝补”救助政策的缝隙，更好地化解社会矛盾和冲突。
3 草根NGO参与社会救助存在的问题
3.1 资金困境
资金不足是所有NGO发展中面临的问题，而草根NGO由于实力弱小，资金来源单一，自创收入过少，面临的问题更加严峻。作为草根NGO，它们很难得到政府提供的财政拨款和补贴，组织运作资金主要靠自筹，主要包括：国际援助和国外项目经费、企业捐赠与项目经费、个人捐赠、会费等，其中国外援助和项目收入占了较大比例。自下而上建立的草根NGO生存十分艰难，自身能力不够，服务对象为弱势群体，经济拮据，服务收费的现实性不存在。它们处于社会底层，拥有的社会资源极有限，无论从收入来源来看，还是社会支持看，经费都是紧缺的。
3.2 体制壁垒，法律地位缺失
合法性的获得是关乎中国草根非营利组织生死存亡的一个敏感性议题。政府对草根组织的体制性限制明显的表现在对注册的严格控制上：非政府组织要取得合法地位，需要挂靠一个业务主管部门，然后在社团管理部门注册，从而接受双重管理。但是我国多数非政府组织因找不到业务主管单位而成为非法的草根组织。法律地位的缺失是制约和困扰草根NGO开展工作的首要因素。在中国，NGO的合法身份格外重要，只有取得合法的身份，才能取得民众的信任，“合法地”开展活动。
3.3 公信力不足
大部分草根NGO组织内部管理体制不到位，社会公信力不足。其由于非正式性，组织管理制度不规范，监督机制不健全，普遍缺乏现代的管理体制、运作机制和自律机制，结果出现了与社会公益组织日益发展不相宜的另一种现象，一些公益组织，基金会以及志愿服务组织在提供公益服务的过程中出现了各种丑闻，使得公信力受到了公众的质疑，这些疑问和不信任会极大地影响人们对NGO组织的参与和奉献，影响了其在社会救助领域作用的充分发挥。 3.4 异化困境
外部社会环境制约着草根NGO的发展，使其面临异化的困境。面对当代中国转型期的“前公民社会生态”和政治、法律及市场的环境，中国的草根NGO往往靠采取制度化的方式求得生存，将自身原有结构并入已经制度化的社会组织中。于是，相当数量的中国草根NGO纷纷寻找自己的“挂靠单位”，寻求合法性；还有一部分干脆进入市场，成为公司类营利组织。这些在一定程度上使得草根NGO失去其作为“草根”的自身特性即加剧了草根NGO本身的组织结构和组织目标的异化，因而使其不能比较自主地发挥具有的优势。
3.5 专业人才缺乏
目前我国民众社会慈善意识不够，对于慈善的观念较为陈旧，草根NGO专职工作者、志愿工作者的人员规模太小，而且从业人员专业化程度普遍偏低，具备扎实的社会救助基础知识及经验的专业人才更是匮乏，致使草根NGO在进一步推进社会救助服务的过程中举步维艰。
4 对策建议
4.1 整合各种社会资源，建立多渠道的资金来源，提高经营性收入比例
面对草根NGO发展的资金瓶颈，应该具体从以下几方面解决这一难题。
（1）丰富筹资方式，拓展融资渠道。不断扩大信息来源，灵活运用多种筹融资方式，如利用义卖、义演、各种媒介劝募，还有专业筹资，分成筹资等为人们所熟知的方式。此外，还可以由几个NGO一起合作向社会进行“联合筹资”，或者与当地政府、企业、媒体和公众进行“协同筹资”。
（2）提高经营性收入。可以在开展公益活动的同时进行不以营利为目的的合法经营活动，扩大经营收入，努力做到自力更生。
4.2 完善草根NGO的登记管理政策，加大相关法律法规与政策支持
降低草根登记注册门槛，加大政府职能转移和购买草根NGO服务的力度，落实草根NGO的免税政策等扶持措施，大力培育与发展NGO，激发社会的活力。同时，健全的法律保护体系的缺失是制约我国非政府组织社会保障功能发挥的重要因素，也是导致其丧失独立性、合法地位、组织权益的关键原因。因此，政府应通过制定必要的法律法规和政策措施，帮助非政府组织建立组织目标、塑造有效的组织架构、整合资源和提供专业服务，加强对草根NGO参与社会救助的管理、协调和指导，为其依法、有序、规范从事各种救助活动创造良好的条件。
4.3 完善组织内部管理体制，加强外部监督，提高草根NGO自身的公信力
我国草根NGO应借鉴国外相关经验，加强内部管理机制，建立严格的信息公开披露制度和公开透明财务管理机制，按时向捐助者和公众详细公布捐赠资金和物品的来源和流向，建立完全透明的公众查询系统，提升组织自身的自律性，增加组织的诚信度和透明度。只有这样，在融自律、互律与他律于一体的社会约束机制的约束下，才能更有效地提升组织的内部管理能力，更有效地与政府合作，承接政府的项目，得到企业和个人的资金援助，以良好的形象赢得社会的认可和公众的信任，才能吸引更多的人们支援和参与NGO组织的活动。
4.4 草根NGO自身价值的认定
任何一个草根NGO，首先要认识到自身的存在和行为在社会中的价值是什么。提供公益产品，传播公民精神是中国草根NGO的社会价值所在。这是解决自身异化困境的前提。草根NGO所应坚持的是信念和价值导向而非政府与市场导向。只有这样，才能坚定参与社会救助、帮助社会弱势群体的信念，才能真正地践行草根NGO的宗旨。
4.5 强化民众慈善意识，培养从事慈善事业的专业人才
政府应该加强社会主义思想道德建设和精神文明建设，扩大慈善事业的影响力和感召力，形成良性的慈善文化氛围。慈善事业不仅需要爱心，更需要专业理论的指导和专业人才的进入。因此要提高公民道德素质，加强人才队伍建设，吸引更多具有社会救助与慈善事业专业知识素养的人才加入到草根NGO组织中来。同时强化企业社会责任，提高企业参与慈善活动，回报社会的自觉性。这样才能最大力度地调动社会的各方力量参与到社会救助中来，从而更有效地改善民生，构建社会主义和谐社会。